La pronuncia delle sezioni unite si conforma ad una lettura in via di affermazione in ordine alla determinazione del giudice competente nelle controversie concernenti le graduatorie di circolo e istituto per personale docente e non, consentendo, in commento, di ripercorrere il dibattito dottrinale e, soprattutto, giurisprudenziale in materia sviluppatosi nell’ultimo ventennio.

MASSIMA: Nella formazione delle graduatorie d’istituto la valutazione dei titoli è affidata in prima battuta al sistema informatico che assegna i punteggi sulla base di quanto stabilito dalle ordinanze ministeriali e dalle tabelle a queste allegate e successivamente agli uffici scolastici provinciali i quali in caso di difformità tra i titoli dichiarati e quelli effettivamente posseduti procedono alla rettifica del punteggio o all’esclusione dalla graduatoria. La formazione con tali modalità delle graduatorie è, perciò, idonea ad escludere una qualificazione della relativa procedura come concorsuale configurandosi l’inseri­men­to del personale nelle graduatorie di istituto, per l’automatismo che lo caratterizza e che comporta l’iscrizione dei candidati nell’ordine progressivo derivante dei punteggi attribuiti alla luce dei titoli dichiarati, quale attività del tutto esente da valutazioni discrezionali di tipo comparativo. Non può rinvenirsi alcun procedimento di tipo selettivo, ma esclusivamente la formazione di un elenco attraverso atti non ascrivibili ad altre categorie di attività autoritativa, da cui discende il diritto del docente ad essere collocato nella corretta posizione determinata dalla sommatoria dei punteggi relativi ai titoli dichiarati e posseduti e, in secondo luogo, ad essere preferito nella chiamata, meramente potenziale, per la stipula di contratti a tempo determinato rispetto ai soggetti collocati in posizione successiva nella graduatoria d’istituto. Diversamente, la discrezionalità amministrativa e tecnica invece si ravvisa e permane nella individuazione e fissazione delle regole per la formazione delle graduatorie di istituto – aventi effetti generali e riflessi su fasci di situazioni giuridiche soggettive interrelate, in ordine alle quali va ribadita la giurisdizione del Giudice amministrativo. PROVVEDIMENTO: 1. A.A. convenne in giudizio davanti al Tribunale di (Omissis) il Ministero dell’I­struzione Università e Ricerca (MIUR) per sentir “ordinare (...) la rettifica del punteggio in 18,35 punti per il profilo di CS e 14,85 punti per il profilo AA ed il ricollocamento (...) nella corretta posizione in seno alle Graduatorie di circolo e di istituto di III fascia del personale amministrativo, tecnico e ausiliario per la provincia di (Omissis)...”. In sostanza si trattava di una domanda di aggiornamento della posizione ai fini della costituzione delle graduatorie d’Istituto – III fascia per il personale amministrativo, tecnico e ausiliario, valide per il triennio 21/24, presso gli Istituti della provincia di (Omissis), per i profili di Assistente amministrativo e di Collaboratore scolastico dolendosi in particolare della mancata valutazione del servizio prestato presso Enti di formazione professionale citati in ricorso. 1.1. Il M.I.U.R., nel costituirsi, [continua..]

SOMMARIO:

1. Premessa - 2. Il riparto di giurisdizione tra procedure concorsuali e assunzione - 3. Procedure concorsuali: concetto e competenza - 4. Graduatorie scolastiche: identità e riparto di competenza - 5. Segue: un differente destino affligge (forse) le graduatorie di istituto - NOTE

1. Premessa

In un contesto quale quello scolastico sempre più spesso oggetto di interesse in ordine al reclutamento del personale, dai temi relativamente più recenti sulla formazione ed aggiornamento delle graduatorie a vario titolo costituite, a quelli “tradizionali” come i riparti di competenza giurisdizionale, si inserisce la pronuncia in epigrafe, includendoli entrambi a fronte di un inevitabile intreccio originato dalla proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione. Nel giudizio pendente in primo grado, oggetto del contendere, in particolare, era la posizione assegnata alla ricorrente nella graduatoria di circolo e di istituto di III fascia del personale amministrativo, tecnico e ausiliario in sede di aggiornamento. Non tenendo in debita considerazione l’esperienza professionale maturata presso specifici enti di formazione professionale, i punteggi attribuiti risultavano inferiori e se ne chiedeva la rettifica. Il giudice di prime cure, accolta l’eccezione sollevata da controparte, in quanto la natura concorsuale del procedimento di formazione della graduatoria orienterebbe verso l’affermazione di un difetto di giurisdizione, eccepiva la competenza dell’autorità giurisdizionale amministrativa. In particolare, trattandosi di graduatorie d’istituto, ricorrendo «gli elementi caratteristici della procedura concorsuale pubblica quali il bando iniziale, la fissazione dei criteri valutativi dei titoli, la presenza di una Commissione incaricata della valutazione dei titoli dei candidati, la formazione di una graduatoria finale» l’autorità desumeva la natura concorsuale del procedimento stesso. Di tutt’altro avviso risultarono, invece, le conclusioni della Suprema corte.

2. Il riparto di giurisdizione tra procedure concorsuali e assunzione

Nonostante oramai tre decenni ci separino dal varo della riforma del pubblico impiego e dalla definizione del riparto di giurisdizione segnato dapprima dall’art. 68 d.lgs. n. 29/1993, poi dall’art. 63 d.lgs. n. 165/2001, ancora vivace appare il contenzioso in materia, con l’affermazione o il rigetto della competenza tra giudice ordinario e amministrativo per le controversie posizionate sulla linea di confine tracciata dai c. 1 e 4 dell’articolo richiamato. L’incertezza interpretativa è strettamente legata a quella che è stata considerata sia come una “apparente chiara” distinzione fra il riconoscimento del giudice del lavoro quale organo giurisdizionale naturale competente nelle controversie in materia di lavoro pubblico, a partire dall’assunzione, e quelle residuali, nella specie in materia di procedure concorsuali, lasciate alla competenza del giudice amministrativo, sia come una possibile contraddizione interna alla norma con conseguente sovrapposizione tra diverse giurisdizioni [1]. Una ripartizione, quest’ultima, che, come si evidenziava in dottrina alle soglie del nuovo millennio, trova «fondamento in esigenze pratiche derivanti dalla maggiore efficacia di un processo costruito sull’impu­gnazione di atti (e dalla necessità di evitare un eccessivo carico di lavoro per il giudice ordinario), più che nella consistenza delle situazioni soggettive coinvolte dall’attività amministrativa» [2]. Ne è derivata la necessità di individuare una linea di confine concordemente fissata nell’approvazione della graduatoria, quale atto conclusivo del procedimento selettivo, sicché il contenzioso su situazioni relative alla fattispecie costitutiva del diritto all’assunzione «ricadono nella giurisdizione amministrativa, ove tale fattispecie consista in una procedura concorsuale di selezione» [3]. Come si è anticipato, tuttavia, la devoluzione alla giurisdizione del giudice ordinario e il mantenimento di una “riserva” in capo a quello amministrativo è risultata complessa [4]. Gli orientamenti giurisprudenziali nel tempo hanno evidenziato non pochi problemi interpretativi con una «sovrapposizione» dei differenti piani e di conseguenza la «commistione» delle citate giurisdizioni [5], sia considerando il riparto ratione materiae sia per [continua ..]

3. Procedure concorsuali: concetto e competenza

Alla luce di quanto premesso rilevando nella determinazione del riparto di competenza non solo la situazione soggettiva posta a fondamento del petitum (sostanziale) ma anche il perimetro dell’area trasferita alla giurisdizione ordinaria, appare evidente l’occorrenza di precisare cosa possa essere considerato propriamente come procedura concorsuale (art. 63, c. 4, d.lgs. n. 165/2001), preso atto dell’assenza di una definizione normativa. Partendo dalla norma costituzionale (art. 97 Cost.) emergono alcuni tratti specifici quali l’idoneità a selezionare, comparativamente e per merito, i soggetti più idonei professionalmente «a stipulare un contratto di lavoro con la P.a.» [13] a garanzia dell’imparzialità dell’assunzione e del buon andamento dell’amministrazione [14]. Ne deriva una necessaria apertura alla partecipazione di tutti i cittadini, accompagnata da una selezione avulsa da condizionamenti e pressioni esterne [15]. L’istituto del concorso, eletto dal costituente a «modalità generale e ordinaria per l’accesso al pubblico impiego» [16], sembra essere stato affiancato nelle fonti legislative [17] da ipotesi diverse, da procedure selettive che, come già rilevato in dottrina, «costituiscono un genus, all’interno del quale il concorso si pone come una species» [18]. Se il secondo si presenta come un procedimento amministrativo scandito da diverse fasi che esordiscono con l’emanazione di un bando per la copertura di un determinato numero di posti, a cui fanno seguito la presentazione delle candidature, l’espletamento delle procedure tecniche di selezione dei candidati ad opera di una commissione appositamente nominata, per culminare nella redazione della graduatoria finale [19]; le prime possono dar corso ad un accertamento della sussistenza dei requisiti professionali necessari, distinguendo tra candidati idonei e non, anche secondo un ordine di graduatoria, ma senza dar luogo ad una comparazione e al­l’in­dividuazione dei migliori fra gli aspiranti [20]. La “nozione” di concorso nel tempo si è diversificata presentando una “geometria variabile” sia nel contenuto [21] che nelle modalità di svolgimento [22]. Non si è registrata una uniformità interpretativa né in giurisprudenza né in [continua ..]

4. Graduatorie scolastiche: identità e riparto di competenza

Considerato il perimetro delineato dall’orientamento giurisprudenziale maggioritario in ordine alle procedure concorsuali rimesse alla competenza residuale del g.a., risulta fondamentale nell’analisi della problematica sottoposta all’attenzione della Cassazione valutare la natura della procedura che conduce all’assunzione del personale scolastico (docente e non docente), a tempo determinato o indeterminato, ovvero delle graduatorie tutt’oggi esistenti. A tal fine, è opportuno premettere una duplice distinzione sia fra personale docente (o aspirante docente) e personale tecnico amministrativo, sia fra le diverse “tipologie” di graduatorie presenti nel contesto scolastico, considerando specialmente quelle che hanno costituito il “secondo canale di accesso” alla scuola pubblica dalle graduatorie permanenti a quelle ad esaurimento, per giungere alle più recenti graduatorie di istituto [35]. Una differenziazione resa necessaria in considerazione delle peculiarità che connotano ciascuna fattispecie, a cui vanno altresì a riconnettersi differenti letture giurisprudenziali. Le storiche e famigerate graduatorie ad esaurimento, così ridenominate nel 2006 [36] decretando formalmente [37] la fine di quelle permanenti, raccolgono al proprio interno personale docente, abilitato e non, a vario titolo legittimato ad essere in esse inserite. In particolare, nelle diverse fasce di articolazione interna, sono stati inseriti i docenti che all’atto della costituzione delle “liste” risultavano iscritti nelle graduatorie per soli titoli (c.d. doppio canale), coloro che attraverso esperienze temporanee (supplenze) avevano maturato un requisito minimo di anzianità di servizio anche non continuativo [38], nonché da ultimo gli abilitati all’insegnamento secondo le diverse procedure nel tempo previste dal legislatore per l’esercizio della professione di insegnante. Per quanto concerne il personale Ata, le graduatorie permanenti, su base provinciale, vennero introdotte ex artt. 551, 553 e 554 d.lgs. n. 297/1994 al fine di consentire l’accesso ai ruoli della “V, IV e III qualifica” mediante concorso/selezione per soli titoli [39] a chi avesse già maturato una esperienza lavorativa nei relativi profili. Il percorso, pressoché similare per le tre qualifiche, venne distinto solo pochi anni dopo, [continua ..]

5. Segue: un differente destino affligge (forse) le graduatorie di istituto

Non dissimili sono le conclusioni tratte dalle sezioni unite in commento per le altre tipologie di graduatorie (c.d. graduatorie provinciali e d istituto) che nel tempo sono andate via via formandosi, affiancando la precedente, o superandola, con l’intento, in chiave distintiva, di fornire un organico atto a colmare le esigenze temporanee. Argomentazioni originate guardando alle graduatorie ad esaurimento e che possono essere estese a quelle di istituto non per una assimilazione delle une alle altre, nei fatti ben distinte, quanto a onor del vero in ragione di una identità di funzione e delle modalità di formazione [63]. In queste ulteriori ipotesi, tuttavia, l’evoluzione giurisprudenziale ha presentato, e presenta tutt’ora, maggiori resistenze all’affermazione di una interpretazione unitaria [64], perfino in seguito “al cambio di passo” decisivo del decennio passato e alla presenza di più chiari elementi che ne escludono la riconduzione alla fattispecie “concorsuale”. Un’incertezza originata dalla presenza di diverse e peculiari graduatorie di istituto su cui la prima giurisprudenza [65] è stata chiamata a pronunciarsi finendo per estendere in più occasioni, non correttamente, le caratteristiche “speciali” alla generalità della fattispecie, sì da assimilare ciò che è eterogeneo e differenziare ciò che omogeneo è [66]. Non fa eccezione in tal senso la pronuncia del giudice di primo rado adito dalla ricorrente sì da affermare, per errata assimilazione, la natura concorsuale del procedimento di formazione della graduatoria di circolo e istituto del personale Ata. A ben vedere, le graduatorie di istituto, senza sostanziali distinzioni fra docente e non docente, nella maggioranza dei casi si caratterizzano per una periodica revisione delle stesse decretata attraverso atti ministeriali [67], contenenti i requisiti e punteggi fissi per titoli, nonché per l’assenza di elementi propri delle procedure selettive in senso stretto (bando, commissioni di valutazione, procedimenti comparativi). Costituiscono, invece, una particolare eccezione le graduatorie previste per incarichi a tempo determinato per gli istituti di Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica (es. Conservatori), caratterizzate dalla ricorrenza di tutti gli elementi tipici delle procedure concorsuali, a [continua ..]

NOTE