L’articolo analizza il procedimento di rilascio del nulla osta alla mobilità dei segretari comunali e provinciali, partendo dalla ricostruzione del quadro normativo di riferimento in materia di mobilità esterna dei dipendenti pubblici. Sono quindi brevemente analizzate le stringenti condizioni previste dalla delibera dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali n. 357/2002 per il passaggio diretto dei segretari presso altre amministrazioni, nonché i limiti del sindacato giurisdizionale sul diniego illegittimo dell’autorizzazione al trasferimento. Infine l’articolo evidenzia le criticità emerse in sede di applicazione della deliberazione n. 357/2002, che hanno indotto il Ministero dell’Interno ad intervenire con circolare prot. n. 1914 del 2020 per sollecitarne l’osservanza, al fine di evitare l’uscita dall’albo di segretari destinati a prestare servizio presso i piccoli comuni, nei quali tale figura è maggiormente carente. L’indagine si conclude con una riflessione sulla necessità di una riforma organica della disciplina della mobilità dei segretari, per contemperare le loro legittime aspettative con le esigenze organizzative degli enti locali.

SOMMARIO:

1. Quadro normativo di riferimento in materia di mobilità dei dipendenti pubblici - 2. Procedimento di rilascio del nulla osta alla mobilità del segretario comunale e provinciale: limiti imposti dalla deliberazione dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali n. 357/2002 dell’11 settembre 2002 - 3. Presupposti per il rilascio dell’autorizzazione al trasferimento del segretario - 4. Rimedi esperibili avverso l’illegittimo diniego di autorizzazione al trasferimento - 5. Criticità emerse nell’applicazione della deliberazione n. 357/2002 e intervento del Ministero dell’Interno con circolare prot. n. 1914 del 4 febbraio 2020 - 6. Considerazioni conclusive - NOTE

1. Quadro normativo di riferimento in materia di mobilità dei dipendenti pubblici

La disciplina generale in materia di mobilità volontaria del personale dipendente della pubblica amministrazione è dettata dall’art. 30 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 che – a seguito della modifica al c. 1 introdotta dal d.l. 9 giugno 2021, n. 80 [1], convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 – non prevede più un obbligo generalizzato di assenso dell’amministrazione di appartenenza ai fini del passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse, limitando la necessità di tale assenso a tre specifici casi, ovvero «nel caso in cui si tratti di posizioni dichiarate motivatamente infungibili dall’amministrazione cedente o di personale assunto da meno di tre anni o qualora la mobilità determini una carenza di organico superiore al 20 per cento nella qualifica corrispondente a quella del richiedente» [2]. Il previo assenso dell’amministrazione di appartenenza del dipendente è invece sempre richiesto per il personale delle aziende e degli enti del servizio sanitario nazionale e degli enti locali con un numero di dipendenti a tempo indeterminato non superiore a cento, mentre al personale della scuola continuano ad applicarsi le disposizioni vigenti in materia. La parziale liberalizzazione operata dalla novella normativa introduce un elemento di distonia rispetto alla tradizionale configurazione della mobilità volontaria, che precedentemente necessitava, in ogni caso, per il suo perfezionamento, dell’as­senso dell’amministrazione cedente, in mancanza del quale la fattispecie a formazione progressiva non poteva completarsi; per tale ragione, essa veniva assimilata all’istituto civilistico della cessione del contratto, nel quale l’effetto traslativo si perfeziona con il consenso di tutti i soggetti coinvolti [3]. Pur non potendo configurarsi la piena identificazione con lo schema civilistico di cui all’art. 1406 c.c., le previsioni dell’art. 30 del d.lgs. n. 165/2001 non inducono, d’altra parte, a ritenere che sia venuta meno la continuità del vincolo negoziale, con le conseguenze pratiche che ne derivano in termini di riconoscimento dell’anzianità di servizio, del periodo di prova prestato, delle ferie maturate ecc. [4] Le previsioni dell’art. 30, c. 1, del d.lgs. n. 165/2001 trovano applicazione anche al trasferimento per mobilità del [continua ..]

2. Procedimento di rilascio del nulla osta alla mobilità del segretario comunale e provinciale: limiti imposti dalla deliberazione dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali n. 357/2002 dell’11 settembre 2002

Il nulla osta alla mobilità del dipendente pubblico presuppone la valutazione discrezionale della compatibilità del trasferimento con le preminenti esigenze organizzative e di gestione dell’amministrazione di appartenenza. Nel caso dei segretari comunali, le suddette esigenze sono particolarmente avvertite in ragione della grave situazione di carenza [5], che riguarda principalmente le segreterie degli enti locali di minori dimensioni [6], a cui sono assegnati i segretari comunali appartenenti alle fasce professionali C e B, individuate dall’art. 31, c. 1, del CCNL Segretari Comunali e Provinciali del 16 maggio 2001, che suddivide i segretari comunali e provinciali in tre fasce professionali, precisando che appartengono alla fascia C «i segretari, idonei alla titolarità di sedi di comuni fino a 3.000 abitanti, a seguito del conseguimento dell’abilitazione concessa dalla Scuola Superiore di cui all’art. 98, comma 4, del T.u.e.l. n.267/2000» [7] e che nella fascia B sono inseriti i segretari che, dopo due anni di servizio in fascia C, sono risultati idonei, «a seguito del superamento del corso di specializzazione della Scuola Superiore di cui all’art. 14, comma 1, del DPR n.465/1997, alla titolarità di sedi di comuni fino a 65.000 abitanti, non capoluogo di provincia» (ovvero sedi di classe III e II) [8]. Va osservato che la situazione di carenza riguarda, in particolar modo, i segretari di fascia C e una parte di quelli di fascia B e, segnatamente, i segretari – individuati nell’albo con il simbolo B* – che, dopo il superamento del corso di specializzazione, sono idonei a ricoprire, per un biennio, soltanto sedi di segreteria con popolazione compresa tra 3.001 e 10.000 abitanti [9], ovvero sedi di classe III, le quali, insieme alle sedi di classe IV, sono in numero tale – considerata la prevalenza in Italia di comuni di piccole dimensioni – da trovarsi talvolta prive di segretario, sussistendo una discrasia tra numero di sedi di classe III e IV e numero di segretari appartenenti alle fasce professionali C e B*. La situazione di carenza di segretari ha causato problemi organizzativi tali da indurre, di recente, il legislatore ad intervenire in deroga all’ordinamento dei segretari comunali e provinciali, disponendo – con l’art. 12-bis, c. 1, lett. b), del d.l. 27 gennaio 2022, n. 4, convertito, con [continua ..]

3. Presupposti per il rilascio dell’autorizzazione al trasferimento del segretario

Il procedimento disciplinato dalla delibera n. 357/2002 si conclude con l’auto­rizzazione al trasferimento per mobilità, ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. n. 165/2001, adottata con decreto del Prefetto responsabile della gestione dell’Albo nazionale dei segretari comunali e provinciali, a cui è stato affidato, nell’ambito del Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno, l’incarico di assicurare lo svolgimento delle funzioni già facenti capo alla soppressa Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali [14]. Il rilascio dell’autorizzazione è subordinato alla verifica del corretto espletamento dei passaggi procedimentali individuati dalla delibera n. 357/2002 [15] nonché alla valutazione della situazione generale dell’albo, «con particolare riferimento al numero delle sedi vacanti, al numero dei segretari in posizione di disponibilità, alla distribuzione dei segretari nelle varie sezioni dell’albo, allo stato delle procedure per il reclutamento dei nuovi segretari comunali» e al rispetto delle prescrizioni in materia di numero complessivo dei segretari iscritti all’albo, tenuto conto della percentuale di maggiorazione determinata, con cadenza biennale, dal Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno [16]. Le previsioni della delibera n. 357/2002 impongono dunque all’Ammini­strazio­ne di svolgere un’accurata istruttoria, diretta ad individuare la classe e il numero delle sedi di segreteria vacanti, verificando altresì quante di esse abbiano effettivamente “cercato” un segretario, cioè abbiano avviato il procedimento di nomina del titolare della sede di segreteria attraverso la pubblicazione di un avviso di ricerca. Alcuni Comuni in cui la sede di segreteria risulta formalmente vacante, infatti, non provvedono volontariamente alla nomina del segretario titolare o per mancanza di fondi o perché la figura è sostituita – per il periodo temporale consentito – dai c.d. vicesegretari [17]. All’accertamento delle situazioni di effettiva carenza presenti nell’Albo regionale, non potrà che seguire la verifica, da parte dell’Amministrazione dell’Interno, della corrispondenza tra le sedi vacanti e la classe che il [continua ..]

4. Rimedi esperibili avverso l’illegittimo diniego di autorizzazione al trasferimento

Il segretario comunale o provinciale che si veda respingere una richiesta di autorizzazione al trasferimento ad altra amministrazione in assenza di una valutazione della situazione generale dell’albo rispettosa delle prescrizioni dettate dalla deliberazione n. 357/2002, sarà legittimato ad impugnare il diniego opposto dall’ammi­ni­strazione di appartenenza. L’assenso di quest’ultima è infatti espressione di un potere discrezionale, che non sfugge al sindacato giurisdizionale, sotto il profilo della rispondenza ai generali canoni di correttezza, buona fede e buon andamento dell’a­gire amministrativo [18]. Per quanto attiene all’autorità giurisdizionale competente a decidere la controversia, essa va individuata nel giudice ordinario, in ragione della circostanza che la mobilità volontaria tra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. 165/2001, non è inquadrabile come concorso pubblico, né istituto ad esso equiparabile, ma quale fattispecie di cessione del contratto e modificazione soggettiva del rapporto di lavoro [19]. Il giudice territorialmente competente è invece individuabile ai sensi dell’art. 413, c. 5, c.p.c., secondo cui «competente per territorio per le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni è il giudice nella cui circoscrizione ha sede l’ufficio al quale il dipendente è addetto o era addetto al momento della cessazione del rapporto». Con riferimento ai limiti del sindacato del giudice investito della decisione sulla controversia proposta avverso il diniego del nulla osta alla mobilità, trattandosi di esercizio di un potere discrezionale, il controllo giurisdizionale sulla legittimità del rifiuto dell’amministrazione cedente non può investire il merito della scelta, ma è limitato al­l’accertamento dell’esistenza dell’impedimento organizzativo addotto da quest’ultima e alla sua congruenza rispetto alla specifica collocazione professionale dell’istante [20]. A fronte dell’accertamento dell’assenza di ragioni obbiettive per il diniego o di un diniego arbitrario del nulla osta, alcuni tribunali hanno riconosciuto, in sede cautelare, una tutela in forma specifica, dichiarando il diritto del lavoratore ad ottenere il passaggio richiesto [21]. [continua ..]

5. Criticità emerse nell’applicazione della deliberazione n. 357/2002 e intervento del Ministero dell’Interno con circolare prot. n. 1914 del 4 febbraio 2020

La deliberazione n. 357/2002 ha avuto la finalità di dettare disposizioni operative per assicurare l’uniforme valutazione delle istanze di mobilità tra pubbliche amministrazioni presentate dai segretari comunali e provinciali. Tali disposizioni, tuttavia, non sempre hanno trovato riscontro nella prassi applicativa, tant’è che – a distanza di quasi un ventennio – il Ministero dell’Interno ha avvertito l’esigenza di adottare un’apposita circolare in materia di mobilità dei segretari comunali e provinciali (prot. n. 1914 del 4 febbraio 2020) [24] per invitare le sezioni regionali del­l’Albo nazionale dei Segretari Comunali e Provinciali ad un’applicazione delle previsioni della deliberazione n. 357/2002 puntuale e rispettosa delle preminenti esigenze organizzative e di gestione dell’Albo, al fine di evitare un’applicazione della stessa «volta ad attribuire automaticità all’accoglimento delle istanze di mobilità, con totale pretermissione delle esigenze di funzionamento dell’Albo». Il Ministero ha quindi rimarcato che, alla luce della grave carenza di segretari, specie negli enti locali di piccole dimensioni, l’autorizzazione al loro trasferimento nei ruoli di altra amministrazione non possa prescindere «da un apprezzamento di merito di ogni singolo caso», finalizzato ad accertarne la compatibilità con le esigenze di funzionamento dell’amministrazione. Un ulteriore aspetto da considerare – secondo la circolare – è la differenza sostanziale tra le istanze di mobilità e l’istituto del collocamento in comando del segretario ex art. 30, c. 2-sexies, del d.lgs. n. 165/2001, che ha carattere temporaneo e, pertanto, non incide, in maniera strutturale, sull’assetto dell’Albo. Il Ministero dell’Interno ha quindi invitato delle sezioni regionali a svolgere un accertamento basato su percorsi valutativi differenti, a seconda dell’istituto attivato in concreto dal segretario interessato al passaggio ad altra amministrazione. A tale riguardo, occorre d’altra parte considerare che, non di rado, le istanze di mobilità esterna sono avanzate da segretari già collocati in posizione di comando, il che impone una valutazione del tutto peculiare rispetto a quella delle altre istanze di mobilità. In tal caso, infatti, la [continua ..]

6. Considerazioni conclusive

La disciplina della mobilità volontaria dei segretari comunali e provinciali rappresenta un delicato punto di equilibrio tra le esigenze del personale direttamente interessato alla sua applicazione e la necessità di garantire la continuità amministrativa degli enti locali, che è particolarmente a rischio in quelli di minori dimensioni. Il complessivo assetto normativo e regolamentare della materia dovrebbe dunque coniugare la legittima aspettativa del lavoratore alla mobilità con l’esigenza di evitare vuoti di organico in una posizione cruciale come quella del segretario. Più in generale, la disciplina della mobilità volontaria, dettata dal d.lgs. n. 165/2001, risente di una forte tensione tra due elementi contrapposti: da un lato, la volontà di favorire la mobilità dei dipendenti pubblici, dall’altro, la necessità di tutelare le esigenze organizzative delle amministrazioni di appartenenza. Tale tensione è particolarmente avvertita nel caso dei segretari comunali e provinciali, figura di rilievo nell’organizzazione degli enti locali, la cui procedura di mobilità – non a caso – ha richiesto una regolamentazione di dettaglio da parte dell’Amministrazione. La circolare del Ministero dell’Interno prot. n. 1914 del 4 febbraio 2020 ha il merito di aver messo in evidenza le criticità emerse nella prassi applicativa della deliberazione n. 357/2002, sollecitando un’applicazione delle sue previsioni più attenta alle esigenze di funzionamento dell’Albo dei segretari comunali e provinciali. Tuttavia, le questioni sollevate richiedono ulteriori approfondimenti e, probabilmente, un intervento riformatore organico che riveda le modalità di gestione della mobilità dei segretari comunali e provinciali, in modo da garantire trasparenza e un equilibrio più stabile tra le esigenze dei segretari e quelle delle amministrazioni locali.

NOTE