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Le mansioni equivalenti nel pubblico impiego dopo il d.lgs. n. 150/2009: la cassazione non muta il proprio orientamento sulla competenza esclusiva della contrattazione collettiva

Antonio Riccio, Ricercatore di Diritto del lavoro, Università degli Studi di Cassino e del Lazio Meridionale.

Il contributo si propone di offrire alcune riflessioni riguardanti la disciplina delle mansioni nel pubblico impiego privatizzato tra disciplina legale e contrattual-collettiva. In particolare, l’analisi si sofferma sulla nozione di equivalenza delle mansioni prima e dopo il d.lgs. n. 150 del 2009. La riflessione trae spunto da una pronuncia della Corte di Cassazione, nell’ambito della quale viene affrontato, oltre al tema della equivalenza, anche quello della conservazione di efficacia di previgenti discipline collettive in mancanza di norme transitorie.

PAROLE CHIAVE: consenso del lavoratore al distacco con mutamento di mansioni - mansioni - demansionamento unilaterale - demansionamento - mansioni nel pubblico impiego - contrattazione collettiva

This essay aims to offer some reflections about the regulation of tasks in the privatized public service between legal and contractual-collective provisions. The analysis focuses, in particular, on the notion of equivalence of tasks before and after Legislative Decree no. 150 of 2009 and draws its inspiration by a ruling of Corte di Cassazione that, in addition to the topic of equivalence, addresses the issue concerning the preservation of the effectiveness of collective provisions previously in force, in the absence of transitional rules.

Keywords: worker consent to change task - tasks - assignment to a lower job - tasks in the public sector - collective negotiation

CORTE DI CASSAZIONE, 14 NOVEMBRE 2019, N. 29624Pres. NAPOLETANO, Est. BELLÈ, P.M. VISONÀ (diff.) La classificazione dei dipendenti pubblici al fine di stabilire le mansioni, oltre a quelle di assunzione, cui essi, secondo l’art. 52, 1° comma, d.lgs. n. 165 del 2001, possono essere adibiti, così come la definizione di quanto, ai sensi e per gli effetti dei successivi 4° e 5° comma, costituisce esercizio di mansioni superiori, è rimessa alla contrattazione collettiva e ciò sia nel regime previgente che in quello successivo alle modifiche apportate alla predetta norma dall’art. 62 d.lgs. n. 150 del 2009. In materia di impiego pubblico contrattualizzato, l’equivalenza formale delle mansioni può essere definita dai contratti collettivi anche attraverso la previsione di aree omogenee nelle quali rientrino attività tutte parimenti esigibili e ciò ancorché, secondo una precedente classificazione, tali diverse attività – poi ricomprese nelle medesime aree – fossero da considerare come mansioni di diverso rilievo professionale e retributivo; pertanto, al dipendente che abbia svolto, nel previgente regime, mansioni considerate superiori a quelle di inquadramento, ricevendo il corrispondente maggior trattamento retributivo, e prosegua nello svolgimento delle medesime nella vigenza della nuova contrattazione – in cui sia le mansioni di cui al precedente inquadramento, sia quelle richieste, rientrino nell’ambito della stessa area – compete il solo trattamento proprio di quell’area e della posizione meramente economica di inquadramento secondo la nuova contrattazione, senza che, in mancanza di espresse previsioni contrarie di diritto transitorio della contrattazione collettiva sopravvenuta, l’assetto complessivo dei rapporti di lavoro quale definito da quest’ultima possa essere sindacato o manipolato, in vista della salvaguardia di pretese individuali fondate sulla previgente disciplina. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 1. La Corte d’Appello di Roma, decidendo sulla domanda proposta da B.C. nei confronti dell’I.N.P.S. volta ad ottenere il riconoscimento del diritto a percepire le differenze retributive per le mansioni in concreto svolte in quanto superiori a quelle di concreto inquadramento, ha dato atto che, rispetto al periodo dal 15.12.1998 al 30.9.1997 la sentenza di primo grado, di [continua ..]

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Sommario:

1. Premessa: la vicenda sottoposta al giudizio della Corte - 2. Sull’obbligo di produzione in giudizio del contratto collettivo da parte delle pp.aa. - 3. Sulla configurabilità di diritti quesiti in tema di mansioni superiori - 4. Contrattazione collettiva e mansioni equivalenti prima del d.lgs. n. 150/2009 - 5. I dubbi interpretativi posti dall’art. 52, d.lgs. n. 165/2001 riformato e l’interpretazione offerta dalla Suprema Corte - 6. Alcune considerazioni conclusive - NOTE


1. Premessa: la vicenda sottoposta al giudizio della Corte

La sentenza della Suprema Corte oggetto del presente commento offre una serie di interessanti spunti di riflessione soprattutto (ma non esclusivamente) sul concetto di equivalenza delle mansioni nel pubblico impiego privatizzato. Oggetto della pronuncia è il contenzioso aperto da un lavoratore dipendente dell’I.N.P.S. al fine di conseguire il riconoscimento del diritto a percepire le differenze retributive dovute in conseguenza dello svolgimento di fatto di mansioni superiori a quelle di formale inquadramento. La supposta adibizione a mansioni superiori, inoltre, si sarebbe protratta per un lungo periodo di tempo, attraversando diverse modulazioni della disciplina delle mansioni nel pubblico impiego, sia di fonte legale che contrattual-collettiva. Da quanto è dato desumere dalla ricostruzione effettuata dai giudici di legittimità, il lavoratore ha svolto, a partire dal 1998, compiti propri della posizione C4 dei CCNL via via applicabili (1998/2001 e 2002/2005), in luogo di quelli di formale inquadramento nel corso del tempo, ossia C1, C2 e C3. La sentenza di primo grado, favorevole alle richieste del ricorrente, è stata solo parzialmente impugnata dal­l’INPS, per il periodo successivo al settembre 2007 (in vigenza del CCNL 2006/2009), cosicché per il periodo precedente la Corte d’Appello, nella sentenza oggetto del giudizio di legittimità, ha dato atto essersi formato accertamento passato in giudicato. Per il periodo successivo, omettendo qualunque valutazione circa l’evoluzione della disciplina contenuta nel contratto collettivo, la Corte territoriale ha confermato le conclusioni della sentenza di primo grado, riconoscendo il diritto del lavoratore a percepire le differenze retributive per lo svolgimento di mansioni superiori «sul duplice presupposto che l’I.N.P.S., (…), non avesse prodotto il CCNL 2006/2009, ma solo alcune parti di esso e in ogni caso ritenendo, sempre la Corte, che dovesse comunque prevalere il mantenimento della retribuzione pregressa e propria delle mansioni superiori a quelle di inquadramento, stante la prosecuzione delle medesime attività di fatto svolte».

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2. Sull’obbligo di produzione in giudizio del contratto collettivo da parte delle pp.aa.

I presupposti della conclusione cui è pervenuto il giudice di secondo grado, oltre a mettere in primo piano intrinsecamente l’interpretazione dell’art. 52 e, quindi, il tema dell’equivalenza e quello dello svolgimento di mansioni superiori nel pubblico impiego, fanno emergere due profili non certo secondari nella formazione della decisione poi impugnata in Cassazione dal datore di lavoro pubblico. Il riferimento, è, come intuibile, all’obbligo di produzione in giudizio del contratto collettivo da parte delle pp.aa. e alla configurabilità di quello che sembra essere una sorta di diritto quesito in tema di svolgimento di fatto di mansioni superiori desunto dalla Corte d’Appello. Su quest’ultimo profilo, strettamente connesso con le previsioni di diritto positivo in tema di mansioni, si tornerà nel paragrafo successivo. Per quanto attiene, invece, l’obbligo di produzione del contratto collettivo, dalla sentenza in commento si evince che in secondo grado i giudici si erano limitati a sottolineare che la parte datoriale «non aveva neppure prodotto nella sua interezza il contratto collettivo sopravvenuto, dal cui indice si desumeva l’esistenza di norme transitorie di primo inquadramento nel nuovo sistema, potenzialmente tali da interferire con la definizione della controversia». E ciò, contrariamente a un orientamento che appare ampiamente consolidato da tempo, almeno nella giurisprudenza della Suprema Corte, la quale ha in più occasioni ribadito che, rispetto alla contrattazione collettiva del settore privato, per la quale è oggi pacifico l’obbligo di produzione in giudizio, la regolamentazione dei contratti collettivi attinenti al pubblico impiego è dotata di una propria specificità, tale da rendere non soggette all’obbligo di produzione le parti del rapporto di lavoro pubblico. I contratti di comparto, infatti, sono i soli per i quali è prescritta, ai sensi dell’art. 47, c. 8, d.lgs. n. 165/2001, la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e proprio la pubblicazione assolve già, autonomamente, all’esi­genza di certezza e di conoscenza da parte dell’organo giudicante [1]. In ragione di tale specificità, la Corte ha più volte ribadito che «la conoscibilità ex officio di un contratto collettivo si atteggia diversamente a seconda che si versi [continua ..]

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3. Sulla configurabilità di diritti quesiti in tema di mansioni superiori

Come abbiamo già anticipato, la sentenza che si annota – alquanto parca di dettagli ricostruttivi circa il ragionamento giuridico seguito in secondo grado – dà atto che ad avviso della corte di merito, a prescindere dall’elemento della mancata produzione del contratto collettivo, «dovesse comunque prevalere il mantenimento della retribuzione pregressa e propria delle mansioni superiori a quelle di inquadramento, stante la prosecuzione delle medesime attività di fatto svolte». Sebbene strettamente connesso alla disciplina delle mansioni nel pubblico impiego posta dall’art. 52, d.lgs. n. 165/2001 e dalla contrattazione collettiva, sulla quale ci soffermeremo in seguito, si ritiene qui opportuno e utile affrontare la questione dedicandole uno spazio autonomo. Il profilo appena richiamato, infatti, sembra suggerire addirittura l’esistenza di un principio per il quale, riconosciuto il diritto a percepire il differenziale retributivo per lo svolgimento di mansioni considerate superiori dal contratto collettivo, tale diritto si conserverebbe anche a seguito della stipula di un successivo contratto collettivo contenente una disciplina in base alla quale le medesime mansioni sono, al contrario, considerate equivalenti a quelle di assunzione. Ciò equivarrebbe a ritenere che le parti sociali non siano abilitate a prevedere una disciplina peggiorativa in tema di classificazione del personale o, almeno, che il lavoratore che si è visto riconoscere un certo livello retributivo per lo svolgimento di determinate mansioni conserverebbe comunque il diritto a percepire la medesima retribuzione, a prescindere dalla concreta disciplina contrattual-collettiva successiva. Posta la nota assenza di una regola positiva in tal senso, tanto nel settore privato quanto in quello pubblico, è evidente che una siffatta conclusione finirebbe col porsi fuori da ogni storica acquisizione giuridica, non solo in tema di mansioni ma, ancor più in generale, in ordine alle regole e ai principi applicabili alla successione temporale tra contratti collettivi del medesimo livello. Non si nega un certo imbarazzo, pertanto, nel dover sottolineare come qualunque buon manuale lavoristico utilizzato nei nostri atenei non ometta di ricordare che, secondo un indirizzo unanime giurisprudenziale e dottrinario, il contratto individuale non può che rimanere esposto alle modifiche, anche peggiorative, [continua ..]

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4. Contrattazione collettiva e mansioni equivalenti prima del d.lgs. n. 150/2009

Ciò detto, il profilo di maggior interesse affrontato dalla Corte riguarda, come è naturale che sia in un giudizio in tema di mansioni equivalenti e/o superiori, l’art. 52, d.lgs. n. 165/2001, soprattutto in ragione delle maggiori incertezze interpretative, in dottrina più che in giurisprudenza, destate già dal tenore testuale della norma nella sua formulazione post “riforma Brunetta”, di fattura sicuramente non felicissima. Inoltre, non c’è dubbio che le previsioni dell’art. 52 tocchino la vicenda più delicata, dal punto di vista lavoristico, ossia quella relativa al raggiungimento o meno di quell’accettabile equilibrio tra la necessità di flessibilità organizzativa del datore e l’esigenza di tutela della professionalità del lavoratore, che non può che costituire l’obiettivo immanente di ogni disciplina delle mansioni e del relativo potere datoriale di variarle nel corso del rapporto [13]. La disciplina delle mansioni nell’impiego pubblico contrattualizzato, in particolare quella della equivalenza, è stata di frequente oggetto di modifiche legislative. La formulazione originaria degli artt. 56 e 57, d.lgs. n. 29/1993, prevedeva la possibilità di adibizione temporanea a mansioni superiori, esclusivamente nei casi tassativamente previsti, e la modificabilità in pejus, solo se disposta in via occasionale. Il legislatore della prima privatizzazione, invece, era rimasto silente in ordine alla adibizione del lavoratore a mansioni non comprese nella qualifica di assunzione che, per questa ragione, doveva ritenersi possibile esclusivamente nell’ambito di tale qualifica [14]. Solo a partire dal 1998, grazie alle modifiche operate attraverso l’art. 25, d.lgs. n. 80/1998 e l’art. 15, d.lgs. n. 987/1998, il legislatore ha previsto espressamente la possibilità per il datore di lavoro pubblico di adibire il lavoratore a mansioni equivalenti, in alternativa alle mansioni di assunzione, al pari di quanto l’art. 2103 c.c. concedeva al privato datore di lavoro. Tuttavia, la previsione in tema di mobilità orizzontale, poi confluita nel comma 1 dell’art. 52, d.lgs. n. 165/2001, aveva ben poche affinità con l’art. 2103 c.c. (nel testo modificato dall’art. 13 dello Stat. lav.) [15] e, in particolare, con gli orientamenti [continua ..]

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5. I dubbi interpretativi posti dall’art. 52, d.lgs. n. 165/2001 riformato e l’interpretazione offerta dalla Suprema Corte

Stante una interpretazione giurisprudenziale, dunque, piuttosto uniforme dell’art. 52, almeno con riferimento alla devoluzione integrale della materia dell’equivalen­za al contratto collettivo, il legislatore, con il d.lgs. n. 150/2009, è intervenuto modificando parzialmente il dettato normativo del suddetto articolo. A partire dal 2009, infatti, il lavoratore pubblico può essere adibito, oltre alle mansioni per le quali è stato assunto, «alle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area di inquadramento», in luogo delle «mansioni considerate equivalenti nell’ambito della classificazione professionale prevista dai contratti collettivi». Il venir meno dell’esplicito richiamo alla contrattazione collettiva pone un evidente e legittimo interrogativo circa il permanere della competenza esclusiva delle parti sociali anche a seguito dell’ultimo intervento riformatore o se, al contrario, il legislatore abbia inteso rimettere la vicenda dell’equivalenza nelle mani del giudice e rinnegando il passato abbia, dunque, introdotto nella disciplina del lavoro pubblico una nozione sostanziale di equivalenza. Una parte della dottrina, infatti, ritiene che «il nuovo testo non consente più di trarre dalla norma la precedente devoluzione totale ed esclusiva della disciplina dell’equivalenza all’autonomia collettiva», e che «il dato letterale della disposizione fa (…) propendere per una lettura limitativa, nel senso che sono esigibili, tra le mansioni previste nella stessa area, solo ed esclusivamente quelle ritenute, dal giudice e non più dal contratto collettivo, “equivalenti”» [24]. Secondo gli questa tesi, il legislatore, pertanto, avrebbe optato per una nozione legale di equivalenza e delimitato esclusivamente l’ambito entro il quale deve essere valutata l’equivalenza, ossia l’area, rimettendo poi in concreto tale valutazione nelle mani del giudice, in maniera non dissimile da quanto avveniva nel settore privato prima della riforma apportata all’art. 2103 c.c. dal d.lgs. n. 81/2015 [25]. Come è noto, nel lavoro alle dipendenze del privato datore di lavoro, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, al fine di verificare il rapporto di equivalenza con le mansioni in precedenza svolte dal lavoratore era necessario che le nuove mansioni consentissero [continua ..]

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6. Alcune considerazioni conclusive

Nonostante non si possa non riconoscere che le modifiche apportate all’art. 52 nel 2009 abbiano dato vita ad una norma dalla formulazione letterale, eufemisticamente, poco chiara, ad avviso di chi scrive la posizione espressa in Sentenza appare condivisibile almeno per due, ulteriori, ragioni, che possono sommarsi ai profili sopra enunciati dai giudici della Corte. La prima ragione riguarda le potenziali conseguenze derivanti da una interpretazione dell’art. 52, c. 1, che, come suggerito da alcuni, rimettesse nelle mani del giudice l’indagine circa l’equivalenza sostanziale delle mansioni successive rispetto a quelle di formale inquadramento. Non c’è dubbio, infatti, che una simile conclusione rischierebbe di determinare un ulteriore e deleterio ingessamento nella gestione dei lavoratori da parte del datore pubblico. Come dimostra la copiosa giurisprudenza in tema di mansioni professionalmente equivalenti nel settore privato, infatti, per il dirigente sarebbe fin troppo elevato il rischio di adibire il lavoratore a mansioni che in giudizio potrebbero poi essere ritenute non equivalenti dal punto di vista professionale. In questo modo il risultato della riforma del 2009 finirebbe col sostanziarsi, piuttosto che nel raggiungimento di una maggiore efficacia ed efficienza dell’azione della p.a. – obiettivi che pure costituivano la ratio dell’intervento riformatore – nel suo esatto contrario, almeno con riferimento alla capacità di una gestione maggiormente moderna e flessibile della forza lavoro. Per giungere a una siffatta conclusione, pur possibile, ci sarebbe forse bisogno di un dato letterale della norma univoco in tal senso e non soggetto, come nel nostro caso, a facili e contrapposte interpretazioni. La seconda e più rilevante ragione, poi, riguarda il perdurare della irrilevanza, nelle pieghe dell’art. 52, c. 1, delle mansioni da ultimo effettivamente svolte dal lavoratore che hanno sempre costituito il parametro del giudizio di equivalenza professionale nel lavoro privato. Come è stato condivisibilmente affermato, infatti, «l’assenza del riferimento alle mansioni effettivamente svolte, confermata ancora oggi dal permanere della clausola di chiusura del comma 1, non può che confermare che l’equivalenza si valuta sul piano degli inquadramenti e dei giudizi formulati dalla contrattazione collettiva ai fini della [continua ..]

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NOTE

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