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La controversa vicenda delle sanzioni disciplinari a carico del personale docente ed educativo della scuola. Il caso della sospensione dal servizio e dalla retribuzione sino a dieci giorni tra spinte riformatrici e ritorni al passato

Anna Alaimo, Professoressa ordinaria di Diritto del Lavoro nell’Università degli Studi di Catania.

Filippo Basile, Avvocato nel foro di Catania.

Il contributo approfondisce alcune questioni relative alla competenza in materia di potere disciplinare nei confronti del dipendente pubblico del settore scolastico. Trattasi di un commento critico ad una pronuncia di Cassazione che ha confermato che il dirigente scolastico non ha competenza ad irrogare ai docenti la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio e dalla retribuzione sino a dieci giorni, in quanto questa competenza è dell’Ufficio per i Procedimenti Disciplinari. La critica formulata dagli Autori si basa sia su argomenti letterali sia sistematici.

PAROLE CHIAVE: diritto del lavoro - pubbliche amministrazioni - assunzioni nelle pubbliche amministrazioni - sanzioni disciplinari - sanzioni conservative - potere disciplinare

This case comment explores some issues relating to the competence of disciplinary power in public employment in the education sector. It is a dissenting comment on a ruling of the Italian Supreme Court which confirmed that the school manager does not have the competence to impose on teachers the disciplinary sanction of suspension from service and pay for up to ten days, as this competence lies with the Office for Disciplinary Proceedings. The criticism formulated by the Authors is based on both literal and systematic arguments.

Keywords: labour law - public administration - public administration recruitment - sanctions - disciplinary actions - disciplinary power

CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. LAV., 31 OTTOBRE 2019, N. 28111 Pres. TORRICE – Est. TRICOMI, PARTI E AVVOCATI: MIUR (AVVOCATURA STATO) C. B.B.M. (AVV.TI DE MICHELI, CARAPELLI). Per il personale educativo e docente della scuola, ai sensi del combinato disposto degli artt. 55-bis, c. 1, d.lgs. n. 165/2001, nel testo anteriore alle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 75/2017, 492, c. 2, lett. b, 494 d.lgs. n. 297/1994, il dirigente scolastico non ha alcuna competenza per la applicazione della sanzione disciplinare della sospensione dal servizio e dalla retribuzione sino a dieci giorni, appartenendo questa, in via esclusiva, all’Ufficio Competente per i Procedimenti Disciplinari di cui al c. 4 del medesimo art. 55 bis citato. (Omissis) “Svolgimento del processo” 1. [Che] la Corte d’Appello di Torino, con la sentenza n. 1079 del 2013, in accoglimento dell’appello incidentale proposto dal Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca (MIUR), e dall’Istituto tecnico agrario statale (ITAS) “G. Dalmasso”, ha dichiarato: il difetto di legittimazione passiva dell’ITAS “G. Dalmasso”, e in accoglimento dell’appello principale proposto da B.B.M., ha annullato le sanzioni disciplinari irrogate alla stessa in data 7 aprile 2010 e 25 luglio 2011. 2. B.B.M., docente presso l’ITAS “G. Dalmasso”, aveva convenuto in giudizio l’Amministrazione chiedendo l’accertamento della nullità o dell’illegittimità delle sanzioni disciplinari irrogatele dal dirigente scolastico in data 7 aprile 2010 e 25 luglio 2011, entrambe di cinque giorni di sospensione dal servizio e dalla retribuzione. 3. La ricorrente aveva prospettato che l’adozione dei provvedimenti impugnati non rientrava nella competenza del dirigente scolastico, in virtù del combinato disposto del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55-bis, introdotto dal D.Lgs. n. 150 del 2009, art. 69 e del D.Lgs. n. 297 del 1994, art. 492. Contestava in ogni caso la sussistenza della condotta sanzionata e la violazione del principio di ragionevolezza. 4. Il Tribunale di Torino respingeva la domanda. 5. La Corte d’Appello, in riforma della pronuncia del giudice di primo grado, ha affermato che il dirigente scolastico deve limitarsi a inquadrare la fattispecie in relazione alla sanzione edittale [continua ..]

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Sommario:

1. Dalla “riforma Brunetta” alla “riforma Madia”: i confini mobili del potere disciplinare dei dirigenti e degli UPD nell’art. 55-bis, d.lgs. n. 165/2001 - 2. Infrazioni di maggiore e di minore gravità. La sospensione dal servizio sino a dieci giorni come spartiacque generale (prima) e spartiacque specifico (poi) nel settore scolastico - 3. L’ordinanza n. 28111/2019 e l’apprezzamento preventivo del fatto punibile da parte del dirigente scolastico: paradosso o regola di governo del sistema? - 4. Le ragioni di critica all’ordinanza in commento - NOTE


1. Dalla “riforma Brunetta” alla “riforma Madia”: i confini mobili del potere disciplinare dei dirigenti e degli UPD nell’art. 55-bis, d.lgs. n. 165/2001

Con l’ordinanza che si annota, la Corte di Cassazione interviene nell’infuocato dibattito riguardante i confini del potere disciplinare attribuito dall’art. 55-bis del d.lgs. n. 165/2001 (da qui in poi: TUPI) ai capi struttura con qualifica dirigenziale e agli Uffici competenti per i procedimenti disciplinari (da qui in poi: UPD). Nel testo della disposizione introdotto dalla “riforma Madia” (l. n. 124/2015 e d.lgs. n. 75/2017) [1] tali confini sono stati spostati a vantaggio degli UPD, nel­l’intenzione del legislatore del 2015/17 di valorizzare la specifica competenza disciplinare di questi uffici, anche alla luce dell’inerzia dimostrata in passato dalla dirigenza nell’attivazione dei procedimenti; un’inerzia dovuta sia alla frequente scarsa competenza giuridica [2], sia alla promiscuità dei dirigenti con i dipendenti da sanzionare (da cui il frequente «buonismo» in nome della «pace» sul posto di lavoro) [3]. Gli UPD sono, pertanto, divenuti competenti ad irrogare tutte le sanzioni disciplinari, tranne quella del rimprovero verbale (rimasta di competenza dei responsabili di struttura con qualifica dirigenziale), con un’unica, rilevante, eccezione: quella del personale (docente, educativo e ATA) della scuola, per il quale il legislatore del 2017, ai sensi del nuovo c. 9-quater dell’art. 55-bis, ha mantenuto la distinzione (che nella precedente versione di quell’articolo era di carattere generale) fra sanzioni disciplinari di scarsa gravità – sino alla sospensione dal servizio fino a dieci giorni – e sanzioni più gravi, in relazione alle quali il procedimento disciplinare resta assegnato agli UPD. Nella precedente versione dell’art. 55-bis, dunque, l’impiego della sospensione dal servizio fino a dieci giorni quale fondamentale spartiacque fra le competenze dei due soggetti riguardava tutti i settori pubblici, mentre nessuna disposizione specifica sulle competenze era dettata – né da questa, né da altre disposizioni di legge – per il settore scolastico. Nel caso interessato dall’ordinanza in commento, la questione riguardava proprio la versione dell’art. 55-bis precedente la “riforma Madia” – ratione temporis applicabile al caso de quo – e i dirigenti e il personale docente delle istituzioni [continua ..]

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2. Infrazioni di maggiore e di minore gravità. La sospensione dal servizio sino a dieci giorni come spartiacque generale (prima) e spartiacque specifico (poi) nel settore scolastico

La sospensione dal servizio e dalla retribuzione sino a dieci giorni quale fondamentale spartiacque su cui si incentrava il sistema introdotto dalla “riforma Brunetta” (l. n. 15/2009 e d.lgs. n. 150/2009) era uno degli strumenti voluti dal legislatore del 2009 [7] al fine di immettere, nella organizzazione degli uffici pubblici, elementi di maggiore forza e prestigio in capo ai responsabili, prevedendone, appunto, una significativa competenza disciplinare, sia pur nel limite indicato, e attribuendo, al contempo, agli stessi dirigenti il compito di valutare i casi più gravi (punibili, cioè, con una pena superiore alla sospensione sino a dieci giorni), per i quali la stessa riforma del 2009 individuava, nel c. 4 dell’art. 55-bis, un ufficio apposito (l’UPD) competente a gestire il procedimento e ad applicare le sanzioni. Come è ben noto (ed ampiamente indagato in dottrina) la riforma del 2009, connotata da elementi di innovazione “traumatica” dell’assetto organizzativo delle p.a. in punto di competenza disciplinare, aveva inteso reagire alla (invero poco gloriosa) esperienza dei collegi arbitrali di disciplina dinanzi ai quali si infrangevano, troppo spesso, le misure sanzionatorie adottate ai sensi del vecchio testo dell’art. 55, d.lgs. n. 165/2001 [8]. Con la riforma del 2009, pertanto, il legislatore, esautorando la contrattazione collettiva di ogni competenza in materia di procedimento disciplinare, ha edificato il sistema sulla fondamentale dicotomia tra (i) infrazioni (di minore gravità), per le quali veniva prevista l’irrogazione di una sanzione sino alla sospensione di dieci giorni, e (ii) infrazioni (più gravi), per le quali si prevedeva, invece, una sanzione maggiore della sospensione fino a dieci giorni. Come più volte ribadito, la competenza per le prime era stata affidata (sia per la gestione del procedimento che per l’applicazione della sanzione) ai dirigenti degli uffici, per le seconde all’UPD; quest’ultimo rimaneva competente anche per le infrazioni minori nel caso in cui il capo dell’ufficio non avesse qualifica dirigenziale. L’unica eccezione era rappresentata dal rimprovero orale, che rimaneva escluso da tale fondamentale bipartizione ed ancorato unicamente alle previsioni contrattuali in materia. Ai fini di un inquadramento sistemico della soluzione che si riterrà preferibile – e [continua ..]

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3. L’ordinanza n. 28111/2019 e l’apprezzamento preventivo del fatto punibile da parte del dirigente scolastico: paradosso o regola di governo del sistema?

Si ribadisce, dunque, che la Corte di Cassazione, confermando la decisione del giudice di appello, prende le mosse dalle previsioni di cui agli artt. 492 ss. del “T.U. scuola”, giungendo a negare al dirigente scolastico il potere disciplinare della “sospensione” nei casi di infrazioni compiute dal personale docente ed educativo, dal momento che – sempre secondo la Corte – per tale personale, la disciplina legale (diversamente che per il personale ATA) non contiene, quale specifica sanzione, la sospensione fino a dieci giorni, ma, come già visto, la sola «sospensione dall’inse­gnamento o dall’ufficio fino a un mese». Una tale previsione, a giudizio della Corte, attrae necessariamente la competenza in capo all’UPD, anche in ragione delle garanzie di maggiore terzietà dell’organo (secondo quanto si legge nella stessa ordinanza; cfr. punti 16.2 e 16.3), dal momento che la competenza (ad iniziare, svolgere e concludere il procedimento) deve essere determinata in ragione della sanzione disciplinare stabilita in astratto, e cioè in base alla previsione contrattuale o legale, in tal senso militando il principio del “giusto procedimento” e il principio di legalità in senso formale. A giudizio della Corte, l’organo competente deve essere individuato, in modo univoco e chiaro, anteriormente alla instaurazione del procedimento, mentre ove si facesse riferimento alla sanzione applicabile in concreto, cioè sulla base della gravità della condotta da sanzionare, si determinerebbe, sempre per la Corte, un paradosso: l’individuazione dell’organo competente (da cui peraltro discende anche una diversità del procedimento) avverrebbe sulla base di un dato incerto ed opinabile (cioè la prognosi circa la gravità del fatto) che ben potrebbe essere smentito all’esito del procedimento disciplinare. Poiché, dunque, la previsione astratta di legge individua, per le infrazioni descritte dall’art. 494, c. 2, “T.U. scolastico”, la sanzione della «sospensione dal­l’insegnamento o dall’ufficio fino a un mese», tanto basta alla Corte per escludere la competenza del dirigente scolastico al procedimento e all’applicazione delle sanzioni, anche nel limite dei dieci giorni; l’uno e l’altra sono attratti nella competenza dell’UPD. Per [continua ..]

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4. Le ragioni di critica all’ordinanza in commento

La decisione non appare convincente. La Corte non chiarisce, innanzitutto, per quale ragione, logica, prima ancora che giuridica, la previsione astratta di legge sulla sanzione della sospensione sino ad un mese per il personale docente ed educativo non possa essere frazionata, ai fini della competenza, in modo da rispettare il criterio posto dall’art. 55-bis, c. 1, d.lgs. n. 165/2001 (ratione temporis applicabile), che era il criterio generale – come si è visto – applicabile a tutto il settore pubblico. La disposizione aveva chiaramente formulato un criterio generale di determinazione della competenza legato ad un apprezzamento ex ante, cioè ad una valutazione preliminare della condotta da parte del dirigente, fondata, in concreto, su una prognosi di maggiore o minore gravità di un certo fatto disciplinarmente rilevante. Ebbene, poiché qualunque condotta disciplinarmente rilevante viene in essere, innanzitutto, come fatto naturale, cioè come azione od omissione connotata da elementi sia materiali che psicologici, è inevitabile che la sua gravità (e, prima ancora, la sua rilevanza disciplinare) presupponga la sua qualificazione e valutazione, tanto più nei casi in cui, come tipicamente accade per le fattispecie disciplinari, le infrazioni sono descritte – sia nella legge che nella contrattazione collettiva – con un certo margine di approssimazione e genericità. La Corte, sul punto, lamenta il paradosso di un sistema che affidi a tale qualificazione/valutazione la determinazione del soggetto competente, trascurando, tuttavia, di considerare che proprio questa è stata la scelta del legislatore del 2009, nel già segnalato disegno bipolare della materia. Come se non bastasse, tale scelta è ora riprodotta dal nuovo c. 9-quater dell’art. 55-bis (post “riforma Madia”) proprio per l’irrogazione di sanzioni al personale docente, educativo e amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) delle istituzioni scolastiche, a conferma dell’astratta ragionevolezza del criterio di riparto discusso nel giudizio de quo. Si aggiunga che, sempre nel settore scolastico, ma per il personale ATA, sussisteva, all’epoca della controversia, per espressa previsione della contrattazione collettiva (l’art. 94 del CCNL del comparto scuola – quadriennio 2006-2009 [10]), la distinzione fra competenza [continua ..]

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NOTE

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