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I poteri del giudice ordinario nelle controversie di lavoro pubblico

Angelica Riccardi, Professore associato di Diritto del Lavoro nell’Università di Bari Aldo Moro. 

Il saggio verte sui poteri esercitabili dal giudice ordinario nelle controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze di amministrazioni.

A seguito dell’esame della generale normativa posta in materia di rapporti tra autorità giudiziaria ordinaria e pubblica amministrazione (legge n. 2248/1865, Allegato E) e della regolamentazione specifica stabilita per le controversie di lavoro pubblico (d.lgs. n. 165/2001), che ne riprende l’im­pianto, si conclude che i poteri del giudice civile nelle controversie in esame sono - salvo che per alcuni profili per cui è stabilita una speciale disciplina - quelli ordinariamente esperibili verso i datori di lavoro del settore privato.

PAROLE CHIAVE: lavoro pubblico - controversie di lavoro - giurisdizione - giurisdizione del giudice ordinario

The essay deals with the powers that can be exercised by the ordinary judge in disputes relating to employment relationships employed by public administrations.

Starting from an examination of the general regulations on relations between ordinary judicial authorities and public administration (Law no. 2248/1865, Annex E) and of the specific regulations established for public employment disputes (Legislative Decree no. 165/2001), which incorporates their structure, it is concluded that the powers of the civil judge in the disputes in question - with the exception of certain aspects for which a special discipline is established - are those ordinarily available to employers in the private sector.

Sommario:

1. Il quadro normativo di riferimento - 2. La specifica disciplina posta dal d.lgs. n. 165/2001 - 3. La fase esecutiva - NOTE


1. Il quadro normativo di riferimento

Il dibattito sui limiti e i modi di esplicazione dei poteri del giudice ordinario nei confronti delle amministrazioni ha attraversato, per ragioni diverse, l’intero processo di riforma del pubblico impiego. In una prima fase, alla previsione della devoluzione al giudice ordinario delle controversie relative ai rapporti alle dipendenze di enti pubblici il legislatore non aveva accompagnato adeguate specificazioni, non affrontando la questione dei poteri esercitabili da questo giudice né con riguardo agli atti di gestione dei rapporti di lavoro, né con riguardo agli atti organizzativi di tipo pubblicistico che assumessero rilievo nella controversia [1]. Nella fase successiva, questo vuoto normativo è stato colmato [2] con una serie di dettagliate previsioni, ma il nuovo intervento non è valso a sopire il dibattito, che si è solo “spostato” sulla portata – se non il fondamento – delle norme introdotte. Le incertezze e i dubbi che hanno investito la questione dei poteri giudiziali nelle controversie in subiecta materia hanno in realtà radici molto più risalenti, che affondano nelle distorsioni che da oltre un secolo falsano la generale lettura dei rapporti tra autorità giudiziaria ordinaria e pubblica amministrazione [3]. La normativa che a tutt’oggi regola questi rapporti è la legge “Per l’unificazione amministrativa del Regno d’Italia” n. 2248/1865, Allegato E (c.d. Legge sul contenzioso amministrativo) [4]. Questa legislazione ha sovente trovato nella prassi una distorsione quanto ai suoi stessi presupposti di applicabilità, che ha originato un progressivo svuotamento delle prerogative dei giudici dell’ordine civile che ancora oggi inquina la lettura dei poteri di questi nelle controversie di cui sono parte enti pubblici, come quelle sui rapporti di impiego privatizzati. L’attenzione degli interpreti si è in genere concentrata sulle disposizioni dirette a delimitare i poteri del giudice civile verso l’amministrazione – stabilendo: «Quando la contestazione cade sopra un diritto che si pretende leso da un atto dell’Autorità amministrativa, i Tribunali si limiteranno a conoscere degli effetti dell’atto stesso in relazione all’oggetto dedotto in giudizio. L’atto amministrativo non potrà [continua ..]

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2. La specifica disciplina posta dal d.lgs. n. 165/2001

L’art. 63 del d.lgs. n. 165/2001 dispone che «il giudice adotta, nei confronti delle pubbliche amministrazioni, tutti i provvedimenti, di accertamento, costitutivi o di condanna, richiesti dalla natura dei diritti tutelati» (comma 2), specificando che qualora «vengano in questione atti amministrativi presupposti […] rilevanti ai fini della decisione, il giudice li disapplica, se illegittimi» (comma 1). La corrispondenza tra la disciplina specifica del d.lgs. n. 165/2001 e la disciplina generale dell’Allegato E è di immediata evidenza. Nelle controversie relative ai rapporti di lavoro contrattualizzati il giudice ordinario ha il potere di adottare tutti i provvedimenti necessari per la tutela del diritto portato in giudizio, in quanto le «misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro» sono adottate con “la capacità e i poteri del privato datore di lavoro” (ex art. 5, c. 2, d.lgs. n. 165/2001), e si versa quindi nell’area considerata dall’art. 2 dell’Allegato E. Trattandosi di un’area in cui l’amministrazione opera in base al diritto comune, non vengono in rilievo le previsioni limitative dell’art. 4 dell’Allegato E [21], riguardanti esclusivamente l’attività svolta in regime pubblicistico [22]. È infatti assente nell’attività di gestione dei rapporti lavorativi svolta dall’ammi­nistrazione (ex artt. 2, c. 3, e 5, c. 2, del decreto) la precondizione stessa del­l’o­pe­ratività dell’art. 4 della Legge sul contenzioso amministrativo, i.e. l’autori­tatività – e, conseguentemente, la soggezione ai paradigmi del diritto amministrativo – del­l’a­zione esplicata. L’attività degli enti pubblici, invero, solo in quanto rappresenti esercizio di autorità nei termini risultanti dal principio di legalità è tutelata dalla norma in esame, tutela che non ha ragione di applicarsi in un’area (come quella del­l’organizzazione del lavoro) in cui non si ha né un interesse pubblico né un pubblico potere [23]. Per la tutela dei diritti azionati dal dipendente pubblico non sono dunque configurabili limitazioni processuali – come quelle poste dalla l. n. 2248/1865 – che valgano a differenziarne la posizione [continua ..]

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3. La fase esecutiva

Il quadro dei poteri del giudice del lavoro verso la pubblica amministrazione acquisisce ulteriori elementi di complessità con riguardo alla fase esecutiva: il vuoto di regolamentazione in subiecta materia della legislazione di riforma non è mai stato colmato [64], a fronte di uno speciale sistema proprio del giudizio amministrativo (il giudizio di ottemperanza) che è in certi limiti applicabile anche alle sentenze emanate dall’autorità giudiziaria ordinaria. Il c.d. giudizio di ottemperanza (rectius giudizio amministrativo di attuazione del giudicato civile) venne infatti istituito per «ottenere l’adempimento dell’obbligo dell’autorità amministrativa di conformarsi, in quanto riguarda il caso deciso, al giudicato dei Tribunali che abbia riconosciuto la lesione di un diritto civile o politico» (art. 4, l. n. 5992/1889) – con l’assegnazione alla Sezione IV del Consiglio di Stato del compito di decidere dei ricorsi volti all’attuazione di queste sentenze – in funzione dell’obbligo delle autorità amministrative di conformarsi «in quanto riguarda il caso deciso, al giudicato dei Tribunali» stabilito dall’art. 4 della legge n. 2248/1865 All. E. Questo giudizio affonda le sue radici nei grandi archetipi della giustizia amministrativa (dal principio di separazione dei poteri a quello dello Stato di diritto) che avevano portato a ritenere che il potere di imporre all’amministra­zione pubblica il rispetto delle decisioni di un giudice potesse essere attribuito «solo ad un organo dalla incerta natura giurisdizionale ma di sicura fiducia dell’esecutivo, e in questo senso sicuro tutore dell’interesse (indicato da quest’ultimo come) pubblico» [65]. Solo successivamente il giudizio di ottemperanza venne applicato anche alle sentenze amministrative, «non per estensione diretta e nemmeno per analogia […] ma per un fatto di pura e semplice (direi, bruta) normazione giurisprudenziale» [66], e tale appropriazione di un istituto pensato ad altri fini ad opera dello stesso giudice che avrebbe dovuto applicarlo – che venne legittimata dal legislatore solo dopo vari decenni con la l. n. 1034/1971 [67] – servì a questo per far fronte alla trasformazione del giudizio amministrativo da [continua ..]

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NOTE

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