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L'azione amministrativa digitale: disciplina e criticità

Paco D’Onofrio – Ricercatore di Diritto amministrativo nell’Università di Bologna

Sommario:

1. La digitalizzazione dell’attività amministrativa - 2. Partecipazione democratica e principio del digital first: preferenza o esclusività? - 3. La tutela della riservatezza dei dati “elettronici” tra pubbliche amministrazioni - 4. I contrasti della giurisprudenza amministrativa sull’azione amministrativa digitale - NOTE


1. La digitalizzazione dell’attività amministrativa

La recente adozione del Piano Triennale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione 2019-2021 si colloca nella direzione di un percorso normativo progressivamente orientato a stabilire che le pubbliche amministrazioni “si debbano organizzare utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione, nel rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione, per l’effettivo riconoscimento dei diritti digitali dei cittadini e delle imprese”, in linea di continuità con il D.Lgs. 217/2017, che, all’art. 50-ter, ha introdotto la Piattaforma Digitale Nazionale Dati (PDND). Si tratta della consacrazione del principio in ragione del quale l’informatica non costituisce più un mezzo di mera semplificazione operativa dell’azione amministrativa, ma un nuovo modo d’essere del governo della res pubblica, attraverso il riconoscimento ai cittadini di “diritti digitali”, non già semplicemente interessi legittimi e nemmeno, riduttivamente, versione elettronica di diritti tradizionali. La prospettiva nella quale si pone l’impianto normativo progressivamente consolidatosi era già stata felicemente intuita da Sabino Cassese, quando, sul finire degli anni ’70, teorizzava in ordine alla questione dell’eventuale adattamento dell’informatica all’amministrazione o viceversa [1], che poi si rivelerà strumento indispensabile per migliorare l’efficienza dell’azione sia nei rapporti interni tra P.A. (back office), sia nei rapporti con l’utenza dei servizi amministrativi (front office). I servizi pubblici digitali costituiscono uno strumento di riduzione degli oneri ordinariamente gravanti sugli utenti, rappresentando una nuova modalità di interazione che, innovando i sistemi di dialogo istituzionale, riduce drasticamente i tempi di rilascio di un provvedimento amministrativo, agendo in modo demolitorio sulla consistenza cartacea dei documenti e degli atti, nonché sulla presenza fisica del richiedente, con il solo rischio di un digital divide, cioè di una presumibile discriminazione incolpevole, dovuta al diverso grado di alfabetizzazione informatica dei cittadini, su cui ci si soffermerà più appresso, affrontando la [continua ..]

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2. Partecipazione democratica e principio del digital first: preferenza o esclusività?

Un’analisi ragionata sul modello che le P.A. potranno (rectius: dovranno) adottare per definire la disciplina della propria azione, con specifico riferimento alla questione sulla preferenza (digital first) o esclusività (digital by default) della stessa e su cui a breve ci si soffermerà diffusamente, impone di considerare come entrambi i modelli saranno necessariamente orientati a garantire una sempre più apprezzabile partecipazione al processo democratico, consentito ai cittadini proprio attraverso il ricorso a modalità di interlocuzione telematica con le istituzioni, più immediata e non gravata da una previa autorizzazione. In argomento, appare già significativamente eloquente la più volte richiamata legge 124/2015 («Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche») che, all’art. 1, comma 1, lettera c, conferisce al Governo delega di modificare il Codice dell’Amministrazione Digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, nel rispetto di una serie di principi e criteri direttivi, tra cui quello di “[...] garantire l’accesso e il riuso gratuiti di tutte le informazioni prodotte e detenute dalle amministrazioni pubbliche in formato aperto, l’alfabetizzazione digitale, la partecipazione con modalità telematiche ai processi decisionali delle istituzioni pubbliche”. In effetti, l’attuale formulazione novellata dell’art. 9 CAD prevede che le amministrazioni considerate (ri)organizzino la propria attività al fine di favorire “ogni forma di uso delle nuove tecnologie per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini, anche residenti all’estero, al processo democratico e per facilitare l’esercizio dei diritti politici e civili e migliorare la qualità dei propri atti, anche attraverso l’utilizzo, ove previsto e nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, di forme di consultazione preventiva per via telematica sugli schemi di atto da adottare” [14]. Da ultimo è intervenuto il Ministero della semplificazione e pubblica amministrazione che, con la direttiva 2/2017 [15], ha pubblicato le “Linee guida sulla pubblica consultazione”, con la quale “ Si raccomanda alle pubbliche amministrazioni di promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini alle decisioni pubbliche e di [continua ..]

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3. La tutela della riservatezza dei dati “elettronici” tra pubbliche amministrazioni

I nuovi diritti digitali implicano e generano una mole esponenziale di dati elettronici, idonei ad ospitare e, quindi, veicolare, con rapidità d’azione ed ampiezza di ambito, contenuti sensibili e, per questo, protetti dalla sempre più incisiva disciplina normativa, di respiro sovranazionale. Le amministrazioni non sono solo chiamate ad avviare un processo di (ri)organizzazione della propria articolazione funzionale, al fine di garantire l’esercizio dei diritti digitali riconosciuti dal CAD ai cittadini, ma anche ad assicurare, al tempo stesso, una maggior protezione della loro sfera di riservatezza, inevitabilmente e maggiormente coinvolta dalla nuova modalità d’azione amministrativa. L’entrata in vigore del Regolamento (UE) 2016/679 (altresì definito General Data Protection Regulation – GDPR), intervenuta nel maggio 2016, ha interpretato un significativo cambiamento metodologico e culturale in tema di riservatezza e protezione dei dati personali, di cui ha inteso implementare le garanzie di sicurezza ed integrità soprattutto in considerazione dei maggiori rischi connaturati all’uso delle tecnologie digitali, nella prospettiva di modalità di gestione del trattamento uniformi tra gli Stati membri ed ai fini della libera circolazione di tali dati sul territorio dell’Unione europea. Abrogando la direttiva 95/46/CE che per lungo tempo ha rappresentato la normativa di riferimento in materia di privacy dei dati e sulla base della quale i legislatori nazionali hanno declinato normative di settore diversificate, l’adozione del Regolamento ha significato, formalmente, l’inizio di un processo di vera e propria armonizzazione giuridica e, nel merito, ha introdotto disposizioni strutturalmente modificative rispetto all’impianto previgente, di cui si approfondiranno i profili più inerenti all’azione delle amministrazioni pubbliche, che, per la complessità delle ricadute giuridiche sugli ordinamenti nazionali, hanno determinato la previsione esplicita di un’applicazione differita rispetto all’entrata in vigore. L’obbligo per gli Stati di applicare il GDPR, infatti, ha effetto dal maggio 2018 proprio in considerazione dei tempi necessari all’adeguamento del quadro normativo interno ed in tal senso il legislatore italiano ha recentemente provveduto con il D.Lgs. 101/2018, che modifica il Codice [continua ..]

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4. I contrasti della giurisprudenza amministrativa sull’azione amministrativa digitale

La digitalizzazione dei procedimenti amministrativi ha generato un indiscutibile miglioramento dei servizi resi ai cittadini ed alle imprese dalla P.A., la quale, oltre ad aver provveduto a (ri)organizzare la propria modalità d’azione (telematica, appunto), ha altresì attivato procedure automatizzate in grado di pervenire a determinazioni effettive sulla base di un algoritmo, in sostituzione dell’intervento dispositivo umano. Sulla legittimità di una tale scelta e sulla conformità dell’impiego dell’intelligenza artificiale rispetto agli inveterati principi costituzionali di imparzialità e soprattutto buon andamento che devono governare l’azione amministrativa, si registra un radicale contrasto giurisprudenziale, originato dall’adozione da parte del MIUR di un sistema elettronico per l’assegnazione delle sedi per la mobilità dei docenti nelle scuole. I ricorrenti hanno lamentato che l’intera procedura di assunzioni era stata gestita da un sistema informatico per mezzo di un algoritmo (il cui funzionamento sarebbe rimasto sconosciuto) ed era sfociata in provvedimenti privi di alcuna motivazione, senza l’individuazione di un funzionario dell’amministrazione che abbia valutato le singole situazioni ed abbia correttamente esternato le relative determinazioni provvedimentali. Secondo gli appellanti, tale algoritmo avrebbe disposto trasferimenti di sede lavorativa, senza tener conto delle preferenze indicate nelle rispettive domande dai richiedenti, senza alcuna motivazione ed in difetto della benché minima trasparenza. A dimostrazione di ciò gli appellanti hanno rappresentato che a soggetti meglio posizionati in graduatoria erano state assegnate, ai fini dell’individuazione delle sedi di servizio, province lontane da quella di residenza. Fatalmente, le decisioni nel merito degli specifici motivi di doglianza hanno finito per affrontare il più ampio e generale tema della legittimità dell’impiego di un software in luogo della valutazione da parte di un funzionario amministrativo, poiché è indubbio che l’intera procedura di assegnazione sia stata demandata ad un impersonale algoritmo, che farebbe dubitare dell’esistenza di un’effettiva attività amministrativa. Il giudice amministrativo di prime cure ha lapidariamente ritenuto che “alcuna complicatezza o ampiezza, in [continua ..]

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NOTE

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