Sul modo di selezionare i pubblici dipendenti ha pesato l’ipoteca di sottrarre il sistema amministrativo dai condizionamenti dalla politica; il concorso pubblico continua ad essere la regola generale che tuttavia deve essere letta nella prospettiva ermeneutica di un contesto di profonda trasformazione rispetto a quello originario. Lo scritto offre una riflessione critica sul sistema di reclutamento tramite concorso, anche alla luce dei più recenti tentativi di semplificare la governance delle assunzioni nella pubblica amministrazione, al fine di comprendere come detto strumento possa innovarsi per meglio fronteggiare la sfida dell’approvvigionamento di nuova forza lavoro, tenendo conto dei lasciti del sistema di reclutamento emergenziale.

Parole chiave: concorso pubblico – reclutamento - accesso al pubblico impiego – bando - buona amministrazione- competenze.

SOMMARIO:

Note introduttive - 1. La ‘buona amministrazione’ - 2. Lo scenario attuale e il fabbisogno futuro - 3. La (controversa) regola generale dell’accesso per concorso pubblico - 4. La disciplina delle procedure di reclutamento - 5. Come reclutare in futuro? Il ruolo del bando - 6. Riflessioni conclusive - NOTE

Note introduttive

Sia concesso aprire il seguente contributo con due brevi premesse utili a meglio definire il perimetro entro il quale lo stesso si colloca. La prima. Le riflessioni affidate a queste pagine riprendono e ampliano il testo del mio intervento al Convegno organizzato dalla Cattedra di Diritto del Lavoro dell’Università di Parma [1]; giornata di studi che ha rappresentato una preziosa occasione per riflettere ad alta voce, e da differenti prospettive, sul ‘futuro che verrà’, proprio a ridosso del verificarsi di due momenti di profonda catarsi per le pubbliche amministrazioni: l’attuazione delle politiche programmatorie declinate dai singoli Governi uniti dall’impegno del PNRR [2], da un lato, e la ‘ripartenza ordinaria’ delle procedure di reclutamento in conseguenza al generale turn over [3], dall’altro. Tali due momenti paiono in grado di condurre a compimento il percorso da tempo intrapreso dal legislatore, seppur con fortune alterne, verso un sistema pubblico ‘sburocratizzato’ nel suo agire, in grado di reclutare una forza lavoro che opera in maniera rapida e capace; in questo contesto, ben si comprende la scelta di indagare il tema dell’accesso al pubblico impiego attraverso il filtro della regola generale del concorso pubblico, al fine di comprendere se il concorso permanga il miglior strumento di reclutamento; il mezzo più adatto per selezionare risorse umane adeguate alle crescenti esigenze funzionali delle amministrazioni. La seconda. L’orizzonte mutevole nel quale si inserisce questo scritto impone di affrontare il tema prescelto con una giusta dose di entusiasmo – principalmente generata dall’imminente ricambio generazionale all’interno delle pubbliche amministrazioni [4] – temperata da un inevitabile atteggiamento di cautela, intimamente connesso all’irrisolta condizione di endemica inefficacia che, da sempre, affligge l’agire pubblico [5]. L’apparato pubblico pare essere saldamente ancorato ad un’idea di ripetitività dell’operato, ad un atteggiamento di ferma chiusura rispetto alle innovazioni; nei rapporti tra amministrazioni pubbliche e privato, specie se quest’ultimo è cittadino ‘utente’, prevale la convinzione che, a dispetto dei numerosi interventi legislativi degli ultimi decenni (e basti pensare all’obiettivo della [continua ..]

1. La ‘buona amministrazione’

In questo scenario ancora in divenire, il punto fermo dal quale muovono le odierne osservazioni è la complessità che caratterizza la macchina pubblica. Se si intende il sintagma ‘pubbliche amministrazioni’, poc’anzi evocato, nei termini di organizzazioni complesse, di organizzazioni di servizi, pare da subito possibile affermare come all’interno di dette organizzazioni articolate le politiche di gestione del personale costituiscano l’architrave del processo di ammodernamento dell’azione pubblica che si lega a doppio filo al canone di ‘buona amministrazione’, di amministrazione capace ed efficiente; quell’endiadi concettuale esplicitata dal­l’art. 97 della Costituzione, che esige oggi una lettura del precetto costituzionale in grado di superare la mera esegesi letterale della disposizione stessa [11] e impiegare, quale criterio ermeneutico, un’interpretazione estesa di quelle ‘nuove regole’ del­l’agire pubblico, che riguardano al contempo l’organizzazione e l’attività delle amministrazioni pubbliche [12]. Quel che emerge dalla lettura, a tratti innovata, della Costituzione è l’idea di un apparato amministrativo che non tollera favoritismi o discriminazioni e che, al contempo, è in grado agire in modo appropriato, realizzando gli obiettivi previsti in uno con l’utilizzo oculato e razionale delle risorse di cui dispone. Come affermato in dottrina, il principio di buon andamento si declina in tutti i possibili significati dell’efficienza [13]; a propria volta lo stesso canone di efficienza, così sintetico ed immediato nella sua formulazione, racchiude in sé una pluralità di criteri qualificativi, prescrittivi e valutativi [14]: i ‘nuovi parametri’ in cui si articola la noma costituzionale sancita dall’art. 97 della Costituzione [15]. La violazione della regola istituzionale del buon andamento evoca l’immagine di un’amministrazione inadeguata e inefficace, un soggetto pubblico che non riesce ad erogare il livello di servizi necessario per la società e, al contempo, non è nemmeno in grado di valorizzare le risorse di cui dispone [16]. In questo cono visivo il sistema di reclutamento nel pubblico impiego, quasi come fosse una cartina al tornasole, riflette la qualità del capitale umano impiegato nelle [continua ..]

2. Lo scenario attuale e il fabbisogno futuro

Secondo le linee programmatiche presentate dal Ministero per la pubblica amministrazione nell’audizione del 9 marzo 2021 dinnanzi alle Commissioni riunite I e XI Camera, 1a e 11a Senato, nei prossimi anni le pubbliche amministrazioni italiane dovranno reclutare circa mezzo milione di nuovi dipendenti [23]. Le ragioni di un fabbisogno di personale di simili dimensioni paiono essere eterogenee seppur convergenti: da un lato originano dalle discipline pensionistiche, dall’altro dal prolungato blocco delle assunzioni cui si è assistito a partire dai primi anni duemila che ha condotto ad una significativa riduzione numerica dei dipendenti di ruolo [24]; fattori che se sommati conducono alla previsione di un turn over pari circa a un sesto di tutto il personale attualmente alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. Un’occasione importante, che per trasformarsi in una vera e propria innovazione e non una mera sostituzione non può che muovere da una seria riflessione dedicata al sistema del pubblico impiego e, nell’economia del presente scritto, al sistema di reclutamento tramite concorso, quale strumento principale di rinnovamento. Affermazione quest’ultima che consente di meglio definire la latitudine di questo scritto, anche a cagione dei molteplici significati che da sempre accompagnano l’uso del termine “reclutare”: in queste pagine sarà affrontato il tema del reclutamento al fine di comprendere come forma e sostanza dell’organizzazione pubblica possano essere effettivamente funzionale all’efficiente funzionamento della macchina pubblica. Per tentare di rispondere all’interrogativo, obiettivo primo e ultimo di questo scritto, pare di una qualche utilità avviare le riflessioni proprio dall’etimologia del verbo “reclutare” (dallo spagnolo reclutar e questo dal francese recruter): «mettere o arruolare nuovi soldati in luogo dei mancanti, rimettere ciò che manca» e, pertanto, reclutare dall’esterno personale nuovo. In senso letterale reclutare rimanda, dunque, all’idea di immettere nell’organizzazione amministrativa nuova forza lavoro, proveniente dall’esterno; altrimenti detto, inserire personale che non ha mai avuto un precedente rapporto con l’amministrazione stessa. In questa logica, l’angolo visuale dal quale osservare il tema delle politiche di reclutamento diviene il [continua ..]

3. La (controversa) regola generale dell’accesso per concorso pubblico

Per avviare un proficuo dibattito ed interrogarsi sul futuro che verrà pare utile muovere dalle ‘certezze’: come poc’anzi ricordato, la regola del pubblico concorso governa l’accesso al pubblico impiego allineandosi ai principi di buon andamento e imparzialità nell’organizzazione degli uffici pubblici predicati dalla nostra Costituzione all’art. 97, nella parte in cui espressamente sancisce: «agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge» letta in combinato disposto con la previsione di cui all’art. 51, c. 1, della Carta, nella misura in cui stabilisce che tutti i cittadini, donne e uomini, possono accedere agli uffici pubblici in condizioni di parità. La scelta di fare del concorso il preferenziale e ordinario canale di accesso per l’esercizio al pubblico impiego è sostanzialmente riconducibile a tre differenti ragioni. La prima, nel profilo diacronico, il concorso ha rappresentato la risposta sistemica all’esigenza di affidare la stabilità del rapporto di impiego a garanzie oggettive, lontane da ingerenze e condizionamenti politici; il miglior rimedio funzionale alla neutralizzazione politica della burocrazia [29]. La seconda, per gli scienziati dell’organizzazione il concorso viene ad assumere la connotazione di strumento obiettivo ed imparziale per la scelta dei più meritevoli, intrecciandosi così con il parametro del buon funzionamento della macchina pubblica: la regola del concorso è il mezzo principe per garantire il buon andamento dell’amministrazione [30]. La terza e ultima, il concorso viene percepito nei termini di una “competizione aperta”, il cui fine risiede anche nello stimolare il progresso nell’educazione e negli studi di coloro i quali aspirano ad entrare all’interno dell’organizzazione pubblica, generando così un circolo virtuoso tra le istituzioni e la società. Dalla somma di tutte queste ragioni consegue il fattore democratizzante del pub­blico concorso, meccanismo in grado di valorizzare il merito e indebolire la componente burocratica dell’amministrazione; mezzo capace di «assicurare l’effi­cienza, il buon andamento e l’imparzialità dell’azione amministrativa» [31]. La tenuta di detta regola generale è stata sovente [continua ..]

4. La disciplina delle procedure di reclutamento

I procedimenti di selezione e di avviamento al lavoro nelle pubbliche amministrazioni propedeutici alla costituzione del rapporto sono regolati esclusivamente dalla legge o con altri atti normativi o amministrativi (art. 2, c. 1, lett. c), n. 4, legge 23 ottobre 1992, n. 421); segnatamente la disciplina delle procedure di reclutamento è riservata alle disposizioni contenute nel d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (in particolare gli articoli 35 e 35-bis) e nelle fonti regolamentari tra cui il d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 (come modificato dal d.P.R. 30 ottobre 1996, n. 693). I principi giuridici enunciati dall’art. 35, c. 3, Tupi, sono regole che permeano ogni “procedura selettiva” di accesso agli impieghi pubblici, allo scopo di accertare la professionalità richiesta per l’assunzione ad ogni singolo profilo e qualifica professionale nonché al fine di garantire che – oltre alla progressione di carriera del personale già assunto in ruolo – le medesime procedure selettive garantiscano anche, in misura adeguata, il reclutamento dall’esterno di nuovo personale (art. 35, c. 1, lett. a, d.lgs. n. 165/2001). Le procedure di reclutamento e le conseguenti modalità di svolgimento devono garantirne l’imparzialità, un’adeguata pubblicità e debbono essere improntate a canoni di economicità e celerità di espletamento, anche mediante l’ausilio di sistemi informatici e prove preselettive (art. 35, c. 3, lett. a, d.lgs. n. 165/2001). In questa logica, sempre ai sensi dall’art. 35, c. 3, Tupi, i meccanismi di valutazione devono essere resi pubblici prima dello svolgimento delle prove di selezione, devono essere oggettivi, trasparenti, e capaci di verificare i requisiti attitudinali e professionali posseduti dai candidati, in relazione al ruolo da ricoprire. I requisiti sono definiti dalle pubbliche amministrazioni nel singolo bando di concorso, in considerazione dei profili professionali individuati dalle stesse amministrazioni, all’interno dei propri piani di fabbisogno del personale. Infine, nel novero dei principi che governano le procedure di reclutamento rientrano il criterio delle “pari opportunità” (art. 35, c. 3, lett. c, d.lgs. n. 165/2001) e quello del “decentramento” territoriale delle procedure selettive (art. 35, c. 3, lett. d, d.lgs. n. 165/2001). Anche le Regioni e gli enti locali sono tenuti a [continua ..]

5. Come reclutare in futuro? Il ruolo del bando

Nell’ambito delle nozioni di inquadramento generale, l’avvio della procedura di reclutamento ordinaria e la successiva indizione del concorso sono subordinati ad una serie di adempimenti propedeutici sintetizzabili nei seguenti passaggi: -      l’adozione da parte dell’amministrazione del piano triennale dei fabbisogni del personale; -      per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie e gli enti pubblici non economici l’ottenimento dell’autorizzazione all’avvio delle procedure concorsuali e alle relative assunzioni; -      per tutte le amministrazioni il rispetto dei vincoli di bilancio e degli eventuali limiti assunzionali fissati dal contenimento della spesa pubblica; -      la preventiva verifica dell’impossibilità di ricollocare il personale in disponibilità; -      l’esperimento della procedura di mobilità volontaria [49]; -      lo scorrimento delle graduatorie ed, infine, qualora permanga ancora la vacanza di organico, l’avvio della procedura concorsuale, la quale a propria volta è articolata in tre fasi [50]: a) fase preparatoria finalizzata a rendere evidente la volontà dell’ente di ricoprire i posti vacanti tramite concorso, ad accertare i requisiti dei candidati e a nominare la commissione; b) fase dello svolgimento della prova che ha l’obiet­tivo di accertare le capacità dei candidati; c) fase conclusiva volta all’appro­vazione degli atti necessari per consentire la stipulazione del contratto di lavoro. Per non correre il rischio di allontanarsi troppo dal tema prescelto, ci si limiterà a condividere alcune riflessioni intimamente connesse all’espletamento della prima fase poiché, ad avviso di chi scrive, è questo il momento nevralgico in cui l’am­ministrazione pone le basi per selezionare in maniera efficiente la forza lavoro di cui necessita. Com’è noto, il bando costituisce la lex specialis del pubblico concorso [51]; nella logica interpretativa civilistica, il bando ha «una duplice natura giuridica, di provvedimento amministrativo che regola il successivo svolgimento della procedura concorsuale e di atto negoziale costituente proposta al pubblico, sia pure [continua ..]

6. Riflessioni conclusive

La ripresa di forme ordinarie di reclutamento rappresenta indubbiamente una valida occasione per riorganizzare il sistema del reclutamento alla luce delle competenze e non solo delle conoscenze. Le considerazioni proposte in queste pagine muovono dall’assunto che, per le ragioni poc’anzi evidenziate, il principio dell’accesso per concorso non sia derogabile; tuttavia non è ravvisabile un modello perfetto di concorso pubblico. Tutti i modelli predicati come ammissibili sono accomunati dall’esigenza di selezionare in maniera celere, imparziale, trasparente e realmente aderente ai fabbisogni di personale propri di ciascuna amministrazione; permane per tutte le tipologie concorsuali l’esigenza di rendere maggiormente performanti i canali di selezione mediante un approccio meno formalistico in grado di per superare l’attuale sistema carrer based. Il «decreto Reclutamento», prima, il «decreto PNRR 2», poi, muovono passi decisi in tale direzione e l’idea di designare dei concorsi volti a valutare prima di tutto le competenze e non unicamente le conoscenze nozionistiche non può che essere accolta con favore. Ma come declinare in concreto le politiche di reclutamento per il prossimo futuro, nel momento del pieno ritorno alla normalità? Sono sicuramente misure positive l’inserimento nel bando di gara del riferimento all’accertamento della conoscenza dell’uso di apparecchiature e delle applicazioni maggiormente utilizzate, della lingua inglese e, laddove necessario con riferimento al profilo professionale da selezionare, di altre lingue straniere, la valutazione dei titoli di dottore di ricerca e l’accertamento di conoscenze linguistico-informatiche, valida per modulare meglio la selezione che, tuttavia, deve essere affiancata dallo svolgimento di ulteriori prove concorsuali volte a verificare le effettive capacità dei candidati di applicare le conoscenze a casi pratici o a situazioni specifiche, ma anche di testare la capacità dei candidati di redigere atti amministrativi ovvero di lavorare in team. Ma intimamente connesso al tema delle modalità è il profilo dell’accentramento o decentramento delle procedure che si declina negli snodi legati alla competenza e agli ambiti territoriali di riferimento per l’organizzazione delle procedure, la nomina delle commissioni e la definizione dei requisiti e delle prove di [continua ..]

NOTE