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La rilevanza del potere organizzativo attribuito alle pubbliche amministrazioni per l'istituzione dell'U.P.D.

Chiara Gaglione, Dottoranda di ricerca in “Lavoro, Sviluppo e Innovazione”, presso la Fondazione Marco Biagi – Università degli studi di Modena e Reggio Emilia.

Il seguente contributo si propone di indagare sulla rilevanza del potere organizzativo che la legge attribuisce alle pubbliche amministrazioni per l’istituzione dell’Ufficio competente per i procedimenti disciplinari. La riflessione è offerta da una recente pronuncia della Corte di Cassazione, nell’ambito della quale vengono affrontate, principalmente, due interessanti tematiche: la vera natura delle norme regolamentari per il funzionamento dell’U.P.D. e l’esistenza di un “principio di immutabilità del giudice disciplinare”.

PAROLE CHIAVE: ufficio procedimento disciplinare - U.P.D. - procedimento disciplinare pubblico impiego

The following contribution aims to examine the relevance of the organisational power attributed by law to public administrations for the establishment of the office responsible for disciplinary proceedings. The reflection is inspired by a recent ruling of the Court of Cassation, in which two interesting issues are addressed: the true nature of the regulatory rules for the functioning of the office in question and the existence of a “principle of immutability of the disciplinary judge”.

Sommario:

1. Osservazioni preliminari - 2. Il carattere imperativo delle norme sul procedimento disciplinare: quale riflesso sulle regole procedimentali interne per il funzionamento del­l’U.P.D.? - 3. La natura dell’U.P.D. e l’esigenza di terzietà - 4. Sul principio di immutabilità del giudice disciplinare - 5. Conclusioni - NOTE


1. Osservazioni preliminari

La pronuncia, che qui si annota, offre un’utile occasione di riflessione su alcuni temi connessi allo svolgimento del procedimento disciplinare [1] nell’ambito del pubblico impiego privatizzato. Con questa decisione la Suprema Corte – proseguendo lungo un solco ermeneutico già tracciato e ricalcandone in modo conciso la sequenza argomentativa – è tornata a negare che le regole procedimentali disciplinanti il funzionamento del­l’U.P.D. siano caratterizzate da una natura imperativa riflessa. Per vagliare la tenuta motivazionale della decisione in esame, è opportuno ripercorrere – almeno nelle fasi essenziali – la vicenda processuale che vi ha dato origine. Dopo il licenziamento intimatogli, in seguito alla sentenza penale di patteggiamento per i reati di turbativa d’asta e corruzione, un impiegato comunale della provincia di Pescara ricorreva in giudizio per l’annullamento dello stesso provvedimento, ritenendo illegittime le modalità con cui era stato svolto il procedimento disciplinare a suo carico. Al centro della controversia, la sostituzione del segretario generale – inizialmente incaricato di presiedere all’U.P.D. – con un altro componente, compiuta all’atto di riattivazione del procedimento. Di fatto, il ricorrente lamentava, tra gli altri motivi, che all’esito del processo penale, con la ripresa della sequela procedimentale, fosse stata “ingiustificatamente” [2] e illegittimamente modificata la composizione iniziale dell’Ufficio competente, ritenendo tale atto contrario alle norme imperative. A suo dire, quella modifica, posta in essere applicando erroneamente le previsioni contenute nel regolamento disciplinare, costituiva la violazione indiretta del precetto imperativo di legge che, a monte, imponeva l’osservanza delle prime. D’altro canto – stando a una ricostruzione fattuale poco scorrevole – la pubblica amministrazione coinvolta pareva aver agito in questo senso per “evidenti ragioni di opportunità e incompatibilità” [3]. Di qui – incassati ben due rigetti – prima dal giudice di merito, poi dalla Corte d’Appello, l’ex istruttore al settore dei lavori pubblici, sollevava un ricorso dinanzi alla Corte di Cassazione. Quest’ultima, confermando una posizione già acquisita sul punto [4], riteneva [continua ..]

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2. Il carattere imperativo delle norme sul procedimento disciplinare: quale riflesso sulle regole procedimentali interne per il funzionamento del­l’U.P.D.?

Per i giudici di legittimità l’effetto “domino” rappresentato dal ricorrente – per il quale la violazione della norma regolamentare comporterebbe quella indiretta delle norme imperative di legge [5] – non trova alcun riscontro giuridico. Con un approccio a tratti “riduzionistico”, infatti, la Corte giustifica il rigetto spiegando che l’impera­tività delle norme di legge sul procedimento de quo abbia l’unico effetto di impedire un intervento difforme della contrattazione collettiva in materia di competenza per il procedimento disciplinare, rimessa in via esclusiva all’U.P.D. [6]. In maniera altrettanto recisa, poi, scandisce che la concreta regolamentazione del funzionamento di tale organo rientri nell’alveo di discrezionalità della singola amministrazione, obbligata soltanto a garantire – nell’individuazione dell’ufficio – l’attuazione del principio di terzietà. Quest’ultima essenziale notazione, tuttavia, basterebbe a sollevare un dubbio in merito alla fonte normativa richiamata. Invero, la motivazione – protesa a dimostrare che la norma regolamentare non possa ontologicamente partecipare dell’indero­gabilità caratterizzante la fonte legislativa – viene sviluppata intorno al combinato disposto degli artt. 55, c. 1 e 55-bis, c. 4, così ponendo l’accento unicamente sul riparto di competenze [7]. Eppure, sembra evidente che il motivo centrale del mancato riverbero risieda nella diversa natura delle due fonti e nel particolare rapporto che le lega. Come è noto, infatti, il procedimento disciplinare si costruisce su un duplice piano normativo, reso, per un lato, dalla disciplina legale, per l’altro, invece, dalle norme procedimentali interne che regolano la composizione e il funzionamento del­l’U.P.D., costituendo una particolare declinazione del potere organizzativo delle pubbliche amministrazioni [8]. Ora, proprio dall’impianto dispositivo di matrice legale, caratterizzato – per espressa previsione normativa – da imperatività, questo com­plesso di norme regolamentari attinge il relativo specifico fondamento legislativo. La norma di riferimento è quella di cui al comma secondo dell’art. 55-bis del decreto [9], ai sensi del quale ciascuna amministrazione è tenuta [continua ..]

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3. La natura dell’U.P.D. e l’esigenza di terzietà

Sulla chiosa pocanzi richiamata occorre soffermare l’attenzione. Con un rapido cenno, i giudici di legittimità sottolineano che l’osservanza del principio di terzietà costituisca un presupposto indefettibile per la corretta istituzione dell’ufficio competente ai procedimenti disciplinari, così sollecitando una domanda sull’effettiva natura dell’organo in questione. È questo un argomento strumentale al focus della riflessione, giacché fornisce ulteriori elementi per comprendere se le regole procedimentali interne, in esame, possano o no avere una funzione ulteriore rispetto a quella meramente organizzativa. È opportuno premettere, sul piano generale, che la terzietà non sia un valore immanente ai regimi disciplinari e ciò troverebbe conferma nel fatto che nessun principio costituzionale o legislativo codifichi l’imparzialità dell’organo giudicante in sede disciplinare, contrariamente a quanto accade in quella processuale, per i giudici [16]. Ora, anche nell’ambito del pubblico impiego – che qui interessa – la posizione di neutralità dell’U.P.D. è ampiamente discussa. Ad avviso della dottrina, infatti, l’organo in questione, con cui il legislatore ha deciso di sostituire le passate commissioni di disciplina per rendere più agevole il procedimento disciplinare, non è ontologicamente predisposto alla terzietà [17]. E ciò sarebbe vero sulla base di pochi evidenti aspetti, tra i quali risaltano: intanto, la mancanza nell’ufficio dei caratteri strutturali dell’imparzialità – che gli sarebbero conferiti da una particolare composizione o qualificazione dei membri, tuttora non prevista dalla legge; in secondo luogo, invece, il fatto che l’organo consista in un “ufficio di parte”, vale a dire individuato dalla stessa amministrazione che vi ricorre e configurante una sorta di “giudice domestico”. A ben vedere, non può negarsi che l’ufficio in esame «è e rappresenta l’am­ministrazione datore di lavoro nell’ambito del rapporto disciplinare» [18], giacché chiamato, per conto di una delle parti negoziali, a sanzionare l’altra applicando una previsione legislativa o contrattuale. Sulla scorta di queste prime osservazioni, è ragionevole sostenere [continua ..]

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4. Sul principio di immutabilità del giudice disciplinare

L’ultimo spunto di riflessione offerto dalla decisione in esame è quello connesso all’esistenza del “principio di immutabilità del giudice disciplinare”. Un aspetto – occorre precisare – a cui la Cassazione non dedica più di un breve accenno, limitandosi di fatto a concordare con quanto affermato già dalla Corte territoriale che, nel primo grado di giudizio, ne aveva negato categoricamente l’enunciabilità, affermata dal ricorrente. Malgrado il fugace riferimento, il tema rappresenta forse il punctum pruriens della vicenda, considerato che a porgere il pomo della discordia sia stata proprio una sostituzione all’interno dell’organo giudicante, avvenuta nelle more del procedimento. Con il “principio di immutabilità del giudice disciplinare” si alluderebbe a un valore speculare a quello vigente nell’ambito dei procedimenti giurisdizionali che sancisce, appunto, l’immutabilità dei componenti di un organo giudicante. Sul punto si contrappongono due differenti orientamenti giurisprudenziali: uno – di recente elaborazione – fermo nell’affermare l’inesistenza del principio in discussione; l’altro, invece, più incline a ritenere che in sede disciplinare sia applicabile la norma di cui al secondo comma dell’art. 525 c.p.p., ai sensi del quale è nulla la sentenza alla cui deliberazione partecipino giudici diversi dal dibattimento. A questo secondo indirizzo ha dato impulso una pronuncia della Corte Costituzionale, del 1995, in cui viene messo in luce che «l’immutabilità dei membri del collegio risponde ad un principio comune ad ogni specie di giudizio disciplinare, dovendo essere escluso dalla decisione chi non ha assistito alla trattazione orale» [25]. La Consulta muove – dichiaratamente – da un assunto generale di partenza, ovvero che in ogni sequela procedimentale implicante un giudizio – idoneo a incidere sulla sfera giuridica altrui – sorga la primaria necessità che “chi decide conosca”. Tali argomentazioni risulterebbero senz’altro efficaci al fine di rivalutare l’opportunità di un principio di immutabilità del giudice disciplinare – se si considerasse, però, la sola circostanza sanzionatoria, intesa cioè come momento di maggior tensione nel [continua ..]

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5. Conclusioni

Tutte le riflessioni rese in questa breve analisi lasciano emergere – sia pur timidamente – l’importanza che assume l’esercizio correttamente orientato dell’attività discrezionale in materia di procedimento disciplinare. Sebbene finalizzato alla mera istituzione di un ufficio tecnico competente per i procedimenti sanzionatori, tale potere rappresenta un’interessante declinazione della funzione gestionale attribuita alle pp. aa, nell’ambito della loro «posizione diaframmatica tra organi di governo e di vertice, da un lato, e lavoratori dall’altro» [30]. Si è tentato di far emergere – cogliendo l’opportunità offerta da questa pronuncia – che anche un complesso di regole così spiccatamente organizzative sia in grado di incidere positivamente – per quanto in misura modesta – sul rafforzamento della dimensione datoriale della pubblica amministrazione che lo delinea. Anche attraverso un’attività gestionale come quella finora descritta, il datore di lavoro pub­blico potrebbe affinare maggiormente la propria capacità di distinguere gli interessi dell’imprenditore da quelli dei lavoratori [31]. In questa cornice – a cui fa da sfondo il più generale interesse pubblico – si realizzerebbero due obiettivi: uno di concreto efficientamento del sistema disciplinare; l’altro, di maggior tutela del lavoratore pubblico in una fase di incrinatura del rapporto di lavoro [32]. Un sistema rigoroso di norme regolamentari sosterrebbe l’istituto dell’U.P.D. nei suoi più evidenti punti critici e ciò – diversamente da quanto possa pensarsi – senza irrigidire il sistema e nemmeno svilendo la ratio dell’ultima riforma volta allo snellimento dell’iter procedimentale, come paventato dalla stessa Corte.

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NOTE

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