2018 - 1annoSenzenze

home / Archivio / Fascicolo / Sulla delegabilità dell'attività istruttoria nel procedimento disciplinare

indietro stampa articolo indice fascicolo leggi articolo leggi fascicolo


Sulla delegabilità dell'attività istruttoria nel procedimento disciplinare

Alessandra Zacchi – Cultore di Diritto del lavoro presso l’Università di Firenze

CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. LAV., 20 DICEMBRE 2018, N. 33020

Pres. NAPOLETANO - Rel. TRICOMI

Impiegato dello Stato e pubblico - Procedimento disciplinare - Delega - Limiti

In tema di procedimento disciplinare nel lavoro pubblico contrattuale, mentre non è ammissibile la delega rispetto ad atti che implicano un’attività valutativa e decisoria, è possibile delegare lo svolgimento di atti meramente istruttori, che siano compiuti su indicazione dell’ufficio delegante e siano sottoposti alla verifica di questo.

1. La Corte d’Appello di Palermo, con la sentenza n. 824 del 2017, dichiarava nullo il licenziamento irrogato nei confronti di L.M.A., dirigente amministrativa di seconda fascia del Ministero, all’epoca dei fatti in servizio presso la Procura della Repubblica di Marsala, dal Ministero della Giustizia con nota del 21 maggio 2015, e condannava il Ministero medesimo a reintegrare la lavoratrice nel posto di lavoro e a pagarle un’indennità risarcitoria commisurata all’ultima retribuzione globale di fatto dal giorno del licenziamento sino a quello dell’effettiva reintegrazione, oltre interessi legali come per legge, nonché al versamento dei contributi previdenziali e assistenziali per il medesimo periodo.

2. Il Tribunale di Trapani aveva respinto l’opposizione della L. n. 92 del 2012, ex art. 1, comma 51, proposta dalla lavoratrice avverso l’ordinanza con cui il medesimo Tribunale aveva respinto l’impugnazione del licenziamento per giusta causa intimato alla lavoratrice.

3. La Corte d’Appello adita in sede di reclamo dalla lavoratrice accoglieva lo stesso in ragione delle seguenti statuizioni.

Il Presidente del Tribunale di Trapani non era soggetto al quale legittimamente delegare la fase istruttoria del procedimento disciplinare, in quanto la delega del­l’attività istruttoria deve avvenire nell’ambito del medesimo ufficio individuato dalla PA per i procedimenti disciplinari; il Presidente del Tribunale era soggetto estraneo alla direzione del Ministero di cui faceva parte la lavoratrice, struttura titolare in via esclusiva del potere disciplinare.

La compartecipazione del Presidente del Tribunale al procedimento disciplinare, lungi dall’avere determinato una compartecipazione meramente additiva del soggetto estraneo all’adozione del provvedimento, aveva realizzato una compartecipazione sostitutiva del soggetto titolare del potere, con conseguenza inammissibile sostanziale trasferimento della competenza dall’organo competente ad un diverso organo, sicuramente non competente.

Ed infatti, il Presidente, non solo aveva sentito a discolpa la lavoratrice, ma aveva poi valutato la non necessità di ulteriori atti istruttori, rimandando con questa espressa motivazione gli atti al soggetto delegante per le sue determinazioni (come di evinceva dalla nota di accompagnamento del verbale di audizione).

Quindi, il Presidente del Tribunale aveva interferito in maniera “sostanziale” nell’attività che la legge riserva in via esclusiva al titolare del potere disciplinare, deliberando la chiusura di ogni ulteriore accertamento e compartecipando, quindi, all’adozione dell’atto finale. Alla luce della nuova disciplina della dirigenza degli uffici giudiziari, invece, doveva rilevarsi l’estraneità del Presidente del Tribunale agli organi titolari del potere disciplinare nei confronti della lavoratrice, non sanata dalla delega conferita, illegittima per violazione di legge.

2. Per la cassazione della sentenza emessa dalla Corte d’Appello in sede di reclamo ricorre il Ministero della Giustizia, prospettando due motivi di ricorso.

3. Resiste con controricorso la lavoratrice.

4. Entrambe le parti hanno depositato memoria in prossimità dell’udienza pubblica.

MOTIVI DELLA DECISIONE

3. Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55-bis, commi 6 e art. 17, comma 1, lett. c), D.Lgs. n. 240 del 2006, artt. 1, 2 e 3; dell’art. 100, Cost. (art. 360 c.p.c., n. 3).

È censurata la statuizione con cui si è ritenuta illegittima la delega dell’attività istruttoria al Presidente del Tribunale nel corso del procedimento disciplinare promosso nei confronti di un dipendente amministrativo.

Assume la difesa dello Stato che la Corte d’appello ha ritenuto la violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55-bis, sia perché la delega istruttoria era stata rilasciata dall’UPD nei confronti di soggetto non legittimato (il magistrato capo dell’ufficio) sia perché l’attività svolta dal delegato avrebbe esorbitato dai limiti della delega, integrando una interferenza decisionale.

Tale decisione, prospetta il Ministero, viola ed applica erroneamente del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55-bis, sotto un duplice profilo.

3.1. Con una prima cesura si espone che la delega è possibile non solo in favore del dirigente amministrativo, ma anche del magistrato capo dell’ufficio, atteso che la norma nel testo applicabile ratione temporis, non richiede che il soggetto delegato debba essere un altro dirigente amministrativo dell’ufficio competente per i procedimenti disciplinari, quanto che siano delegati non la competenza sanzionatoria, ma specifici adempimenti istruttori. Andava, altresì considerato, in ragione della normativa di settore, che negli Uffici giudiziari le funzioni dirigenziali in caso di assenza del dirigente sono svolte dal capo dell’ufficio, nella specie il Presidente del Tribunale.

Dunque la delega istruttoria al capo dell’ufficio non aveva inficiato in alcun modo il procedimento ai sensi e per gli effetti del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55.bis, atteso che la potestà disciplinare e il relativo potere decisionale erano rimasti in capo alla Direzione generale dell’amministrazione centrale, la quale attraverso la delega dell’attività istruttoria si è limitata a demandare non la competenza sanzionatoria, bensì solo specifici adempimenti istruttori da compiersi secondo l’iter procedimentale definito da disposizioni contrattuale e normative. All’esito dell’attività espletata, il Presidente del Tribunale aveva rimesso tutti gli atti istruttori all’amministrazione centrale, consentendo all’UPD di compiere le proprie valutazioni per concludere il procedimento ed esercitare l’esclusiva potestà disciplinare attribuitagli dalla legge.

3.2. Con una seconda censura, la sentenza è impugnata per avere ritenuto che integri attività decisoria l’espressione da parte dell’organo delegato dell’istruttoria di una valutazione circa la conclusione della fase istruttorie e circa il fatto che la questione disciplinare fosse matura per la decisione, atteso che invece si trattava di compartecipazione additiva e non sostitutiva. Il Presidente del Tribunale procedeva alla sola audizione della lavoratrice, cui faceva seguito l’inoltro all’UPD del verbale e della memoria difensiva con nota di accompagnamento in cui si leggeva: “(...) trasmetto verbale di audizione della stessa in data 16 novembre 2015 e memoria difensiva (con relativi allegati) depositati in tale sede. Non rilevo la necessità di ulteriori accertamenti non apparendo utile l’acquisizione di altri elementi alla luce delle giustificazioni addotte dall’incolpata”.

Il Ministero censura quindi che la restituzione degli atti istruttori delegati all’UPD, soggetto delegante, con l’affermazione sopra riportata, integri una interferenza sostanziale nell’attività che la legge riserva al titolare del procedimento disciplinare.

4. Con il terzo motivo di ricorso è dedotto il vizio di omessa motivazione su un fatto controverso e decisivo (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5).

Assume il ricorrente che nulla veniva argomentato in sentenza rispetto a quanto dedotto dalla difesa erariale per contrastare la tesi di controparte e in particolare rispetto all’osservazione, svolta nella memoria dinanzi alla Corte d’Appello, che la dirigente amministrativa dell’Ufficio, rispetto alla quale si assumeva la delegabilità dell’istruttoria, era la diretta interessata del procedimento disciplinare, sospesa dal servizio all’epoca dei fatti.

5. I suddetti motivi di ricorso devono essere trattati congiuntamente in ragione della loro connessione.

6. Gli stessi sono fondati per quanto in motivazione.

7. Occorre precisare che la Corte d’Appello, nel decidere il reclamo ha affermato che la delega può riguardare solo atti istruttori e non anche atti che implicano un’attività valutativa e decisoria.

In relazione a tale principio il giudice di secondo grado ha affermato che la valutazione di completezza dell’istruttoria stessa, effettuata dal delegato Presidente del Tribunale con la nota di accompagnamento all’UPD, costituiva una illegittima interferenza sostanziale nell’attività riservata a quest’ultimo, titolare del potere disciplinare.

8. Questa Corte ha già avuto modo di esaminare la questione della delega nel procedimento disciplinare (cfr., Cass., n. 14200 del 2018, decisa nella Camera di consiglio del 6 febbraio 2018), affermando, nel richiamare la giurisprudenza della Corte, i principi di seguito riportati a cui si intende dare continuità.

Il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55-bis, come modificato dal D.Lgs. n. 150 del 2009, nel disporre che l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari “contesta l’addebito al dipendente, lo convoca per il contraddittorio a sua difesa, istruisce e conclude il procedimento”, non obbliga il soggetto titolare del potere a procedere direttamente a tutti gli atti istruttori necessari, perché ciò che rileva, ai fini della validità della sanzione inflitta, è che i risultati dell’attività svolta dagli ausiliari vengano fatti propri dal dirigente che ricopre l’ufficio, il quale deve provvedere alla contestazione dell’addebito, all’esame dell’istruttoria compiuta, all’irrogazione della sanzione (Cass., n. 5317 del 2017).

La delega degli atti istruttori è stata, quindi, ritenuta ammissibile in fattispecie nelle quali l’atto era stato delegato a dipendenti assegnati alla struttura amministrativa dell’ufficio per i procedimenti (Cass., n. 5317/2017 cit.), ad altri dirigenti (Cass. n. 24828 del 2015), nonché ai singoli componenti dell’ufficio a composizione collegiale, giacché in tal caso la necessaria collegialità resta circoscritta alle attività valutative e deliberative vere e proprie e non si estende “a quelle preparatorie, istruttorie o strumentali, verificabili a posteriori dall’intero consesso” (Cass., n. 8245 del 2016). Più in generale questa Corte ha affermato che le norme sulla competenza non vanno confuse con le regole del procedimento per cui, ove risulti che quest’ul­timo sia stato comunque gestito dal soggetto titolare del potere, non ogni difformità rispetto alla previsione normativa produce la nullità della sanzione, configurabile solo qualora l’interferenza di organi esterni all’U.P.D. “abbia determinato decisiva - nel senso di sostitutiva e non meramente additiva compartecipazione del soggetto estraneo all’adozione del provvedimento, con conseguente inammissibile sostanziale trasferimento della competenza dall’organo competente ad un diverso organo, sicuramente non competente” (Cass. n. 11632 del 2016).

In quest’ottica (citata Cass., n. 14200 del 2018), si deve ritenere che, mentre non è ammissibile la delega rispetto ad atti che implicano un’attività valutativa e decisoria, non altrettanto può dirsi per quelli meramente istruttori, che vengano compiuti su indicazione dell’ufficio delegante ed i cui esiti siano sottoposti a verifica da parte di quest’ultimo. In tal caso, infatti, non subisce alcuna lesione il diritto di difesa del dipendente incolpato né viene meno la garanzia di terzietà, da intendersi nei termini indicati da Cass. n. 5317 del 2017, perché l’atto è comunque riferibile al soggetto delegante, il quale resta dominus dell’istruttoria ed è chiamato a valutarne al­l’esito i risultati, quanto alla completezza degli atti assunti ed all’idoneità degli stessi a sorreggere l’accusa disciplinare.

8.1. Dunque, l’eventuale difformità della delega rispetto alla previsione normativa produce la nullità della sanzione solo qualora l’interferenza di organi esterni al­l’UPD abbia dato luogo a decisiva, sostitutiva compartecipazione del soggetto estraneo all’adozione del provvedimento.

Nella specie, come prospetta il Ministero, tale evenienza non si è verificata. Nella nota di accompagnamento si leggeva: “(.) trasmetto verbale di audizione (.) in data 16 novembre 2015 e memoria difensiva (con relativi allegati) depositati in tale sede. Non rilevo la necessità di ulteriori accertamenti non apparendo utile l’acquisizione di altri elementi alla luce delle giustificazioni addotte Il delegato con tale affermazione non svolgeva valutazioni decisorie sul contenuto degli atti istruttori, ma si limitava ad esprimere un’opinione personale che non impediva o escludeva che l’UPD, titolare del potere disciplinare, potesse disporre ulteriori atti istruttori, oltre che valutare quelli compiuti dal delegato.

8.2. Il mero carattere istruttorio e non valutativo dell’attività svolta dal delegato Presidente del Tribunale, quindi, rende irrilevanti, in ragione dei principi enunciati, l’e­sa­me delle ulteriori censure svolte dall’Amministrazione, poiché solo se la stessa avesse sostituito l’attività decisoria dell’UPD, poteva assumere rilievo la corretta declinazione delle relazioni funzionali oggetto dell’ulteriore ratio decidendi della sentenza (che afferma la non delegabilità, nella specie, dell’istruttoria al Presidente del Tribunale).

9. Il ricorso deve essere accolto e la sentenza deve essere cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Palermo in diversa composizione anche per le spese del presente giudizio.

10. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della non sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ul­teriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Ap­pello di Palermo in diversa composizione anche per le spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 10 maggio 2018.

Depositato in Cancelleria il 20 dicembre 2018

Sommario:

1. Il caso - 2. La questione affrontata dalla Cassazione e il relativo contesto normativo - 3. Le competenze nel procedimento disciplinare - 4. L’ammissibilità della delega dell’attività istruttoria secondo la giurispru­denza della Corte di Cassazione - NOTE


1. Il caso

Nella sentenza in commento la Corte di Cassazione si pronuncia sul tema della delega dell’attività istruttoria nel procedimento disciplinare nell’ambito del lavoro pubblico privatizzato. La vicenda prende le mosse dal licenziamento per giusta causa di una lavoratrice, dirigente amministrativa di seconda fascia del Ministero della Giustizia, all’e­poca dei fatti in servizio presso la Procura della Repubblica di Marsala. Il recesso era stato intimato a conclusione di un procedimento nel corso del quale l’attività istruttoria era stata compiuta dal Presidente del Tribunale di Trapani, soggetto esterno rispetto all’ufficio per i procedimenti disciplinari (di seguito: u.p.d.) individuato dalla Pubblica Amministrazione. La Corte d’Appello di Palermo, ribaltando la decisione del Tribunale di Trapani, aveva accolto l’opposizione della dirigente al provvedimento ricevuto, sulla base di due considerazioni: la non delegabilità della fase istruttoria del procedimento disciplinare a soggetti estranei all’u.p.d. e l’indebita interferenza sostanziale del soggetto delegato rispetto a tale fase. La Corte di Cassazione giunge, invece, ad una diversa conclusione, affermando per un verso che nel procedimento disciplinare i poteri del dominus possono essere esercitati anche da soggetti esterni all’u.p.d., purché sia il titolare a provvedere alla contestazione dell’addebito, all’esame dell’istruttoria compiuta ed all’irrogazione della sanzione, per altro verso che è legittima la delega di poteri istruttori a condizione che gli esiti rimangano soggetti alla verifica dell’ufficio delegante.

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


2. La questione affrontata dalla Cassazione e il relativo contesto normativo

La decisione della Corte di Cassazione desta particolare interesse in quanto precisa il significato dell’art. 55-bis del D.Lgs. n. 165 del 30 marzo 2001 in relazione alla delegabilità della fase istruttoria del procedimento disciplinare nel pubblico impiego. L’ambito normativo all’interno del quale si colloca la fattispecie è rappresentato dagli artt. 55-bis e 55, comma 4, del D.Lgs. n. 165/2001. Il primo comma dell’art. 55-bis stabilisce che per le infrazioni di maggiore gravità si applicano le disposizioni del comma 4 del medesimo articolo. Tale comma prevede che ciascuna amministrazione debba individuare l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari, il quale deve provvedere alla contestazione dell’addebito al lavoratore, alla convocazione dello stesso per il contraddittorio a sua difesa, all’istruzione e alla conclusione del procedimento a suo carico. Si deve, tuttavia, precisare che l’art. 55-bis regola il procedimento disciplinare in via generale; nello specifico, riguardando il caso di specie un soggetto dotato di qualifica dirigenziale, è necessario considerare anche quanto disposto dall’art. 55, comma 4, del medesimo decreto legislativo. Tale comma, infatti, prevede che per le infrazioni ascrivibili al dirigente trovino applicazione, quando non diversamente stabilito dal contratto collettivo, le disposizioni dettate dal comma 4 dell’art. 55-bis, ad eccezione delle determinazioni conclusive del procedimento, che devono essere adottate dal dirigente generale o dal titolare di incarico conferito ai sensi dell’art. 19, comma 3, D.Lgs. n. 165/2001. Da una prospettiva più ampia, ed ai fini del presente commento, non si può non ricordare come rivesta una significativa importanza anche il contesto normativo dal quale è scaturito l’art. 55-bis, e cioè il D.Lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009 (c.d. decreto Brunetta), il cui obiettivo generale era quello di rendere più efficiente l’intero apparato amministrativo [1]. È dunque in una simile prospettiva che si deve inquadrare l’intervento del legislatore delegato, volto a potenziare il sistema disciplinare e a responsabilizzare i dipendenti pubblici. In particolare, per quel che riguarda il titolare del potere disciplinare, il D.Lgs. n. 150/2009 aveva come obiettivo quello di valorizzare il ruolo del dirigente attraverso due [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


3. Le competenze nel procedimento disciplinare

La sentenza in commento rappresenta un’occasione per riflettere sulla questione della delega del potere istruttorio nell’ambito del procedimento disciplinare e, più in generale, sul funzionamento dello stesso [3]. Dal quadro ricostruito in precedenza emerge, infatti, la centralità dell’ufficio per i procedimenti disciplinari, che si è sostituito alle vecchie commissioni di disciplina: mentre queste ultime erano organi terzi rispetto al lavoratore e al datore di lavoro, l’u.p.d. non può definirsi tale, essendo parte integrante dell’apparato pubblico [4]. Se originariamente l’ufficio per i procedimenti disciplinari era competente rispetto a quasi tutte le sanzioni, eccetto il rimprovero verbale e la censura, la riforma Brunetta nel 2009 ha modificato parzialmente l’assetto originario, ampliando la competenza dei responsabili di struttura con qualifica dirigenziale [5]. Il rilievo che ai dirigenti pubblici sia stato attribuito il potere/dovere di condurre il procedimento disciplinare rispetto alle infrazioni di minor gravità conferma, nonostante parte della dottrina non sia concorde sul punto [6], l’idea alla base della riforma, cioè quella di valorizzare e allo stesso tempo responsabilizzare coloro che rivestono il ruolo di dirigenti all’interno della P.A. al fine di perseguire una maggiore efficienza nel settore pubblico [7]. Tale considerazione si spiega alla luce dell’idea per cui i dipendenti pubblici tendono ad identificare nei dirigenti, così come nell’ufficio per i procedimenti disciplinari, i loro “datori di lavoro” [8]. Per le infrazioni, e di conseguenza per le sanzioni più gravi, la competenza permane all’u.p.d., così come disposto dal comma 1 dell’art. 55-bis del D.Lgs. n. 165/2001. Tuttavia, come anticipato in precedenza, il menzionato decreto legislativo prevede un’apposita disciplina per le ipotesi nelle quali il procedimento disciplinare sia esperito nei confronti di un dirigente, permettendo alla contrattazione collettiva di intervenire e introdurre un sistema procedimentale diverso da quello individuato per i dipendenti privi di qualifica dirigenziale. Nel caso in cui tale contratto non preveda alcuna deroga al procedimento ordinario, si applicano le norme di cui all’art. 55-bis, comma 4, in virtù del rinvio disposto dal comma 4 [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


4. L’ammissibilità della delega dell’attività istruttoria secondo la giurispru­denza della Corte di Cassazione

Il quadro normativo così ricostruito fornisce una base per comprendere la ratio della sentenza in commento, con la quale la Corte di Cassazione risolve il caso di specie ritenendo ammissibile la delega del potere di compiere atti istruttori nel procedimento disciplinare. Come si è accennato, al fine di meglio inquadrare la presente pronuncia occorre ricordare che la finalità della riforma del 2009 non è stata quella di garantire la terzietà dell’organo deputato alla contestazione dell’addebito, all’istruzione e alla conclu­sione del procedimento, bensì quella di rendere tale procedimento più efficiente [10]. Alla luce di questa considerazione, si può meglio comprendere la statuizione in base alla quale non determina alcuna illegittimità la circostanza che gli atti istruttori siano stati compiuti da un soggetto delegato, nel caso il Presidente del Tribunale, e non direttamente dall’ufficio per i procedimenti disciplinari individuato dalla P.A. A patto, però, precisa la Corte, che vengano rispettate talune condizioni [11], con riguardo al soggetto attivo del procedimento, da un lato, e al potere da lui esercitato, dall’altro. In particolare, per quanto riguarda la prima condizione, i giudici della Suprema Corte, in continuità con quanto già in precedenti occasioni affermato [12], precisano che l’art. 55-bis del D.Lgs. n. 165 del 2001, come modificato dal D.Lgs. n. 150/2009, «non obbliga il soggetto titolare del potere a procedere direttamente a tutti gli atti istruttori necessari, perché ciò che rileva ai fini della validità della sanzione inflitta è che i risultati dell’attività svolta dagli ausiliari vengano fatti propri dal dirigente che ricopre l’ufficio, il quale deve provvedere alla contestazione dell’addebito, al­l’e­same dell’istruttoria compiuta, all’irrogazione della sanzione» [13]. Il principio espresso trova ulteriori conferme in altre pronunce, che testimoniano come la delega degli atti istruttori sia ritenuta legittima in relazione a diversi soggetti. L’attività, infatti, può essere svolta da dipendenti assegnati alla stessa struttura amministrativa dell’u.p.d. [14], da altri dirigenti [15] e, nel caso di uffici a composizione collegiale, [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


NOTE

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


  • Giappichelli Social