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Riformare ancora il lavoro pubblico? L' "ossificazione” delle pubbliche amministrazioni e l'occasione post-pandemica del P.O.L.A.

Lorenzo Zoppoli,  Professore ordinario di Diritto del lavoro nell’Università di Napoli – Federico II.

L’autore analizza l’impatto del Piano organizzativo del lavoro agile (P.O.L.A.) - introdotto nel 2020 in vista di un graduale superamento dell’emergenza sanitaria - sulle amministrazioni pubbliche italiane. Alla luce delle difficoltà di riformare il settore, per un processo di generale “ossificazione” degli apparati pubblici, il lavoro agile può essere un’occasione di profonda innovazione senza bisogno di nuove leggi. Il saggio affronta i principali problemi interpretativi e applicativi posti dal P.O.L.A. per mantenere alte percentuali di lavoro agile migliorando efficienza ed efficacia delle amministrazioni.

PAROLE CHIAVE: Covid 19 - pandemia - lavoro agile - smart working

The author analyses the impact of the Agile Work Organization Plan (P.O.L.A.) - introduced in 2020 to promote the overcoming Pandemic - on the Italian public administrations. Taking into account the difficulties to reform that sector, due to a general ‘ossification’ in the public systems, remote work can be an opportunity for a deep innovation without new statutory provisions. The article deals with the main issues of interpretation and implementation of the P.O.L.A. to maintain a high rate of remote work and increase the performance of the public administration.

Sommario:

1. Amministrazioni ossificate e riflessione scientifica - 2. Una nuova riforma del lavoro pubblico in tono minore: il P.O.L.A. - 3. La cultura organizzativa del lavoro agile - 4. P.O.L.A. e relazioni sindacali - 5. Il P.O.L.A. e le “smarginature” giuridiche dello SW - NOTE


1. Amministrazioni ossificate e riflessione scientifica

In una recentissima interessante recensione [1] Sabino Cassese traccia un bilancio alquanto sconsolato di un ventennio di riforme delle pubbliche amministrazioni, rilevando che le tante aspettative riposte in approcci presentati come rivoluzionari – come, ad esempio, il New Public Management – sono rimaste sostanzialmente deluse. Il bilancio è tanto più interessante in quanto è riferito ad approfonditi studi sui paesi anglofoni (Regno Unito, Australia, Nuova Zelanda e Canada), nei quali certo non si rilevano i problemi italiani e dove nemmeno c’è un’ultracentenaria inamovibile burocrazia insensibile al mutare delle stagioni politiche. Nello stilare questo bilancio Cassese, con la consueta maestria, mette al centro della sua recensione una parola che colpisce: “ossificazione”. E ne fa una sorta di nuova chiave di volta per spiegare tutti i fallimenti delle riforme burocratiche negli Stati moderni, divenuti irriformabili perché appunto “ossificati”. Tuttavia Cassese, fedele a sé stesso, non getta la spugna. E adduce almeno due motivi. Il primo è che “l’annuncio di riforme ha un valore retorico e di insegnamento, abitua le stesse amministrazioni a uscire dalla “routine” e a considerare la possibilità di modificarla”. Il secondo è che, forse, le riforme degli ultimi decenni in molti casi “non hanno avuto successo perché il loro obiettivo era sbagliato. In particolare è sbagliato pensare che modelli manageriali possano essere semplicemente trasposti nelle amministrazioni pubbliche”. Non si tratta di osservazioni nuove. Sin dai primi anni ’60 Michel Crozier segnalava, con un certo gusto per il paradosso, che la riforma continua è uno dei pochi “elementi di equilibrio delle burocrazie” [2]. Mentre molte sono le voci che negli ultimi anni segnalano l’insufficienza di mere trasposizioni di modelli ideali dal privato al pubblico: il processo riformatore dei sistemi amministrativi è assai più complesso, articolato, frammentato e richiede una pluralità di tecniche e culture da calare in ciascuna amministrazione con metodi e tempi adeguati [3]. Resta allora l’intuizione contenuta nella parola “ossificazione”, una parola che incute timore e può frenare qualunque speranza non dico riformatrice, ma pur solo [continua ..]

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2. Una nuova riforma del lavoro pubblico in tono minore: il P.O.L.A.

La nuova prospettiva di riforma del lavoro pubblico aperta dalla pandemia (o meglio dalla digi-demia [5]) è racchiusa stavolta non nel nome di un Ministro, di un professore o di un professore-ministro, ma in un acronimo, anche un po’ buffo: P.O.L.A., cioè piano organizzativo del lavoro agile. L’acronimo è nato in una parentesi di speranza concessa dall’annus horribilis 2020 – era ancora piena estate, un’estate, a detta di molti, piena di follie – da un Governo momentaneamente in forze, al punto da provare a raddrizzare una disposizione nata con l’ambizione di pilotare le pubbliche amministrazioni fuori dall’espe­rienza, molto ambivalente, dello smart working emergenziale [6]. La disposizione è l’art. 263 del c.d. d.l. Rilancio, n. 34 del maggio 2020, conv. con l. n. 77 del luglio 2020, sensibilmente modificata dall’art. 31.1-bis del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, conv. con modif. dalla l. 11 settembre 2020, n. 120. La norma, al c. 1, fa cadere, dal 16 settembre 2020, il nesso tra lavoro agile e presenza in servizio limitata per ragioni di tutela della salute pubblica alle «attività indifferibili e urgenti», ma prevede ancora l’obbligo di tenere fino al 31 dicembre 2020 (termine poi prorogato [7]) in lavoro agile il 50% del personale adibito ad attività che, in base alla dimensione organizzativa e funzionale di ciascuna amministrazione, possono essere svolte in modalità agile (v. Funzione Pubblica, circ. del 24 luglio 2020, n. 3 e d.m. 19 ottobre 2020). Fino alle scadenze previste (ex lege ultima, per ora, 5 marzo) si conserva la disciplina «unilaterale», cioè senza la necessità di un accordo individuale con il dipendente, previsto a regime dalla l. n. 81/2017 (art. 87.1, lett. b del d.l. n. 18/2020), mentre «cade» l’esenzione dal servizio, una delle misure più discutibili della prima ondata di Covid-19 (art. 87.3 del d.l. n. 18/2020) [8]. Restano acquisite le varie priorità per particolari situazioni familiari e altre varie difficoltà. Di recente si è poi previsto, fino al 28 febbraio 2021, un vero e proprio diritto dei lavoratori fragili in senso stretto (immunodepressi; con esiti di terapie oncologiche e relative terapie salvavita; disabili gravi ex art. 3.3., l. n. 104/1992) allo smart working per la tutela della salute (art. 1.481, [continua ..]

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3. La cultura organizzativa del lavoro agile

La prima importante novità è che il P.O.L.A. è un piano triennale, così come lo è in effetti il piano delle performance che le amministrazioni approvano ogni 31 gennaio. Questo vuol dire che l’obiettivo del 60% è riferito nuovamente al triennio (come lo era il 10% originario dell’art. 14 della l. n. 124/2015) e può essere realizzato gradualmente secondo valutazioni rimesse alle singole amministrazioni. Se così non fosse, del resto, ci sarebbe fortemente da dubitare della conformità all’art. 97 Cost. di una norma di legge che stabilisse d’imperio percentuali così alte di SW per ogni amministrazione, prescindendo dalle “condizioni abilitanti” che la stessa Funzione pubblica prevede come presupposto necessario del ricorso al lavoro agile. Al punto che le linee guida della medesima Funzione Pubblica segnalano la necessità di assicurarsi che quelle condizioni sussistano persino se l’amministrazione decidesse di non adottare formalmente il P.O.L.A. Queste ultime notazioni pongono in primo piano l’importante processo di innovazione organizzativa e tecnologica richiesto dal P.O.L.A. per il ricorso comunque assai consistente allo SW. In effetti le linee guida della Funzione pubblica esplicitano quanto era già desumibile dall’art. 263.4-bis e cioè che lo SW deve essere ricondotto al profondo processo di riorganizzazione e digitalizzazione delle PA italiane che va avanti da circa 20 anni (convenzionalmente: d.lgs. n. 165/2001, ma v. anche il codice digitale di cui al d.lgs. n. 82/2005) con enormi variabili e difficoltà. Nella riorganizzazione assumono veste pregiudiziale, se non prioritaria, le esigenze di efficienza/regolarità dell’azione amministrativa, come da ultimo sottolinea anche il c.d. decreto semplificazioni (art. 30-bis del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, art. 30-bis, introdotto dalla legge di conv. 11 settembre 2020, n. 120). In questa prospettiva già raggiungere il 30% di SW fisiologico o post-pan­de­mico sarebbe un risultato di grande impatto organizzativo. La singolarità è che l’art. 263.4-bis esonera dall’adozione del P.O.L.A. se non ci si impegna ad andare oltre il 60%. Trattandosi però di un obiettivo “minimale” (la norma dice “almeno”), pure senza adozione del P.O.L.A. l’amministrazione potrebbe ben andare [continua ..]

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4. P.O.L.A. e relazioni sindacali

Proprio queste ultime però non sembrano aver particolarmente apprezzato le linee guida della Funzione Pubblica in merito al P.O.L.A. Indubbiamente nel percorso che ha condotto alla loro approvazione non risulta granché valorizzato l’ap­porto delle organizzazioni sindacali. Tutto però sembrava spingere per un’ac­ce­lerazione delle indicazioni operative e la fretta può avere portato a confronti meno approfonditi e a qualche fraintendimento. Plausibile è anche pensare che la Funzione pubblica sia passata con troppa disinvoltura dalla retorica dello smart working come panacea dei molti mali del lavoro pubblico e nuova rivoluzione epocale ad un approccio più misurato [24]. Se questo cambio di passo c’è stato, sembra però più dovuto alle tante provocazioni che ci sono state sullo SW emergenziale nel lavoro pubblico – che segnano così un punto a loro favore – che a un ponderato disegno riformatore. Inoltre la recente nomina degli esperti nel neo-osser­va­to­rio di FP sullo SW [25] può ras­sicurare, quanto alla voce in capitolo riconosciuta ai cantori delle virtù dello SW. Sterile del resto sarebbe attardarsi a fare un bilancio dei vincitori e dei vinti nelle tante polemiche ricorrenti, ma spesso legate a determinate congiunture, anche di carattere politico. In fondo è più importante l’approdo ad un progetto graduale di valorizzazione del lavoro a distanza nelle pa digitalizzate e modernizzate – testimoniato appunto dal P.O.L.A. – piuttosto che il modo in cui ci si arriva. Il ruolo delle organizzazioni sindacali in rapporto ai P.O.L.A. da approvare e applicare comunque è importante e riconosciuto da norme di ogni genere e grado (sia nella direttiva 3/17 sia nel d.m. 19 ottobre 2020, all’art. 7). Ma non è solo una questione normativa. Se è vero quel che l’esperienza (prima ancora degli studi) ha insegnato, le relazioni sindacali nelle pubbliche amministrazioni sono infatti un potente veicolo di formazione delle culture burocratiche, che può giocare un ruolo in duplice direzione: difensivo o propulsivo. E non ci sono molte alternative: o quel ruolo si valorizza coinvolgendo sindacati e lavoratori o l’influenza sindacale sul­l’os­­­sificazione amministrativa va contrastata con grande determinazione, seppure nel [continua ..]

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5. Il P.O.L.A. e le “smarginature” giuridiche dello SW

L’altro limite del P.O.L.A. è, come si è detto, essere nato all’insegna di una certa goffaggine regolativa, probabilmente effetto di uno scarso approfondimento dei profili strettamente giuridici riguardanti lo SW nel lavoro pubblico. Questo difetto d’origine sembra presente anche nelle linee guida di dicembre. Già si è visto come non adeguatamente affrontata sia la tematica delle fonti collettive e del loro intreccio con moduli relazionali di tipo partecipativo. Ancor meno meditato pare il ruolo dell’accordo individuale, che segna inevitabilmente il ritorno alla fisiologia del lavoro agile. Sembra quasi che si possa tornare senza colpo ferire al regime pre-pandemico, accantonando sia la prassi applicativa di questi lunghi mesi di emergenza sanitaria sia gli intrecci con fonti che hanno inevitabilmente gua­da­gnato spazio in questi mesi. Alcune questioni mi sembrano assumere una peculiare rilevanza in quanto collocano lo SW nelle pubbliche amministrazioni su uno sfondo di “smarginatura” [30] giuridica. La prima riguarda lo spazio che è stato occupato da una fonte atipica come “il disciplinare”, menzionata dalla direttiva/circolare del 2017 e praticata sia durante la pandemia che nell’adozione del P.O.L.A. Nella direttiva del 2017 si menziona esplicitamente il disciplinare a proposito della valutazione e misurazione delle performance dei lavoratori agili [31]; nelle linee guida del P.O.L.A. si dice invece, molto sinteticamente, che occorre “definire i contenuti minimi” dell’accordo individuale ex art. 19 l. 81/17” per cui è “prioritario per ogni amministrazione rivedere gli atti organizzativi che disciplinano il lavoro agile al suo interno”. La seconda espressione sembra rinviare alla prima (in fondo lo stesso P.O.L.A. non è altro che una legificazione di idee e spunti già presenti nella direttiva del 2017). Pertanto la previsione di un disciplinare sul lavoro agile di accompagnamento al P.O.L.A. appare indubbiamente la via maestra. Però il giurista non può non chiedersi dove vada collocato tale strumento nel complesso sistema delle fonti del lavoro pubblico. E la stessa definizione di “atto organizzativo” interno a ciascuna ammi­nistrazione lascia alcune perplessità: si tratta di un regolamento? Di natura pubblicistica o privatistica? Quali margini ha [continua ..]

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NOTE

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