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Dignità e tutele del lavoro dei detenuti alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria

Angela Marcianò – Professore associato di Diritto del lavoro nell’Università di Mes­sina

Sommario:

1. Premessa - 3. Le riforme del lavoro penitenziario - 4. Le novità introdotte dal D.Lgs. 124/2018 - 4.1. Segue. La fine dell’obbligatorietà del lavoro dei detenuti - 4.2. La remunerazione in luogo della mercede - 4.3. Avvio al lavoro e autoconsumo - 5.L’ assistenza post-penitenziaria e il messaggio INPS n. 909 del 5 marzo 2019 - 6. Sgravi per l’assunzione di detenuti: la circolare INPS n. 27/2019 - NOTE


1. Premessa

La realtà del lavoro alle dipendenze della amministrazione penitenziaria, quale risulta dalla disciplina e dalle prassi del settore, evidenzia l’esistenza di un fenomeno connotato da caratteristiche peculiari, che dà origine ad un rapporto di lavoro, la cui qualificazione ha sollevato, in dottrina e non solo, opinioni discordanti. L’orientamento prevalente più risalente nel tempo nega che il lavoro carcerario possa ricondursi allo schema del comune rapporto di lavoro, poiché esso trae origine non da un contratto, ma dall’obbligo legale che grava sul detenuto nell’ambito dell’esecuzione della pena e giunge a configurare il lavoro carcerario come oggetto di un rapporto di diritto pubblico, in cui la qualità delle parti e le finalità da raggiungere incidono sulla struttura del rapporto stesso [1]. È pacifico che l’obbligo della prestazione di fare deriva dalla legge penale, mentre tutti gli altri elementi sono previsti dall’ordimento penitenziario. Tuttavia la circostanza che il rapporto di lavoro trae origine da un obbligo legale non ha incidenza sulla natura dell’attività lavorativa e sulla fonte del rapporto di lavoro, poiché pacificamente si ammette nel nostro ordinamento l’esistenza di rapporti di lavoro traenti origine direttamente dalla legge o sorti in esecuzione di un obbligo giuridico e non dalla volontà delle parti [2]. La configurazione del rapporto di lavoro dei detenuti come rapporto di lavoro subordinato del resto trova conferma già nelle disposizioni dell’ordinamento penitenziario del 1975, che tendono ad equiparare sotto molti aspetti il lavoro carcerario a quello “libero”, prevedendo inoltre l’avviamento al lavoro in semilibertà oppure presso imprese esterne. In linea di massima, pur potendosi ritenere che al lavoro dei detenuti si applichi la legislazione protettiva del lavoro, permangono «ragioni sostanziali di una particolare, specifica protezione di questa prestazione lavorativa, naturalmente non oltre quel limite, superato il quale vi sarebbe un giustificato privilegio a favore di soggetti certo colpevoli rispetto alla società. Se la Repubblica infatti è impegnata a tutelare il lavoro in tutte le sue forme e applicazioni (art. 35 Cost.), va pure tutelato il lavoro che è imposto al fine del recupero sociale del detenuto, in relazione al [continua ..]

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3. Le riforme del lavoro penitenziario

La funzione assegnata al lavoro carcerario all’interno del regolamento penitenziario del 1931 era evidentemente improntata ad una logica di tipo afflittivo, considerandolo ancora parte integrante della pena, concepita in funzione retributiva. Quando nel 1947 fu approvato il testo definitivo della Costituzione, elaborato dalla Commissione dei settantacinque, entrato in vigore il primo gennaio del 1948, la concezione di lavoro. sostenuta dal regolamento del 1931, entrò in palese contrasto con quella contenuta nella Costituzione e quindi con il principio secondo il quale l’esecuzione della pena detentiva doveva essere organizzata in modo tale da non rappresentare, nelle sue modalità, un più grande castigo di quello che già si realizzava per effetto della privazione della libertà, e nel contempo fosse adeguata a consentire tutti quei trattamenti che apparivano più idonei al recupero sociale del condannato [19]. Questa materia è stata al centro di molti dibattiti condotti dalle due scuole di pensiero prevalenti: la scuola Classica puntava sulla funzione retributiva e la scuola Positiva sulla rieducazione, sulla risocializzazione e sulla prevenzione sociale del condannato [20]. Autorevoli studiosi del tempo, al fine di ottenere una riconduzione al fine rieducativo della pena più neutro rispetto alla proposta della Commissione, avanzarono numerose modifiche e emendamenti a quello che successivamente cristallizzò il definitivo testo dell’art. 27 della Cost. Le due Scuole giunsero ad un punto d’incontro, cioè il raggiungimento di un compromesso sul dato letterale del dettato costituzionale; a quel punto il fine rieducativo aveva preso il sopravvento, così il comitato di redazione trascurò l’istanza rieducativa al divieto di trattamenti inumani, dando all’attuale art. 27, comma 3 un connotato neutro [21]. Solo agli inizi degli anni ’70 vennero avanzate nuove istanze che si discostavano dalla dottrina tradizionale. La prima venne avanzata da Umberto Romagnoli [22]. L’A. evidenziò l’assoggettamento del detenuto lavoratore nei confronti dello Stato ed al contempo denunciò la persistenza, nella normativa penitenziaria vigente, di tracce di rapporti giuridici provenienti dal passato. Attraverso queste evidenziazioni rilevò anche l’uguaglianza fra la [continua ..]

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4. Le novità introdotte dal D.Lgs. 124/2018

La recente riforma dell’ordinamento penitenziario ha riguardato anche la disciplina del lavoro nelle carceri [35]. Il Capo II del D.Lgs. 2 ottobre 2018, n. 124 [36], in attuazione della legge 13 giugno 2017, n. 103, ha apportato alcune modifiche che pur non stravolgendo la disciplina del lavoro penitenziario, hanno introdotto significative novità [37]. Tra queste un nuovo articolo dedicato al lavoro, in cui viene espunto il suo carattere obbligatorio; l’eliminazione terminologica della mercede e la modifica del criterio di quantificazione della retribuzione; la sostituzione della vecchia commissione incaricata di formare le graduatorie con un nuovo organo con attribuzioni più articolate; una maggiore pubblicità delle convenzioni stipulate tra amministrazione penitenziaria e soggetti interessati a fornire opportunità di lavoro ai detenuti, anche attraverso la pubblicazione sul sito del Dap; l’introduzione del nuovo art. 20-ter che disciplina dettagliatamente il lavoro di pubblica utilità [38]; l’obbligo per l’amministrazione penitenziaria di fornire assistenza ai detenuti in materia di lavoro e previdenza mediante il ricorso ad enti specializzati; il diritto all’assegno di ricollocazione a favore dei detenuti, una volta dimessi; la valorizzazione della possibilità per i detenuti di produrre beni destinati all’autoconsumo [39] .

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4.1. Segue. La fine dell’obbligatorietà del lavoro dei detenuti

La prima importante novità è certamente da rinvenire nel testo del nuovo articolo 20 dell’o.p. e riguarda la svolta in tema di obbligatorietà del lavoro per i detenuti, materia controversa che ha impegnato la dottrina per diversi anni [40]. La necessità di perseguire la funzione rieducativa della pena, valorizzando il carattere volontaristico del lavoro in carcere, aveva da tempo messo in discussione il profilo storico della sua obbligatorietà [41]. Quest’ultimo ha suscitato notevoli perplessità nella dottrina italiana ed è stato oggetto di significative critiche dagli organi internazionali che si occupano dei diritti dei carcerati [42]. Dopo un processo di revisione durato quattro anni, la Commissione delle Nazioni Unite su Crime Prevention and Criminal Justice ha approvato il 22 maggio del 2015 la nuova versione delle UN Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, che hanno sostituito le vecchie regole del 1955 e rispetto alle quali affiora l’assenza dei riferimenti al carattere obbligatorio del lavoro carcerario, definito come una “opportunità” da offrire ai condannati insieme alle altre attività volte alla loro riabilitazione [43]. L’art. 4 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo nel proibire la schiavitù ed i lavori forzati ha legittimato, come eccezione a tale divieto, la pratica del lavoro obbligatorio per i condannati, purché si tratti di lavoro “normalmente richiesto” nel corso di una detenzione legittima, che rispetti cioè le condizioni poste dal successivo articolo 5. I limiti posti dall’art. 4 della Convenzione alla regolamentazione del lavoro carcerario sono stati negli ultimi anni oggetto della giurisprudenza della Corte EDU, che ha definito sia quando il lavoro richiesto ai detenuti può considerarsi “normale” che i casi in cui il lavoro svolto in esecuzione di una misura illegittima ai sensi dell’art. 5 comporti anche una violazione dell’art. 4. Si è avuta sempre molta difficoltà ad immaginare la possibilità che l’imposizione di un facere possa essere accompagnata al gradimento di esso in forma attiva da parte del lavoratore [44]. All’indomani della legge. n. 354/1975, pur evidenziando le soluzioni di compromesso che sul punto tale disciplina adottava, gli [continua ..]

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4.2. La remunerazione in luogo della mercede

L’elaborazione giuridica, che ha ispirato l’ordinamento penitenziario, ha indotto il legislatore del 1975 a riconoscere al lavoratore detenuto il diritto ad un compenso, denominato “mercede”, in ragione della prestazione lavorativa resa, utilizzando il parametro dei due terzi delle retribuzioni previste dai CCNl (art. 22 o.p.) per la quantificazione della stessa, presumendo che esso fosse rispondente a i principi di cui all’art. 36 Cost [50]. Come le Standard Minimum Rules dell’ONU, l’ordinamento penitenziario non include la retribuzione tra gli elementi che devono attenersi alle regole previste per il lavoro libero. In conformità alle regole dell’ONU, l’art. 20 o.p. sancisce infatti che “la durata delle prestazioni lavorative non può superare i limiti stabiliti dalle leggi vigenti in materia di lavoro e, alla stregua di tali leggi, sono garantiti il riposo festivo e la tutela assicurativa e previdenziale”. Non dice nulla in materia di retribuzione, tema che è trattato dall’art. 22 o.p. che fin dalla rubrica suona vetusto, andando a riprendere dal Regolamento di Rocco l’istituto della “mercede”, come elemento distinto dalla “Remunerazione”, a cui è dedicato il successivo art. 23. L’art. 22 o.p. (ante riforma 2018) stabiliva che il lavoro penitenziario non ha carattere afflittivo ed è remunerato. Era comunque oggetto di disciplina specifica nella forma della mercede, che la norma stabilisce e fissa in misura diminuita, fino a un terzo, rispetto al trattamento economico previsto dai corrispettivi contratti di lavoro. La suddetta norma indicava che le mercedi erano stabilite in relazione alla quantità e alla qualità del lavoro prestato, ma con l’aggiunta qualificante di un avverbio, nel senso che le mercedi erano equitativamente fissate nella misura appena richiamata. La stessa legge dell’ordinamento penitenziario distingueva la retribuzione per il lavoratore, dalla mercede per il lavorante. La prima intesa come corrispettivo in danaro per il lavoro prestato, per la quantità e la qualità di esso; la seconda come compensazione, equa e parziale, di un impegno, di fatto indipendente dalla quantità, dalla qualità, dall’apprezzamento del lavoro svolto. Il legislatore aveva predisposto una regolamentazione ad hoc della [continua ..]

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4.3. Avvio al lavoro e autoconsumo

In materia di avvio al lavoro la Riforma del 2018 si caratterizza per aver operato la rimozione di qualunque richiamo alla disciplina del collocamento che, tra l’altro, non viene compensata né da un formale richiamo ai servizi per l’impiego per come disciplinati dal D.Lgs. n. 150/2015, né da un effettivo raccordo normativo con la disciplina propria della società libera. Il sistema di assegnazione al lavoro, disciplinato dall’art. 20 o.p. prevede che una commissione [55] dandone pubblicità, provvede a formare due elenchi, uno generico e l’altro per qualifica, per l’assegnazione al lavoro dei detenuti e degli internati, tenendo conto esclusivamente dell’anzianità di disoccupazione maturata durante lo stato di detenzione e di internamento, dei carichi familiari e delle abilità lavorative possedute. Si privilegiano, a parità di condizioni, i condannati, con esclusione dei detenuti e degli internati sottoposti al regime di sorveglianza particolare di cui all’articolo 14-bis. La suddetta commissione individua inoltre le attività lavorative o i posti di lavoro ai quali, per motivi di sicurezza, sono assegnati detenuti o internati, in deroga agli elenchi di cui alla lettera a) e stabilisce i criteri per l’avvicendamento nei posti di lavoro alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria, nel rispetto delle direttive emanate dal dipartimento dell’amministrazione penitenziaria. Va evidenziato che non si fa più menzione al requisito della professionalità, rimosso unitamente al richiamo alle precedenti attività svolte e di quelle a cui i detenuti potrebbero dedicarsi dopo la dimissione, eliminando così un aspetto fondamentale affinché l’assegnazione al lavoro avvenga secondo criteri strumentali ad un effettivo reinserimento nel mercato del lavoro. Resta salvo il potere del direttore di derogare, per specifiche ragioni di sicurezza, ai criteri di assegnazione al lavoro [56]. L’amministrazione penitenziaria stipula convenzioni di inserimento lavorativo con soggetti pubblici o privati o cooperative sociali interessati a fornire opportunità di lavoro a detenuti o internati. Le convenzioni disciplinano l’oggetto e le condizioni di svolgimento dell’attività lavorativa, la formazione [57]e il trattamento retributivo, senza oneri a carico della finanza [continua ..]

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5.L’ assistenza post-penitenziaria e il messaggio INPS n. 909 del 5 marzo 2019

Nell’ambito delle misure di assistenza post – penitenziaria, di cui all’art. 46 o.p., la riforma introduce, per coloro che hanno terminato l’espiazione della pena o che non sono più sottoposti a misura di sicurezza detentiva e che versano in stato di disoccupazione, il c.d. assegno di ricollocazione di cui all’art. 23 D.Lgs. n. 150/2015, purché ne facciano richiesta entro sei mesi dalla data di dimissione. L’ambito di applicazione dell’assegno di ricollocazione (art. 23, D.Lgs. 14 settembre 2015, n. 150) è stato dunque esteso anche ai detenuti e agli internati dopo la dimissione, ossia al momento della scarcerazione in ragione dell’avvenuta espiazione della pena, cioè quando essi versano, di norma, in una condizione di maggiore fragilità ed esposizione. La misura sembra destinata solo ai detenuti ed internati dimessi per espiazione della pena, con esclusione dei detenuti scarcerati in quanto avviati verso percorsi di espiazione extra-muraria (misure alternative). Quanto alla applicabilità della c.d. NASpI [61], sebbene la stessa dovrebbe operare non solo nella società libera ma, a maggior ragione, laddove si presentano ulteriori fragilità nella condizione del disoccupato, come nel caso dei detenuti il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria è intervenuto con circolare n. 3681/6131 del 19/11/2018 avente ad oggetto la riforma dell’ordinamento penitenziario, fornendo “indicazioni al fine di una univoca e corretta applicazione delle nuove norme sul lavoro penitenziario”. In particolare, il DAP, su richiesta di parere da parte dell’ufficio legislativo a seguito di sollecitazioni del Ministero del Lavoro e dell’INPS, si è espresso sull’art. 20 o.p., affermando che la cosiddetta indennità di disoccupazione non è dovuta in favore dei detenuti impiegati in turni di rotazione, poiché il periodo di inattività non può essere equiparato al licenziamento, in linea con quanto espresso dalla Corte di Cassazione [62]. L’INPS con il messaggio n. 909/2019 ha fornito, anche alla luce della normativa di riferimento e della giurisprudenza di legittimità, nonché dei pareri forniti dal Ministero del Lavoro e delle politiche sociali e dal Ministero della Giustizia, chiarimenti in ordine all’erogabilità della prestazione di [continua ..]

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6. Sgravi per l’assunzione di detenuti: la circolare INPS n. 27/2019

Un ulteriore aspetto da approfondire riguarda la recente previsione di incentivi per le aziende che impiegano o formano persone detenute o internate. A questi fini si definiscono "detenuti" coloro che si trovano in carcere o in stato di custodia cautelare o in stato di esecuzione penale; "internati" coloro che sono sottoposti all’esecuzione delle misure di sicurezza detentive presso colonie agricole, case di lavoro, case di cura e ospedali psichiatrici giudiziari [67]. Le cooperative sociali, che impieghino persone detenute o internate negli istituti penitenziari, ex degenti degli ospedali psichiatrici giudiziari o persone condannate e internate ammesse al lavoro all’esterno, hanno uno sgravio contributivo totale. Lo sgravio è ridotto qualora i soggetti siano ammessi al lavoro esterno [68]. Il decreto legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, prevede la concessione di uno specifico credito d’imposta mensile per le imprese che hanno stipulato apposita convenzione con le Direzioni degli Istituti penitenziari ed assumano i lavoratori lì detenuti o internati [69]. Il Regolamento di tale misura, emanato con Decreto Interministeriale del 24 luglio 2014, specifica il credito di imposta che spetta al datore di lavoro per le assunzioni superiori ai 30 giorni di lavoratori detenuti o internati, anche ammessi al lavoro all’esterno o internati semiliberi [70]. Il credito d’imposta è da riproporzionarsi in base alle giornate di lavoro prestate e ad eventuali orari di lavoro part-time. Sono previsti i medesimi benefici fiscali per le imprese che svolgano attività di formazione, a condizione che l’attività comporti, al termine del periodo di formazione, l’immediata assunzione dei formati per un periodo minimo corrispondente al triplo del periodo di formazione per il quale si sia fruito del beneficio. La stessa misura è prevista altresì per le attività di formazione professionalizzanti rivolte ai detenuti o agli internati da impiegare in attività lavorative gestite in proprio dall’Amministrazione penitenziaria. Le agevolazioni sono cumulabili anche con altri benefici, in misura comunque non superiore al costo sostenuto per il lavoratore assunto o per la sua formazione. Tali crediti d’imposta sono utilizzabili esclusivamente in compensazione e si applicano sino a un periodo di diciotto [continua ..]

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NOTE

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