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*La tecnologia nella Pubblica Amministrazione: algoritmi e processi decisionali nei procedimenti amministrativi

Federico Laus 

Ormai la telematica rappresenta lo strumento privilegiato nella gestione dell’attività amministrativa. In particolare, per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche devono incentivare l’uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati. Tuttavia, le caratteristiche proprie della digitalizzazione incidono sulle categorie giuridiche e sulle tradizionali modalità di svolgimento dei procedimenti amministrativi all’interno della pubblica amministrazione. Così, la P.A. e la giurisprudenza devono affrontare le criticità connesse all’utilizzo della tecnologia e, in particolare, di un algoritmo nei procedimenti amministrativi e nei processi decisionali, nell’ambito della c.d. rivoluzione digitale della P.A.. Ecco dunque che, recentemente, il TAR Lazio e il Consiglio di Stato sono intervenuti in materia, allargandosi sino a valutare lo stato di avanzamento e i confini giuridici dell’informatizzazione della Pubblica Amministrazione, stimolando ampie riflessioni, in occasione di una procedura di mobilità avviata dal MIUR.

PAROLE CHIAVE: digitalizzazione - pubblica amministrazione - digitalizzazione pubblica amministrazione - procedura di mobilitÓ - algoritmi

Technology in the Public Administration: algorithms and decision-making processes in administrative procedures.

Telematics is now a key tool in the management of public administration activity. In order to achieve better efficiency, public administrations must encourage the use of telematics both in internal and external relationships, with other administrations and private citizens. However, the specific features of digitalisation have an impact on legal categories and traditional administrative proceedings within the public administration. Accordingly, public administration and judiciary have to deal with problems arising from technology, notably regarding algorithms in administrative proceedings and decision-making processes (within the framework of the so-called digital revolution of the public administration). In this regard, under a mobility procedure started by the Ministry of Education, Lazio Regional Administrative Court and Council of State have assessed the progress of computerization of public administration, providing inspiration for several remarks.

Digitalisation - Public administration - Public administration digitalisation - Mobility procedure - Algorithms  

L'editore e la Redazione della Rivista dichiarano che, per errore materiale, il presente contributo destinato al volume 2/2020 della Rivista non è stato incluso nell'indice del numero. L'articolo pertanto riportato on line nel presente numero verrà inserito in PDF nel prossimo numero 3/2020.

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Sommario:

1. Premessa - 2. La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione - 3. La giurisprudenza amministrativa alla prova delle tecnologie informatiche - 3.1 Il percorso tracciato dal Consiglio di Stato


1. Premessa

Nel film “io speriamo che me la cavo”, il grande Paolo Villaggio, interpretando il maestro Marco Tullio Sperelli, viene trasferito erroneamente alla scuola elementare De Amicis di Corzano, diroccato comune del napoletano, anziché a Corsano, nella sua Liguria. Si tratta - si scopre all’inizio del film - di un errore burocratico dell’Amministrazione competente, in sede di trasferimento dell’insegnante. Dal film, del 1992, alla gestione del piano nazionale di mobilità territoriale e professionale dei docenti assunti presso il Ministero nel recente presente, nella realtà, il passo è breve. Solo che ora i problemi affrontati dalla P.A. e dalla giurisprudenza amministrativa riguardano criticità connesse all’utilizzo della tecnologia e, in particolare, di un algoritmo nei procedimenti amministrativi e nei processi decisionali, nel corso della c.d. rivoluzione digitale della P.A. Ecco dunque che, recentemente, il TAR Lazio e il Consiglio di Stato sono intervenuti in materia, allargandosi sino a valutare lo stato di avanzamento e i confini giuridici dell’informatizzazione della Pubblica Amministrazione, stimolando ampie riflessioni. Prima di analizzare il dibattito giurisprudenziale, occorre, tuttavia, introdurre il tema della digitalizzazione della PA.

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2. La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione

Come noto, l’art. 3-bis d.lgs.241/1990, così come introdotto dalla L.15/2005, ha introdotto l’uso della telematica, come strumento privilegiato nella gestione dell’attività amministrativa. In particolare, per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche devono incentivare l’uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati. Di fatto, a partire proprio dal 2005 si è sviluppata una rivoluzione digitale all’interno della Pubblica Amministrazione, solo parzialmente assimilata dall’utenza e dagli stessi uffici. Tale rivoluzione si è sviluppata, essenzialmente, in attuazione del principio di buon andamento ex art. 97 Cost., che deve permeare l’organizzazione dei pubblici uffici unitamente al principio di imparzialità dell’amministrazione, che proprio dallo strumento informatico trarrebbe giovamento. Momento di svolta è poi rappresentato dal d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, che ha introdotto nel nostro ordinamento il c.d. Codice dell’amministrazione digitale (CAD). Ai sensi dell’art. 12 del Codice, le pubbliche amministrazioni nell’organizzare autonomamente la propria attività devono utilizzare le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione nel rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione, nonché per l’effettivo riconoscimento dei diritti dei cittadini e delle imprese. Lo strumento digitale diviene quindi tramite per il miglior raggiungimento degli obiettivi della pubblica amministrazione e al contempo per il soddisfacimento degli interessi dell’utente, nell’ottica di una migliore collaborazione tra pubblico e privato. A tal fine, infatti, le pubbliche amministrazioni devono utilizzare, nei rapporti interni, in quelli con altre amministrazioni e con i privati, le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, garantendo l’interoperabilità dei sistemi e l’integrazione dei processi di servizio fra le diverse amministrazioni nel rispetto delle relative linee guida. Non v’è dubbio che l’interoperabilità risulti tra i nodi più complessi da sciogliere per ottenere una adeguata comunicazione tra i [continua ..]

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3. La giurisprudenza amministrativa alla prova delle tecnologie informatiche

La vicenda giurisprudenziale che ha consentito di sviluppare il dibattito sulle tecnologie al servizio dell’amministrazione pubblica trae origine da una procedura di mobilità avviata dal MIUR ai sensi dell’art. 1, comma 108, l.107/2015[1]. A tale norma è seguita l’ordinanza ministeriale 241/2016, impugnata, in separati procedimenti giudiziari avanti il TAR Lazio, nella parte in cui l’amministrazione ha obbligato tutti i docenti, e quindi gli odierni ricorrenti, immessi in ruolo nella fase C del piano straordinario assunzionale (art. 1, comma 98, lettera c, l.107/2015), ad inoltrare domanda di mobilità, all’esito della quale, tuttavia, ha disposto i trasferimenti senza tener conto delle preferenze da loro espresse, pur in presenza di posti disponibili nelle province indicate nella loro relativa domanda di mobilità in organico di fatto e in deroga, posti già assegnati a docenti dotati di punteggio inferiore. Risolta ormai la questione sotto il profilo della giurisdizione a favore del giudice ordinario [2], restano a disposizione dello studioso alcuni interventi della giurisprudenza amministrativa che coinvolgono profili di particolare interesse. Interveniva inizialmente il TAR Lazio con la sentenza n.9924/2018, a fronte di uno dei motivi di ricorso in virtù del quale i ricorrenti denunciavano che il piano straordinario non era stato corredato da alcuna attività amministrativa ma era stato demandato ad un algoritmo, tuttora sconosciuto, per effetto del quale erano stati operati i trasferimenti e le assegnazioni in evidente contrasto con il fondamentale principio della strumentalità del ricorso all’informatica nelle procedure amministrative. Secondo i ricorrenti, vi sarebbe stata quindi effettuazione di attività provvedimentale senza la previa attività istruttoria e procedimentale e l’algoritmo in sostanza avrebbe sostituito l’istruttoria commessa ad un ufficio e ad un responsabile. Secondo il TAR Lazio in effetti sarebbe mancata nella fattispecie una vera e propria attività amministrativa, essendosi demandato ad un impersonale algoritmo lo svolgimento dell’intera procedura di assegnazione dei docenti alle sedi disponibili nell’organico dell’autonomia della scuola. Al riguardo il TAR riteneva che “alcuna complicatezza o ampiezza, in termini di numero di soggetti coinvolti ed ambiti territoriali interessati, [continua ..]

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3.1 Il percorso tracciato dal Consiglio di Stato

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