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Atti gestionali del personale pubblico non privatizzato: applicabilità (in parte) del d.lgs. n. 165/2001 e conseguente passaggio di competenze dal ministro alla dirigenza *

Vito Tenore, Presidente di sezione della Corte dei conti, professore di diritto del lavoro pubblico presso la s.n.a.

Lo studio analizza l’impatto del d.lgs. n. 165/2001 sulle carriere pubbliche “non privatiz­za­­te”, vagliando gli istituti e i principi del testo unico applicabili anche a tali carriere, pur rette da norme ordinamentali settoriali. Queste ultime vanno però lette alla luce delle linee guida sul lavoro pubblico delineate dal d.lgs. n. 165 per tutte le carriere, in regime di diritto privato e in regime di diritto pubblico. Tra queste linee guida assume ruolo centrale la separazione tra organi di governo (Ministro) e organi gestionali (dirigenza): a questi ultimi compete la gestione del rapporto di lavoro del personale, quale che sia la qualifica, anche apicale, rivestita dal destinatario del provve­di­men­to.

PAROLE CHIAVE: personale pubblico - riparto di competenza - dirigenza pubblica

The study addresses the issue concerning the impact of Legislative Decree no. 165 of 2001 on “non-privatised” public careers, analysing the legal arrangements and principles set forth under the above mentioned decree which may be applied to such careers, although governed by sectoral rules. These sectoral rules should be read and interpreted in the light of the guiding principles concerning public work outlined by Legislative Decree no.165 for all careers, both under private law and public law. Among these guiding principles, the segregation of functions between government bodies (Ministers) and management bodies (senior public sector managers) plays a central role: these latter are responsible for the employment relationships’ management, irrespective of the qualification of the person subject to the measure, including top management.

Sommario:

1. Un luogo comune errato: alle carriere in regime di diritto pubblico non si applicherebbe il d.lgs. n. 165/2001 - 2. Confutazione del luogo comune: istituti del d.lgs. n. 165/2001 ope­ranti anche per le carriere non privatizzate ed istituti di più difficile applicabilità - 3. Considerazioni conclusive: la competenza dirigenziale e non ministeriale su atti gestionali lavoristici anche per le carriere pubbliche non privatizzate. L’avallo giurisprudenziale ancora non ben noto a tutti - NOTE


1. Un luogo comune errato: alle carriere in regime di diritto pubblico non si applicherebbe il d.lgs. n. 165/2001

A fronte di una iperproduzione dottrinale sul lavoro pubblico “privatizzato” (o “depubblicizzato”) [1], le carriere pubbliche non privatizzate, ovvero quelle relative al “personale in regime di diritto pubblico” di cui all’art. 3, d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, sono state invece scarsamente studiate sul piano scientifico nei relativi profili lavoristici [2]. Il disinteresse della dottrina appare privo di giustificazione ove ci si soffermi a considerare la rilevanza numerica dei lavoratori [3] rientranti in tale categoria, le interessanti peculiarità che connotano i loro variegati (e assolutamente poco uniformi) regimi e la rilevante litigiosità che connota anche questo personale, come si desume da una attenta consultazione dei repertori e delle banche dati della giurisprudenza amministrativa, a cui sono ancora oggi devolute le controversie in base all’art. 63, c. 4, d.lgs. n. 165 [4]. Se il lavoro pubblico, sul piano sostanziale e processuale, si è avvicinato a quello privato, pur conservando alcune evidenti diversità ontologiche [5], che una coriacea dottrina lavoristica si ostina a non voler riconoscere nonostante dati normativi inequivoci [6] e pronunce illuminanti della Cassazione [7], le carriere di cui all’art. 3, del d.lgs. n. 165 restano decisamente lontane da moduli privatistici e contrattuali, creando un evidente “micro-ordinamento” connotato da regimi assai diversi tra di loro [8] e ancor più diversi da quello generale delle carriere privatizzate. Uno dei pochi comuni denominatori che uniscono tali carriere è dato dal frequente richiamo, nei rispettivi ordinamenti, al “vecchio” d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (t.u. impiegati civili dello Stato), i cui precetti però, nella parte in cui non risultano abrogati o disapplicati, devono oggi essere comunque letti alla luce delle modifiche sistemiche intervenute sul lavoro pubblico in generale e, soprattutto, alla luce del d.lgs. n. 165/2001 e dei suoi principi portanti, vere e proprie regole generali del pubblico impiego, privatizzato o meno, che influenzano l’ermeneusi dei testi normativi più risalenti, quali il d.P.R. n. 3/1957 o le norme settoriali delle singole carriere non privatizzate. A parte quanto si dirà nel prosieguo in ordine a diversi precetti sostanziali del d.lgs. n. 165/2001 di generale [continua ..]

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2. Confutazione del luogo comune: istituti del d.lgs. n. 165/2001 ope­ranti anche per le carriere non privatizzate ed istituti di più difficile applicabilità

Il primo assunto viene semplicisticamente e assiomaticamente desunto dall’art. 3 del d.lgs. n. 165, mentre il secondo sarebbe quasi un consequenziale corollario della non avvenuta privatizzazione di tali carriere, che lascerebbe ferme le previgenti competenze ministeriali anche in materia lavoristica. A supporto di ambo gli assunti si aggiunge spesso che una conferma degli stessi sarebbe traibile dall’art. 63, c. 4, d.lgs. n. 165, che, esaltando le peculiarità del personale in regime di diritto pubblico, devolve la giurisdizione su queste carriere al giudice amministrativo e non al g.o. come previsto per le carriere “depubblicizzate”. Ambo le affermazioni non ci sembrano convincenti e sono anzi suscettibili di argomentata smentita. L’assunto secondo cui le carriere non privatizzate sono sottratte al d.lgs. n. 165/2001 non può affatto desumersi, a nostro avviso, dall’art. 3 del d.lgs. n. 165, che si limita ad affermare che il personale in regime di diritto pubblico “in deroga all’art. 2, co. 2 e 3” resta disciplinato dai rispettivi ordinamenti settoriali. La norma è dunque chiara nel dire due sole cose: a) che sono inapplicabili al personale in regime di diritto pubblico i precetti del codice civile e le leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa (art. 2, c. 2, d.lgs. n. 165) e le regole sulla contrattazione individuale e collettiva di cui al titolo III del d.lgs. n. 165 (art. 2, c. 3); b) che a detto personale si continuano ad applicare le norme (antecedenti, ma anche successive al d.lgs. n. 165/2001[17]) dei rispettivi ordinamenti. Ma ci sembra evidente che né l’art. 3, né altre norme del d.lgs. n. 165 affermino che le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, come è emblematicamente intitolato, in modo volutamente omnicomprensivo sul piano soggettivo, il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, non possano applicarsi alle carriere in regime di diritto pubblico, pur normate, in modo concorrente (ma non esclusivo), da proprie settoriali fonti primarie, che si ispirano ancora al datato d.P.R. n. 3/1957. A tale argomento testuale (assenza, al di fuori dell’art. 2, c. 2 e 3, di delimitazioni sulla portata soggettiva omnicomprensiva del d.lgs. n. 165 per tutto il lavoro alle dipendenze della P.A.) possiamo aggiungere un argomento sistematico: i principi ispiratori e portanti del d.lgs. [continua ..]

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3. Considerazioni conclusive: la competenza dirigenziale e non ministeriale su atti gestionali lavoristici anche per le carriere pubbliche non privatizzate. L’avallo giurisprudenziale ancora non ben noto a tutti

Dalla sintetica disamina del quadro complessivo dei precetti del d.lgs. n. 165 può dunque concludersi che, in via generale, salvo espresse limitazioni testuali al solo personale privatizzato e salvo principi, istituti e regole logicamente incompatibili con regimi lavoristici di diritto pubblico aventi uno specifico corpo normativo, i precetti portanti del d.lgs. n. 165/2001 (già d.lgs. n. 29/1993) trovano applicazione per le carriere non privatizzate, anche in considerazione della formulazione ampia e soggettivamente onnicomprensiva degli stessi. Tali precetti portanti andranno dunque a completare e ad aggiornare i più risalenti ordinamenti settoriali, tendenzialmente ispirati al d.P.R. n. 3/1957, diffusamente recepito al proprio interno con alcuni adattamenti. In particolare, si vuol fermamente ribadire, tra gli altri, il principale pilastro portante della rinnovata azione lavoristica della pubblica amministrazione, ovvero la scissione tra compiti politici e macrogestionali, affidati agli organi di governo (Ministro), e compiti gestionali del personale, affidati alla dirigenza. Se, come sopra detto, il legislatore ha imposto, agli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 165, la basilare distinzione tra indirizzo politico-amministrativo, spettante agli organi di governo (Ministro nei Ministeri, che esercita tale potere con gli strumenti dell’art. 14), e gestione amministrativa, tecnica e finanziaria, spettante alla dirigenza (artt. 16 e 17), tale essenziale e fondante riparto di funzioni non può non operare logicamente (oltre che testualmente) anche per le carriere in regime di diritto pubblico i cui dirigenti non possono subire, in sede lavoristica, ingerenze gestionali del Ministro, testualmente preposto, in via generale, a compiti esclusivamente politici (fissazione di obiettivi, programmi, direttive e verifica dei risultati) o macrogestionali indicati all’art. 4, c. 1 e 19, c. 2-4. Tale approdo è, come detto, settorialmente confermato dall’art. 15, c. 5, d.lgs. n. 165, che devolve ai vertici del Consiglio di Stato, della Corte dei Conti e dell’Avvocatura dello Stato i compiti macrogestionali degli organi di Governo e ai rispettivi Segretari Generali i compiti micro gestionali spettanti alla dirigenza: alcuna ingerenza gestionale dell’organo politico (Presidente del Consiglio dei Ministri), pertanto, sussiste anche per i profili lavoristici delle carriere in regime di diritto pubblico. La scomparsa [continua ..]

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