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Il procedimento disciplinare per i docenti della scuola tra giurisprudenza e legge

Anna Piovesana, Docente a contratto nell’Università di Udine

La sentenza in esame affronta la questione dei limiti di competenza del dirigente scolastico ad irrogare sanzioni disciplinari al personale docente ed educativo, componendo un contrasto, formatosi sul tema, tra la prassi del M.I.U.R. e la giurisprudenza di merito. La pronuncia offre all’Autrice lo spunto per analizzare la predetta problematica, anche alla luce delle novità normative introdotte in materia dalla cd. Riforma Madia.

PAROLE CHIAVE: potere disciplinare - procedimento disciplinare - scuola - dirigente scolastico - personale docente - riforma Madia - sanzioni disciplinari

The ruling in question addresses the question of the limits of the school headmaster’s competence to impose disciplinary sanctions on teaching and educational staff, settling a contrast, formed on the subject, between the practice of the M.I.U.R. and the relevant jurisprudence. The ruling offers the Author an opportunity to analyze the aforementioned problem, also in light of the regulatory changes introduced on the subject by the so-called Madia reform.

Al procedimento disciplinare del personale docente della scuola, relativamente ai fatti rilevanti per i quali la notizia dell’infrazione risulti acquisita dagli organi dell’azione disciplinare dopo il 16 novembre 2009, ferme restando le sanzioni disciplinari previste dal D.Lgs. n. 297 del 1994, si applicano le regole procedimentali di cui all’art. 55 bis D.Lgs. n. 165 del 2001 introdotto dal D.Lgs. n. 150/2009. In tema di sanzioni disciplinari nel pubblico impiego privatizzato, al fine di stabilire la competenza dell’organo deputato a iniziare, svolgere e concludere il procedimento, occorre avere riguardo al massimo della sanzione disciplinare come stabilita in astratto, in relazione alla fattispecie legale, normativa o contrattuale che viene in rilievo, essendo necessario, in base ai principi di legalità e del giusto procedimento, che la competenza sia determinata in modo certo, anteriore al caso concreto ed oggettivo, prescindendo dal singolo procedimento disciplinare (fattispecie in cui è stata giudicata corretta l’individua­zione della competenza dell’ufficio per i procedimenti disciplinari, e non del dirigente scolastico, tenuto conto della sanzione massima irrogabile secondo gli art. 492 e 494 D.Lgs. n. 297/1994, anziché della sanzione irrogata in concreto). Per il testo della pronuncia, v. in questa Rivista, 2020, fasc. 4, 147. Corte di Cassazione, ord. 31 ottobre 2019, n. 28111 Pres. Torrice, Rel. Tricomi, P.M. Celeste (conf.)

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Sommario:

1. Il caso deciso - 2. La normativa sostanziale e procedurale applicabile ai procedimenti disciplinari del personale docente della scuola - 3. Compete al dirigente scolastico sospendere disciplinarmente il personale docente? - 4. I limiti di competenza del dirigente scolastico ad irrogare sanzioni disciplinari al personale docente, dopo la “Riforma Madia” - NOTE


1. Il caso deciso

Una docente di scuola secondaria conveniva in giudizio il Ministero dell’Istru­zione Università e Ricerca e l’Amministrazione scolastica chiedendo l’accerta­men­to della nullità/illegittimità di due sanzioni disciplinari irrogatele, entrambe di cinque giorni di sospensione dal servizio e dalla retribuzione, assumendo l’incom­pe­tenza del dirigente ad irrogare i predetti provvedimenti. Contestava, altresì, la sussistenza della condotta sanzionata e la violazione del principio di ragionevolezza. Il giudice di primo grado respingeva la domanda, ma la pronuncia veniva riformata in appello. Il M.I.U.R. promuoveva avverso la predetta sentenza ricorso per cassazione che veniva rigettato dalla Suprema Corte. La sentenza in commento affronta due connesse problematiche: la prima riguarda la disciplina, di natura sostanziale e procedurale, applicabile ai procedimenti disciplinari del personale della scuola, con riferimento ad infrazioni la cui notizia risulti acquisita, dagli organi deputati a procedere, dopo l’entrata in vigore della cd. Riforma Brunetta; la seconda, concerne i limiti di competenza del dirigente scolastico ad irrogare sanzioni disciplinari al personale docente. La sentenza risulta interessante soprattutto per la disamina effettuata in merito a questa seconda problematica. Il tema dei limiti di competenza del dirigente scolastico in materia disciplinare, in relazione ad infrazioni commesse dal personale docente, è molto delicato ed ha visto nel tempo contrapporsi la posizione del Ministero dell’Istruzione Università e Ricerca [1], le cui “linee guida” sono state recepite dalla pressoché totalità delle Amministrazioni periferiche e quella della giurisprudenza [2], contrasto che raramente [3] ha visto vincere le ragioni delle prime. Va poi detto che il d.lgs. 25 maggio 2017, n. 17 (cd. Riforma Madia) è intervenuto sul problema della competenza in materia disciplinare, introducendo una disciplina speciale (art. 55-bis, d.lgs. n. 150/2009 comma 9-quater), dedicata al “personale docente, educativo e amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) presso le istituzioni scolastiche ed educative statali”, diversa da quella prevista per gli altri dipendenti pubblici. Su tale disciplina – pur non applicabile ratione temporis al caso in commento – si ritiene comunque importante soffermarsi [continua ..]

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2. La normativa sostanziale e procedurale applicabile ai procedimenti disciplinari del personale docente della scuola

Com’è noto, il d.lgs. n. 150/2009 ha introdotto, all’interno del d.lgs. n. 150/2001, gli artt. da 55-bis a 55-novies, che regolano il procedimento disciplinare [4]. All’indomani dell’entrata in vigore della Riforma Brunetta, il Dipartimento della Funzione Pubblica, nella circolare 27 novembre 2009, n. 9 [5], ha chiarito come la nuova disciplina procedurale, contenuta nel d.lgs. n. 150/2009 e, più specificatamente, quella di cui all’artt. 55-bis (rubricato “Forme e termini del procedimento disciplinare), si applica ai fatti disciplinarmente rilevanti la cui notizia sia stata acquisita dal dirigente responsabile di struttura, ovvero dal competente ufficio per i provvedimenti disciplinari (U.P.D.), dopo la data di entrata in vigore della Riforma (16 novembre 2009). Il predetto Dipartimento giunge a tali conclusioni sulla scorta del seguente ragionamento. Il punto di partenza è il principio generale di cui all’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, secondo il quale, in assenza di diverse esplicite previsioni, la legge dispone solo per l’avvenire. Secondo il citato Dipartimento, l’applicazione di tale principio alla materia disciplinare, deve tener conto che il presupposto per l’avvio del procedimento è l’acquisizione della notizia di infrazione da parte degli organi deputati a promuovere l’azione. È infatti dal giorno dell’acquisizione della notizia dell’infrazione che decorrono i termini per la contestazione dell’addebito all’incolpato [6]. Inoltre, nel caso in cui la competenza a decidere spetti all’ufficio disciplinare, è sempre dalla data di acquisizione della prima notizia dell’infrazione che decorre il termine per la conclusione del procedimento [7]. Sulla scorta di quanto sopra, il Dipartimento della Funzione Pubblica ha ritenuto che la data di acquisizione dei fatti disciplinarmente rilevanti, da parte del Dirigente o dell’U.P.D., costituisce il termine a cui far riferimento per determinare l’appli­cazione o meno della disciplina procedurale introdotta dalla Riforma Brunetta. Conseguentemente, se gli organi titolari dell’azione disciplinare vengono a conoscenza di un’infrazione dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 150/2009, al procedimento disciplinare si applicano interamente le regole procedurali dell’art. 55-bis ss. [continua ..]

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3. Compete al dirigente scolastico sospendere disciplinarmente il personale docente?

La questione centrale affrontata dalla pronuncia in commento è quella relativa ai limiti di competenza del dirigente scolastico ad irrogare sanzioni disciplinari al personale docente. Per meglio comprendere le conclusioni a cui perviene sul punto la pronuncia in esame, è opportuno effettuare preliminarmente una breve disamina del quadro della normativa contrattuale e di legge di riferimento. In base all’art. 91 CCNL Comparto Scuola 2006/2009, “per il personale docente ed educativo delle scuole di ogni ordine e grado continuano ad applicarsi le norme di cui al Titolo I, Capo IV della parte III del D.Lgs. 297/1994”. L’art. 492, d.lgs. n. 297/1994, stabilisce in punto di sanzioni per il personale docente, espressamente che: “… (omissis) Al personale (ndr. docente) predetto, nel caso di violazione dei propri doveri, possono essere inflitte le seguenti sanzioni disciplinari: a) la censura; b) la sospensione dall’insegnamento o dall’ufficio fino a un mese; (…)”. L’art. 93 CCNL prevede invece per il personale ATA le seguenti sanzioni disciplinari: “a) rimprovero verbale; b) rimprovero scritto; c) multa fino a quattro ore di retribuzione; d) sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a dieci giorni; e) licenziamento con preavviso; f) licenziamento senza preavviso”. L’art. 55-bis, d.lgs. n. 165/2001, nella formulazione introdotta dalla Riforma Brunetta, stabilisce inoltre che: “1. Per le infrazioni di minore gravità, per le quali è prevista l’irrogazione di sanzioni superiori al rimprovero verbale ed inferiori alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per più di dieci giorni, il procedimento disciplinare, se il responsabile della struttura ha qualifica dirigenziale, si svolge secondo le disposizioni del comma 2. Quando il responsabile della struttura non ha qualifica dirigenziale o comunque per le infrazioni punibili con sanzioni più gravi di quelle indicate nel primo periodo, il procedimento disciplinare si svolge secondo le disposizioni del comma 4 …”. Ai sensi dell’art. 55-bis del t.u. sul pubblico impiego quindi, la competenza del dirigente scolastico è limitata alle infrazioni di minore gravità per le quali è prevista l’irro­gazione di una sanzione inferiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione [continua ..]

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4. I limiti di competenza del dirigente scolastico ad irrogare sanzioni disciplinari al personale docente, dopo la “Riforma Madia”

Come già accennato, l’art. 55-bis, c. 1, d.lgs. n. 165/2001 è stato modificato ad opera del d.lgs. n. 75/2017. Tale decreto, ha attribuito [20] ai capi-struttura, con o senza qualifica dirigenziale, la sola competenza ad irrogare la sanzione minimale del richiamo verbale (secondo le modalità procedurali fissate dal CCNL), ed assegnato la competenza su tutte le restanti sanzioni all’U.P.D. [21]-[22]. Viene anche introdotta una disciplina “speciale” per il comparto scuola [23]. Il nuovo c. 9-quater dell’art. 55-bis attribuisce al dirigente scolastico la competenza ad irrogare sanzioni maggiori del richiamo verbale e fino alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per dieci giorni. Se il responsabile della struttura non ha qualifica dirigenziale, o comunque per le infrazioni punibili con sanzioni più gravi di quella suddetta, il procedimento disciplinare si svolge dinanzi all’Uf­ficio competente per i procedimenti disciplinari. In sostanza, il nuovo c. 9-quater è una riscrittura del precedente comma 1 dell’art. 55-bis, con la differenza che ora detta previsione costituisce l’eccezione rispetto alla “regola generale” (di cui al nuovo c. 1), eccezione che vale solo per il personale docente, educativo, tecnico e ausiliario (ATA) della Scuola. Questa disposizione è stata subito salutata con favore dalla più parte degli Uffici Scolastici Regionali che, nelle proprie circolari, si sono affrettati a ritenere definitivamente superata ogni querelle giurisprudenziale e ogni dubbio interpretativo circa la competenza del dirigente scolastico ad irrogare sanzioni fino alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per dieci giorni, essendo ora detta competenza definitivamente sancita per legge [24]. Una simile opinione, a nostro avviso, non coglie nel segno e il problema della competenza del dirigente scolastico ad irrogare sanzioni sospensive (fino a 10 gg.), con riferimento al personale docente ed educativo, resta aperto ed inalterato. Si consideri infatti che il nuovo CCNL Comparto Istruzione e Ricerca (triennio 2016-2018), sottoscritto il 18 aprile 2018, nell’affermare l’opportunità di rinviare ad una specifica sessione negoziale a livello nazionale la definizione, per il personale docente ed educativo delle istituzioni scolastiche, della tipologia delle infrazioni [continua ..]

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NOTE

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