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Storie di figli e figliastri tra le righe delle disposizioni contrattali e normative dedicate alla retribuzione accessoria della dirigenza pubblica (con osservazioni a margine della sentenza della corte cost. n. 138/2019)

Daniela Bolognino, Avvocato, docente di Diritto regionale e degli enti locali Università degli Studi Roma Tre, Vice Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro per la Pubblica amministrazione.

L’articolo affronta da una prospettiva “inusuale” il tema della riforma della dirigenza pubblica, ossia quella del trattamento economico accessorio. Negli ultimi trent’anni di riforme il legislatore, nell’illuminismo della teoria, ha intesto modellare anche il trattamento economico accessorio in chiave manageriale, con l’obiettivo di rispecchiare, attraverso le voci retributive, la fisionomia professionale, funzionale, organizzativa e la capacità di raggiungere i risultati dei dirigenti. Tuttavia, lo scritto segnala, attraverso l’analisi e il confronto dell’evoluzione dei modelli retributivi contrattuali e legislativi “Stato (ministeriale - Area Funzioni centrali) e Province Autonome, l’emersione di una contaminazione della prassi da un lato distante dal modello teorico; dall’altro, sperequata. Per quest’ultimo aspetto, infatti, si segnalano una deriva eccessivamente garantista e di dubbia legittimità di alcune disposizioni del CCNL Area Funzioni centrali, dove campeggiano norme che attribuiscono la retributiva accessoria (di posizione e premiale) sganciata dalla effettiva prestazione lavorativa, dall’altra un’ingiustificata penalizzazione del modello autonomistico, cui viene negata anche solo la mera riproduzione, di fatto, del modello retributivo contrattuale ministeriale.

PAROLE CHIAVE: trattamento economico accessorio - CCNL - provincie autonome

The article deals with the issue of public management reform from an “unusual” perspective, namely that of ancillary salary. In the last thirty years of reforms the legislator, in the enlightenment of the theory, has also intended to model the accessory salary in a managerial key, with the aim of reflecting, through the salary items, the professional, functional, organizational physiognomy and the to achieve executive results. However, the paper indicates, through the analysis and comparison of the evolution of contractual and legislative “State (ministerial - Central Functions Area) and Autonomous Provinces” remuneration models, the emergence of a contamination of practice on the one hand distant from the theoretical model; on the other, unequaled. For this latter aspect, in fact, there is an excessively guaranteeing and dubious legitimacy drift of some provisions of the CCNL Central Functions Area, where there are rules that attribute the ancillary remuneration (position and reward) unrelated to the actual work performance, on the other an unjustified penalization of the autonomist model, which is denied even the mere reproduction, in fact, of the ministerial contractual remuneration model.

Sommario:

1. La retribuzione accessoria nella logica della riforma manageriale della dirigenza pubblica: tra mito e realtà - 2. Dall’illuminismo della teoria alla contaminazione della prassi: la retribuzione di posizione nel CCNL di Area dirigenziale per i Ministeri dalle origini a CCNL Area Funzioni centrali - 3. L’indennità dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano, la sentenza della Corte cost. n. 138/2019 e il confronto con il modello retributivo accessorio della dirigenza ministeriale - 4. Il nuovo CCNL Area funzioni centrali: distonie e deviazioni di alcune disposizioni sul trattamento accessorio. L’aggiramento dell’inapplica­bilità dell’art. 2013 c.c. e dell’art. 7, c. 5, d.lgs. n. 165/2001 - 5. Conclusioni - NOTE


1. La retribuzione accessoria nella logica della riforma manageriale della dirigenza pubblica: tra mito e realtà

Le riforme che hanno interessato la dirigenza pubblica – sin dagli inizi degli anni ’90 [1] e via via nella seconda stagione di riforme [2] e da ultimo nel d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 [3] – ruotano attorno alla distinzione tra politica e amministrazione [4], dove alla dirigenza, riformata in logica manageriale, è demandata la concreta gestione delle scelte effettuate in sede politica, in un’autonomia gestionale cui fa da contrappeso la responsabilità manageriale [5], elemento imprescindibile e legato allo svolgimento dei poteri gestionali ed organizzativi. Questa logica riformatrice coinvolge anche il trattamento economico della dirigenza pubblica, che è stato modellato proprio sulla riforma in chiave manageriale [6], con l’obiettivo di rispecchiare, attraverso le voci retributive, la fisionomia professionale, funzionale, organizzativa e la capacità di raggiungere i risultati dei dirigenti [7]. Anche la retribuzione accessoria della dirigenza pubblica è dunque da considerare una delle cartine di tornasole per misurare lo stato di attuazione delle riforme degli ultimi trent’anni. In questa prospettiva riformatrice si ricorderà che il trattamento economico della dirigenza è articolato in una parte fissa, ossia il trattamento tabellare di base (distinto per la dirigenza “ministeriale” in prima e seconda fascia), che è «l’elemento base della retribuzione dirigenziale… e specifica … la controprestazione minima per l’attività lavorativa svolta per il fatto di ricoprire la qualifica dirigenziale» [8]; e in una parte variabile, ossia la retribuzione accessoria, fortemente legata alla logica riformatrice summenzionata [9]. Quanto al trattamento economico accessorio, l’art. 24 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 stabilisce che è composto da due voci: la retribuzione di posizione e la retribuzione di risultato; ciò in quanto il trattamento economico accessorio è correlato “alle funzioni attribuite, alle connesse responsabilità e ai risultati conseguiti” dal dirigente (art. 24, c. 1, d.lgs. n. 165/2001). Alla contrattazione collettiva di area dirigenziale la concreta attuazione delle previsioni legislative. Da subito va evidenziato che la retribuzione (accessoria) di posizione e quella (accessoria) di [continua ..]

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2. Dall’illuminismo della teoria alla contaminazione della prassi: la retribuzione di posizione nel CCNL di Area dirigenziale per i Ministeri dalle origini a CCNL Area Funzioni centrali

Il modello teorico delineato dal legislatore nel T.U. del pubblico impiego (d.lgs. n. 165/2001) ha visto nella contrattazione collettiva di area dirigenziale ministeriale l’emergere di una deviazione come prassi applicativa, proprio in relazione alla retribuzione accessoria. Esaminando il CCNL di Area dirigenziale per i Ministeri [18] dal 2002 ad oggi (Area Funzioni centrali) emerge che la retribuzione della dirigenza pubblica è composta da: a) stipendio tabellare; b) retribuzione individuale di anzianità, maturato economico annuo, assegni ad personam, ove acquisiti e spettanti in relazione a previgenti contratti collettivi nazionali; c) retribuzione di posizione parte fissa; d) retribuzione di posizione parte variabile; e) retribuzione di risultato (così Raccolta sistematica Aran – CCNL Area I – dirigenza Ministeri – art. 48, CCNL del 21/04/2006 – quadriennio 2002/2005). Si noterà dunque che la parte di retribuzione accessoria (ex art. 24, d.lgs. n. 165/ 2001) e nello specifico della retribuzione accessoria di posizione, in sede di contrattazione collettiva è stata suddivisa in due parti, una parte di “retribuzione di posizione parte fissa” e una parte di “retribuzione di posizione parte variabile” [19]. Questa suddivisione non è priva di conseguenze rispetto alla tenuta del modello teorico, è infatti agevole notare che per effetto del combinato disposto con altro articolo contrattuale, nel caso in cui la dirigenza ministeriale (oggi Funzioni centrali) sia collocata a disposizione dei ruoli, dunque in assenza di svolgimento dell’incari­co dirigenziale (e dunque in assenza di sinallagmaticità), percepirà per contratto oltre al trattamento economico fisso, anche la retribuzione di posizione parte fissa (così Raccolta sistematica ARAN CCNL Area I – dirigenza Ministeri – art. 4, CCNL del 12/02/2010 – quadriennio 2006/2009), che è una parte accessoria della retribuzione (e non una parte fissa). Questa combinazione delle previsioni contrattuali nazionali potrebbe dunque far sembrare che sia reso labile il confine delineato dal quadro teorico in apertura, dove la retribuzione (accessoria) di posizione ex art. 24, d.lgs. n. 165/2001 è invece legata allo svolgimento di uno specifico incarico dirigenziale, [continua ..]

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3. L’indennità dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano, la sentenza della Corte cost. n. 138/2019 e il confronto con il modello retributivo accessorio della dirigenza ministeriale

Se queste sono le distonie – non del tutto passate inosservate [22] – del modello di retribuzione accessoria di posizione a livello centrale/ministeriale, suscitano perplessità le dichiarazioni di illegittimità costituzionale della Consulta nella sentenza 6 giugno 2019, n. 138 che si è pronunciata sulle leggi della Province Autonome di Trento e di Bolzano in tema di indennità della dirigenza pubblica e ordinamento del personale [23]. La sentenza in maniera tranchant si allinea al noto orientamento della Corte costituzionale in tema di competenze legislative sul trattamento economico nel pubblico impiego [24] riconducibili a “ordinamento civile” (art. 117, c. 2, lett. l) Cost.) [25], senza porsi il problema di confrontare i modelli giuridici contrattuali e legislativi “Stato – Provincia Autonoma”. La Consulta dunque “conferma” che la materia del trattamento economico dei dipendenti pubblici, anche delle Province autonome, «compete unicamente al legislatore statale, rientrando nella materia ordinamento civile» e analogo ragionamento vale per la materia della previdenza sociale, «poiché le somme indebitamente erogate dagli enti territoriali resistenti costituiscono la base delle ulteriori disposizioni che ne statuiscono la pensionabilità e i relativi oneri a carico degli enti datori di lavoro». Secondo la Corte costituzionale le norme provinciali sarebbero intervenute su materie di competenza esclusiva statale, ossia “ordinamento civile” e “previdenza sociale”, dichiarando illegittime le disposizioni che stabilivano: «i) la salvezza degli effetti giuridici ed economici già maturati al 1° giugno 2018; ii) la trasformazione dell’indennità di dirigenza in assegno personale pensionabile; iii) l’attribuzione di tale beneficio mediante il sistema retributivo, già cancellato dall’ordinamento pensionistico al momento della emanazione della norma». Le disposizioni fornirebbero «copertura normativa ai meccanismi della legge prov. n. 10 del 1992, privi di effetti giuridici fin dall’entrata in vigore del primo contratto collettivo conseguente alla privatizzazione dell’impiego pubblico ma incorporati per relationem dalle suddette disposizioni». Inoltre la Consulta sostiene [continua ..]

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4. Il nuovo CCNL Area funzioni centrali: distonie e deviazioni di alcune disposizioni sul trattamento accessorio. L’aggiramento dell’inapplica­bilità dell’art. 2013 c.c. e dell’art. 7, c. 5, d.lgs. n. 165/2001

Un punto di vista interessante rispetto all’oggetto di indagine di questo articolo emerge poi se si analizzano alcuni articoli del CCNL dell’Area dirigenziale delle Funzioni Centrali recentemente firmato (9 marzo 2020), contratto lungamente atteso e che contiene molte luci e qualche ombra. In particolare si fa riferimento a due disposizioni: l’art. 54, dedicato alla clausola di salvaguardia economica e l’art. 32, dedicato al trattamento economico del personale dirigenziale in distacco sindacale. L’art. 54 stabilisce appunto una clausola di salvaguardia economica per tutta la dirigenza delle funzioni centrali. La disposizione contrattuale è composta da due parti: – la prima, che riproduce la logica già delineata dall’art. 1, c. 18 del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, ossia una misura di salvaguardia economica per il dirigente in caso di modifiche organizzative; – la seconda, che introduce un inedito allargamento della clausola di garanzia sul trattamento economico disancorata dal processo di riorganizzazione. Analizziamole in dettaglio. Si ricorderà che l’art. 1, c. 18 del d.l. n. 138/2011, approvato in un contesto di profonda crisi economica con possibili riflessi sulle riorganizzazioni delle amministrazioni, aveva stabilito che: «al fine di assicurare la massima funzionalità e flessibilità, in relazione a motivate esigenze organizzative, le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono disporre, nei confronti del personale appartenente alla carriera prefettizia ovvero avente qualifica dirigenziale, il passaggio ad altro incarico prima della data di scadenza dell’incarico ricoperto prevista dalla normativa o dal contratto. In tal caso il dipendente conserva, sino alla predetta data, il trattamento economico in godimento a condizione che, ove necessario, sia prevista la compensazione finanziaria, anche a carico del fondo per la retribuzione di posizione e di risultato o di altri fondi analoghi». Questa formulazione aveva già a suo tempo suscitato una serie di perplessità per i riferimenti a-tecnici [29] al possibile «passaggio ad altro incarico prima della data di scadenza dell’incarico ricoperto»; per essere precisi la norma non poteva che far [continua ..]

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5. Conclusioni

Se la retribuzione accessoria della dirigenza pubblica è una delle cartine di tornasole per misurare lo stato di attuazione delle riforme degli ultimi trent’anni, le disposizioni contrattuali centrali del 2020, per la parte analizzata, restituiscono al mittente ogni sforzo legislativo di cambiamento. La tutela della dirigenza pubblica non dovrebbe passare per discutibili “clausole di garanzia” meramente economica, ma dovrebbe passare attraverso il rafforzamento della sua professionalità, della sua capacità di organizzare gli uffici [41], di gestire le risorse economiche e umane [42], di cui si rende evidenza anche attraverso il sistema di valutazione delle performances, che bisognerebbe iniziare a far funzionare davvero [43], per proiettare i suoi risultati, oltre che sull’elemento della responsabilità manageriale, anche sul conferimento di nuovi e successivi incarichi a cui possono aspirare i dirigenti con i migliori risultati (ed a tali incarichi e tali risultati saranno collegate le retribuzioni accessorie di posizioni e di risultato). In questo contesto, alla luce del quadro teorico delineato, il confronto tra i modelli retributivi ministeriale – Area Funzioni centrali e delle Province Autonome, getta più ombre che luci, restituendo una sensazione di disparità di trattamento e di un’asimmetrica visione centralistica, che non vede i punti di convergenza tra i modelli e mortifica gli spazi dell’autonomia, che è ancora costituzionalmente garantita [44]. In definitiva, l’impressione che emerge è che: i) a livello centrale, si sia in presenza di una deriva eccessivamente garantista e di dubbia legittimità da parte delle disposizioni del CCNL Area Funzioni centrali analizzate, dove campeggiano norme che attribuiscono laretributiva accessoria (di posizione e premiale) sganciata dalla effettiva prestazione lavorativa; ii) a livello dell’autonomia speciale, la sentenza della Consulta analizzata sembra si sia fermata solo in superficie e in manieratranchant sulla collocazione nel­l’art. 117, Cost. della materia “trattamento economico” in “ordinamento civile”, senza confrontare nei fatti i modelli giuridici contrattuali e legislativi “Stato – Provincia Autonoma”, penalizzandone l’autonomia. Si è scelto in questa sede di prescindere dalla [continua ..]

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NOTE

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