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Contrattazione collettiva nel lavoro pubblico e concertazione sociale. Stato dell'arte e prospettive

Pierluigi Mastrogiuseppe, Direttore Generale dell’Aran

Valerio Talamo, Direttore Ufficio Relazioni Sindacali del Dipartimento della Funzione Pubblica

 Nell’ultimo decennio la contrattazione collettiva nel settore pubblico è stata al centro di un moto di riforme che è apparso in grado di stravolgere gli stessi caratteri fondativi della privatizzazione degli anni Novanta. Analogamente il sistema di relazioni sindacali, tanto nel settore pubblico che in quello privato, ha subito gli effetti di un rinnovato unilateralismo solo in parte conseguenza della crisi finanziaria che ha colpito tutta l’Europa e che ha messo fortemente in discussione il modello di mediazione sociale che ha trovato il proprio punto più alto nella stagione della concertazione. Il saggio ricostruisce queste evoluzioni e prova a fornirne una spiegazione, anticipando nella parte finale qualche auspicabile sviluppo anche alla luce della complessa relazione intercorrente fra salari, contrattazione collettiva e produttività, spingendosi all’esame delle politiche contrattuali del lavoro pubblico alla luce delle emergenze determinate dalla pandemia e della nuova tornata contrattuale.

PAROLE CHIAVE: contrattazione collettiva - lavoro pubblico - contratto collettivo - privatizzazione

In the last decade, collective bargaining in the public sector has been the driver of a reform programme that appeared capable of overturning the privatization’s features of the 1990s. Similarly, the trade union relations’ system, both in the public and private sectors, has suffered the effects of renewed unilateralism, only partially as a consequence of the financial crisis that has hit all Europe and has strongly challenged the social mediation model that found its highest point in the concertation season. The essay reconstructs these evolutions and tries to provide an explanation, indicating, in the final part, some desirable changes, also in the light of the complex relationship between wages, collective bargaining and productivity, going so far as to examine the contractual policies concerning the public sector, in the light of the difficulties caused by the pandemic and the new contractual round.

Keywords: collective bargaining - public work - collective agreement - privatisation

Sommario:

1. Introduzione - 2. Il ruolo del contratto collettivo: dalla privatizzazione “spinta” alla rilegificazione del 2009 - 3. Dalla concertazione alla disintermediazione - 3.2. La seconda fase: l’eclissi della concertazione (2000-2012) - 4. Una congiuntura o una trasformazione definitiva? - 5. Le tendenze cicliche della dinamica salariale - 6. Gli ulteriori sviluppi. Il colpo di coda - 7. Verso un nuovo modello contrattuale ed organizzativo? Ipotesi di lavoro - 8. Una postilla. Il diritto dell’emergenza, il Patto sull’Innovazione e il riavvio della contrattazione: un nuovo inizio? - NOTE


1. Introduzione

La contrattazione collettiva nel settore pubblico nell’ultimo decennio è stata al centro di un moto di riforme che sono apparse finanche in grado di stravolgere gli stessi caratteri fondativi della privatizzazione degli anni Novanta [1]. A tale processo, che secondo alcuni Autori avrebbe potuto preludere a trasformazioni fondamentali o irreversibili [2], ha tuttavia fatto seguito, nell’ultimo scorcio della scorsa legislatura, una nuova correzione di rotta. Il sistema è sembrato nuovamente riallinearsi sulla scorta di una tradizione partecipativa e contrattuale che per certi versi pare patrimonio acquisito del nostro ordinamento, con un complessivo effetto di normalizzazione che potrebbe a sua volta far deporre per la natura meramente congiunturale della “torsione pan-pubblicistica” avvenuta con la legislazione del periodo immediatamente precedente [3]. Pare questa, tuttavia, una lettura fin troppo tranquillizzante che sembra ignorare che va mutando, in modo anche repentino, il contesto di riferimento in cui si ambientano le regole formalizzate e le prassi del lavoro pubblico che influenza il modus agendi degli esecutivi [4]. L’influsso della governance europea e lo stesso definitivo superamento del “secolo breve” del pubblico impiego, quale ordinamento separato e soggetto all’esclusiva potestà degli Stati [5], rende ormai permeabili gli ordinamenti nazionali agli effetti delle crisi economiche endogene ed esogene. Sembra di converso scomparsa la protezione strutturale di cui ha goduto il pubblico impiego come soggetto di diritto speciale. A sua volta l’assenza di un coerente (e rinnovato) assetto di politica dei redditi e di un accordo generale sugli assetti contrattuali, che oggi nel lavoro pubblico manca, può rendere instabili ed aleatorie le relazioni sindacali e meno formalizzato ed esigibile il potere di mediazione sociale delle organizzazioni sindacali, che ha conosciuto un drastico ridimensionamento dopo l’apo­teosi dell’ultimo decennio del secolo. Infine, la stessa struttura della contrattazione collettiva, tuttora ordinata sul modello bipolare formalizzato nell’Accordo sulla politica dei redditi del 1993 (e ribadito con l’accordo disgiunto del 22 gennaio 2009), sembra richiedere qualche aggiustamento, quanto meno per verificare competenza e contenuti della contrattazione integrativa. La [continua ..]

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2. Il ruolo del contratto collettivo: dalla privatizzazione “spinta” alla rilegificazione del 2009

Come noto la privatizzazione del 1993 ha reso possibile la tendenziale esportazione delle regole del diritto privato al rapporto di lavoro presso le pubbliche amministrazioni al netto di alcune categorie che hanno conservato la propria regolamentazione speciale, continuando ad essere regolate dai propri ordinamenti di settore [13]. Con la “seconda privatizzazione”, realizzata negli anni 1997-1998, il diritto privato risale la stessa sfera organizzativa, tagliata in due dalla legge, ed investe la “micro” o bassa organizzazione che opera sotto la soglia strutturale degli atti fondamentali di organizzazione [14]. Gli atti organizzativi, sussunti nell’area privatizzata, rimangono l’effetto di scelte unilaterali dell’amministrazione, titolare originaria del potere per la realizzazione dell’interesse pubblico, ferma restando l’impossibilità, sancita ex lege, dei contratti gestionali con cui il datore di lavoro procedimentalizza ed autolimita i propri poteri di auto-organizzazione [15]. In queste materie, tuttavia, vengono ammesse forme di partecipazione sindacale “anche sugli atti interni di organizzazione aventi effetto sul rapporto di lavoro”, con un’ingerenza molto forte sulla sfera gestionale che, nel caso di una dirigenza poco avveduta o irresponsabile, può evolvere in vere e proprie derive consociative deresponsabilizzanti. L’idea del legislatore è quella di esportare al settore pubblico il microcosmo regolativo privatistico, sulla scorta delle teorie del New Public Management che avrebbe dovuto procurare condizioni simili a quelle che operano nelle imprese, eliminando la specificità del Governo come datore di lavoro pubblico [16]. Il mantra della flessibilità organizzativa privatistica quale veicolo di buon andamento era stato del resto stato indirettamente ribadito dalla sentenza della Corte cost. n. 313/1996, che fece da apripista alla seconda privatizzazione [17]. In questa sentenza è chiara la distinzione dell’apparato dell’organizzazione da quello del lavoro. Solo il primo è necessariamente assoggettato allo “zoccolo duro” pubblicistico, mentre il secondo (cui sono assimilati anche gli strumenti della gestione del rapporto), è parificabile a quello privato e definibile tramite tecniche e regole giuridiche di diritto comune che escludono ogni ipotesi [continua ..]

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3. Dalla concertazione alla disintermediazione

3.1. L’epoca “aurea” della concertazione. Dagli anni Ottanta al Patto di Natale Se ci si sposta sul macro terreno delle relazioni sindacali non pare che miglior sorte abbia vissuto la “concertazione”, vale a dire quella modalità procedimentalizzata di associazione dei soggetti sociali alla formazione delle decisioni del Governo in materia sociale ed economica e finalizzata a realizzare quello che Ezio Tarantelli e Alessando Pizzorno chiamavano alternativamente “scambio politico” o “patto neocorporativo”, definizioni in verità fortemente evocative ma singolarmente capaci di coagulare dissenso sul metodo [23]. I primi esempi di triangolazione risalgono agli anni Ottanta, con il Protocollo Spadolini del 1981 ed il Lodo Scotti del 1983, ma le prove generali della concertazione falliscono con l’Accordo di San Valentino del 1984, in cui la triangolazione è monca per la mancata adesione della CGIL [24]. Il punto più alto della concertazione è universalmente riconosciuto nell’accordo sulla politica dei redditi del 23 luglio 1993. Sull’onda lunga di quella che venne definita la Magna Charta della concertazione [25], nuove prove di triangolazione si ebbero con il Governo Dini in materia previdenziale (accordo raggiunto l’8 maggio 1995, che tuttavia diviene bilaterale perché mutilato dalla defezione di Confindustria) [26], poi con l’accordo Prodi del 24 settembre 1996, tutto centrato sul mercato del lavoro che si traduceva in una sorta di pre-negoziazione di contenuti prevalente­mente legislativi (ed in parte trasfusi nel c.d. “Pacchetto Treu”) e, successivamente, con il Patto di Natale del 23 dicembre 1997, ultimo atto – dagli effetti tutto sommato deludenti – prima della progressiva eclissi della concertazione. Nel frattempo i rapporti fra le principali Confederazioni sindacali si erano stracciati e ricomposti, senza tuttavia giungere a ricostituire quella federazione unitaria realizzata poco di dieci anni prima, il 3 luglio 1972, e franata sotto le macerie del Patto di San Valentino nel 1984 [27]. Questo florilegio di accordi di concertazione tuttavia pare direttamente collegato ad una partita specifica. Da una parte il rientro dall’inflazione, con il superamento del “moto perpetuo” di ricorsa fra prezzi e salari, che postulava un [continua ..]

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3.2. La seconda fase: l’eclissi della concertazione (2000-2012)

Esaurita questa funzione della concertazione collegata alla moderazione salariale ed al raffreddamento dell’inflazione, se ne assiste ad un lento ma inesorabile declino che viene formalizzato a partire dalle stagioni del centro-destra. Il Libro Bianco sul mercato del lavoro in Italia, presentato dal Ministro Maroni nell’ottobre del 2001, contiene una vera e propria dichiarazione di guerra nei confronti dei metodi concertativi, che avrebbero “svolto compiti di governo bel al di là degli obiettivi (...) di un corretto rapporto fra le parti” favorendone “un uso eccessivo (…) distorto e viziato” in materie “spesso di esclusiva competenza del Governo”. Sembra peraltro che queste critiche non colgano nel segno. La concertazione è null’altro che un metodo per governare nel consenso valorizzando in senso plurale e partecipativo i corpi intermedi, e semmai il problema che può porsi riguarda la diversa e delicata problematica relativa alla verifica dei meccanismi della rappresentanza di interessi. Perché, ovviamente, se alcuni interessi particolari hanno accesso e legittimazione nei confronti dei circuiti della rappresentanza politica generale, vi è il serio rischio di una sotto rappresentazione o di una mancata rappresentazione di altri interessi che rischiano di rimanere esclusi dai meccanismi fattuali di formazione dell’indirizzo politico. Ciò pone un grave problema di asimmetria rappresentativa fra le categorie che hanno accesso privilegiato alla rappresentazione dei propri interessi rispetto a coloro che ne rimangono esclusi, fra cui i disoccupati, i lavoratori atipici o precari, le giovani generazioni, gli utenti, le piccole imprese che rischiano di divenire i destinatari passivi dei provvedimenti generali [33]. Ad ogni modo, in coerenza con il programma contenuto nel Libro Bianco, la concertazione sociale dell’ultimo decennio viene riportata ad un dialogo sociale dalle tinte molto più sfumate, ad una forma di consultazione in cui “si parla con tutti” ma “si decide con chi ci sta” che prelude alla pratica, se non alla teorizzazione, della disintermediazione, vale a dire all’emarginazione dei rituali concertativi tipici della mediazione sociale con i rappresentanti delle parti sociali [34]. Ma andiamo con ordine. Nel secondo e nel terzo Governo Berlusconi, la concertazione si [continua ..]

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4. Una congiuntura o una trasformazione definitiva?

Alla luce degli sviluppi descritti possiamo provare a rispondere alla domanda che ci si è posti in premessa, se cioè si fosse di fronte ad una trasformazione momentanea o definitiva del nostro sistema di relazioni sindacali. Alla prima lettura porta naturalmente la valutazione degli effetti indotti alla doppia crisi finanziaria degli anni 2008-2009 e 2011-2012 (la crisi finanziaria globale, replicata in Italia dalla cosiddetta crisi dello spread). Le misure normative che ne sono conseguite, perlopiù comuni all’area Euro e soprattutto (ma non solo) nei Paesi maggiormente interessati dalla crisi, sono state principalmente finalizzate a congelare o rallentare la dinamica retributiva del pubblico impiego ed a ridurre i livelli occupazionali, intervenendo principalmente sul tasso di sostituzione dei dipendenti cessati attraverso il blocco totale o parziale del turn-over [43]. Questi interventi sono stati realizzati in Italia, come si è chiarito nel paragrafo che precede, sostanzialmente senza il coinvolgimento del sindacato. Tale estromissione prima facie potrebbe essere considerata un effetto connaturato alle urgenze della crisi. È una considerazione per certi versi lapalissiana che in momenti di crisi economica, tanto più pressanti sono le pressioni esterne, tanto più i Governi ricercano la celerità dell’unilateralità e sono poco propensi a sopportare i costi anche organizzativi della mediazione sociale: all’efficienza della negoziazione preferiscono l’efficacia dell’atto unilaterale. Ma questa spiegazione è parziale e colpisce solo in parte nel segno. A parte la circostanza che nella gestione della crisi nei vari Paesi dell’Europa occidentale vi sono state anche significative eccezioni alla pratica dell’unilatera­lità [44], per cui non può dirsi che l’allontanamento del sindacato dai tavoli sia un effetto collaterale inevitabile delle stagioni di austerity, per rimanere nel contesto nazionale proprio nell’occasione della stagione più intensa della concertazione si operò in modo affatto diverso ed anzi antitetico. Negli anni Novanta era in atto una crisi finanziaria caratterizzata da alti tassi di recessione e deficit ed inflazione galoppante, che richiese misure eccezionali [45]. Ma allorché occorse operare sul piano della [continua ..]

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5. Le tendenze cicliche della dinamica salariale

La storia, tratteggiata nei precedenti paragrafi, della faticosa ricerca di un assetto istituzionale soddisfacente delle relazioni sindacali nel settore pubblico, contraddistinta da oscillazioni, fughe in avanti, ma anche da “ripensamenti” e correzioni di rotta, si inscrive all’interno di un disegno più complessivo di rinnovamento della pubblica amministrazione. Da un lato, il tentativo di “innovarne” gli assetti organizzativi, seguendo impostazioni ideologiche ed assunti teorici dominanti a livello internazionale (come il già ricordato new public management); dall’altro, per restare al tema affrontato in questo paragrafo, quello di determinare assetti e dinamiche salariali più ancorate ad elementi di razionalità economica. Questa finalità di coerenza economica della dinamica e dell’assetto dei salari non si identificava tout court con una esigenza di contenimento della spesa pubblica, pur se tale esigenza aveva (e tuttora ha) un suo indubbio rilievo. L’avvio del disegno riformatore, non a caso, ha inizio al termine di una fase storica in cui i salari pubblici avevano conosciuto una crescita incontrollata ed in cui era particolarmente avvertita – anche per le difficili condizioni della finanza pubblica – la necessità di riportarne la dinamica all’interno di un sentiero di sostenibilità. Oltre al problema di salari cresciuti in modo incontrollato, si poneva anche la questione delle differenziazioni salariali – tra settori, tra amministrazioni, tra professioni – non giustificate da alcun elemento di razionalità economica, se non dal “potere negoziale” di lobby e corporazioni in grado di influenzare, più di altre, le decisioni della politica. La icastica definizione di “giungla retributiva”, coniata in tempi ormai risalenti [52] è rimasta l’immagine più vivida e concreta di uno dei problemi che le riforme avviate nel segno della privatizzazione si proponevano di risolvere. Vi era, in altri termini, sia l’esigenza che il settore pubblico divenisse più dinamico e flessibile sul piano delle sue regole di funzionamento (e in questo senso il superamento dell’assetto pubblicistico era visto come indispensabile pre-condizione), sia che la dinamica dei salari pubblici risultasse più integrata al sistema economico nazionale [continua ..]

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6. Gli ulteriori sviluppi. Il colpo di coda

Con un colpo di scena quasi repentino, l’ultimo scorcio della scorsa legislatura, ha riesumato nelle relazioni Governo-Sindacati prassi e comportamenti ancién regime [64]. A monte un nuovo accordo di simil-concertazione [65] con la connessa delega di autorità, ed a valle il riavvio – sia pure molto tormentato – di una stagione contrattuale che era rimasta al palo per quasi un decennio. Come già ricordato la contrattazione collettiva è rimasta invischiata nelle misure eccezionali di risanamento economico a partire dall’anno 2010. Tali misure sono state reiterate perlopiù con provvedimenti di urgenza fino al 2015. Sulla questione è stata chiamata a pronunciarsi la Corte costituzionale [66]. Secondo la Consulta è sempre possibile ed è anzi doveroso per il Governo operare un bilanciamento fra i vari interessi di rango costituzionale in conflitto, purché lo stesso sia ragionevole, consentaneo agli scopi prefissi e soprattutto transitorio, perché altrimenti determinerebbe il pregiudizio definitivo del bene sacrificato [67]. Nel caso di specie la sospensione della contrattazione collettiva era inizialmente parsa ragionevole, perché connessa alle esigenze eccezionali di riequilibrio di bilancio, dovendo realizzare un complesso di principi costituzionali anch’essi meritevoli di tutela, dal fiscal compact di matrice europea, al rispetto degli impegni internazionali assunti dall’Italia in virtù del­l’adesione ai Trattati europei [68]. Ma in conseguenza del regime durevole delle proroghe la misura ha perso il carattere della temporaneità diventando strutturale. Ciò che viene dichiarata incostituzionale, quindi, non è tanto la sospensione della dinamica contrattuale in sé (possibile a certe condizioni), ma la sua reiterazione, che è in grado di incidere prima ancora che sui valori tutelati dall’art. 36 Cost. (destinati ad essere sacrificati rispetto alle ragioni di sostenibilità finanziaria ed a quelle di bilancio pubblico), su quelli dell’art. 39 Cost., vale a dire sulla libertà di organizzazione sindacale che deve potersi esplicare “su ogni profilo del rapporto di lavoro ivi compresi gli aspetti economici” [69]. Dalla fine del 2015 il Governo ha dovuto quindi provvedere agli stanziamenti [continua ..]

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7. Verso un nuovo modello contrattuale ed organizzativo? Ipotesi di lavoro

L’ultimo Governo della passata legislatura intensificando il dialogo con la compagine sindacale ha quindi marcato un’evidente discontinuità rispetto alle esperienze più recenti. Alcuni Autori da questo dato empirico traggono sufficienti indicazioni per giudicare meramente congiunturale lo stile impositivo e le stesse spinte alla disintermediazione che hanno caratterizzato il periodo immediatamente precedente [80]. Una complessiva tendenza alla re-intermediazione potrebbe essere messa in relazione con la sempre più matura e consapevole attività sindacale del settore privato dove, dopo le esperienze traumatiche sfociate nelle note vertenze di Pomigliano e Mirafiori, il fronte sindacale si è ricomposto e pare ora in grado di affrontare alcuni snodi storici irrisolti in materia di rappresentatività e rappresentanza sindacale e di provare anche a definire il problema del coordinamento fra i due livelli negoziali, tradizionalmente un punto emblematico di tensione fra la compagine sindacale e confindustria (rectius FCA) e fra le stesse tre grandi confederazioni [81]. Tuttavia l’esperienza mostra anche come il rapporto fra Governo e Parti sociali si sia progressivamente sgretolato allorquando gli Esecutivi hanno rivendicato uno spazio più ampio di intervento, manifestando la volontà di affermare il primato della legittimazione politico-elettorale rispetto alla rappresentazione concertata degli interessi economici [82]. A fronte di Governi a forte consenso politico in questi casi ha fatto sempre fatto riscontro la marginalizzazione delle organizzazioni sindacali. Appaiono peraltro numerosi i fattori di trasformazione del mondo del lavoro che contribuiscono al rischio della disintermediazione: dalla massa di lavoratori precari non rappresentati, atipici e/o flessibili, alla mancata ricomposizione su basi durevoli dell’unità sindacale, alla tendenza all’individualizzazione ed all’autodeterminazione delle parti del rapporto di lavoro con la riduzione complessiva della mediazione giuridica e la connessa frammentazione dei rapporti economici nonché lo stesso smart working tramite accordi individuali, esperienza sempre più massiva a partire dalla crisi pandemica (in cui anzi è stato gestito in modo unilaterale) (§ 8) [83]. E rimane un dato ugualmente acquisito l’esistenza di un imperativo [continua ..]

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8. Una postilla. Il diritto dell’emergenza, il Patto sull’Innovazione e il riavvio della contrattazione: un nuovo inizio?

Occorre sia pur brevemente rendere conto degli ulteriori sviluppi sul tema oggetto di indagine che hanno accompagnato la fase dell’emergenza pandemica. Meno di un mese dopo il suo insediamento, l’esecutivo Draghi, il terzo della legislatura in corso, ha sottoscritto il “Patto per l’innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale” [88], che richiama espressamente nel preambolo l’intento di “una nuova stagione di relazioni sindacali che punti sul confronto con le organizzazioni delle lavoratrici e dei lavoratori” al fine di “dare efficacia conclusiva” alla contrattazione collettiva relativa al triennio 2019-21. Una contrattazione piena e consapevole, investita anche in materie poste al crinale con l’organizzazione del lavoro come lo smart working o la formazione. Il primo – superata la fase sperimentale, scandita dalla l. n. 81/2017 e dalla direttiva del Ministro per la Funzione pubblica n. 3/2017 e la fase emergenziale, in cui è stato disposto con una regolamentazione derogatoria ed unilaterale come misura di contenimento sanitario e per assicurare la continuità operativa dell’organizzazione [89] – viene ora restituito alla contrattazione collettiva. La seconda viene rilegittimata nell’ottica della valorizzazione e della riqualificazione del personale pubblico, quale variabile strategica “non assimilabile a mera voce di costo”. Gli altri capitoli del Patto riguardano il welfare contrattuale (con un impegno alla defiscalizzazione), la partecipazione sindacale (ricondotta ai modelli europei), gli ordinamenti professionali (da definire anche sulla base dei lavori delle commissioni paritetiche Aran-Sindacati) e la stabilizzazione dell’elemento perequativo (previsto come una tantum ed elemento distinto della retribuzione per le qualifiche più basse nell’ambito dei CCNL 2016-2018) [90]. In particolare, l’accordo con le Parti Sociali contiene il consueto impegno al rifinanziamento della contrattazione collettiva, i cui stanziamenti, come nella precedente tornata 2016-2018, sono andati consolidandosi per accumulazione nelle ultime tre leggi di bilancio, fino a riconoscere un beneficio medio complessivo del 4,07% a regime dall’anno 2021 [91]. L’impegno a reperire risorse aggiuntive avviene sotto due distinte [continua ..]

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NOTE

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