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La partecipazione sindacale e la negoziabilità dei poteri dirigenziali nel nuovo sistema di relazioni sindacali

Vincenzo Cangemi – Dottore di ricerca in Diritto del lavoro

Sommario:

1. Il sistema delle fonti e delle relazioni sindacali dopo la riforma Madia - 2. Partecipazione e poteri dirigenziali: dall'impianto originario alla seconda fase della riforma - 3. (segue). La reazione della Riforma Brunetta …e Monti - 4. (segue). Le modifiche del D.Lgs. 75/2017 e i CCNL del triennio 2016-2018 - 5. Conclusioni - NOTE


1. Il sistema delle fonti e delle relazioni sindacali dopo la riforma Madia

Con l’entrata in vigore del D.Lgs. 75/2017 è nuovamente mutato l’assetto delle fonti e delle relazioni sindacali nel pubblico impiego privatizzato. La modifica degli artt. 2, 5 e 40 del D.Lgs. 165/2001 evidenzia una rinnovata fiducia nei confronti della contrattazione collettiva rispetto alla fonte legislativa euna (ri)apertura verso un più pieno coinvolgimento dei lavoratori, tramite i loro rappresentanti, nell’assun­zione delle decisioni da parte della dirigenza pubblica. L’impianto delineato dalla Riforma del 2017 è stato poi messo in atto con la successiva sottoscrizione dei CCNL di Comparto per il triennio 2016-2018. L’intervento del Legislatore non va a stravolgere il previgente sistema, ma ne risolve alcune rigidità [1], operando un riequilibrio dei rapporti tra fonte legislativa e negoziale – pur conservando certi limiti dettati a quest’ultima dalla precedente riforma [2]– nell’ottica di privilegiare “la fonte contrattuale quale luogo naturale per la disciplina del rapporto di lavoro, dei diritti e delle garanzie dei lavoratori, nonché degli aspetti organizzativi a questi direttamente pertinenti” [3]. Il contratto collettivo nazionale assume un ruolo centrale quale fonte di regolamentazione del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti [4], capace adesso di derogare, nelle materie di propria competenza e nel rispetto dei principi dettati dal D.Lgs. 165/2001, alle disposizioni normative riguardanti il rapporto di lavoro [5], ivi comprese quelle già vigenti al momento dell’entrata in vigore del D.Lgs. 75/2017. La disposizione sembra più audace rispetto al passato [6], in quanto conferisce alla fonte negoziale un potere autonomo [7] che supera sia la formulazione del 2009, che consentiva la deroga solo se espressamente prevista dalla legge, sia, formalmente [8],la formulazione del 1993, poi confluita con modifiche nel testo originario del D.Lgs.165/2001, che faceva salva la possibilità che la legge disponesse in senso contrario. Resta sostanzialmente invariato [9], invece, il suo ambito di competenza. La modifica del comma 1 dell’art. 40 si esaurisce, in coerenza con il principio di delega, in una modifica finalizzata a semplificare il linguaggio normativo, confermando la precedente suddivisione introdotta dalla Riforma Brunetta, che al principio generale [continua ..]

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2. Partecipazione e poteri dirigenziali: dall'impianto originario alla seconda fase della riforma

La questione principale che il Legislatore ha ciclicamente dovuto affrontare nella regolamentazione degli assetti della partecipazione sindacale, nel suo intreccio con i poteri dirigenziali, riguardava la salvaguardia della autonomia delle determinazioni della dirigenza pubblica. Nell’evoluzione della disciplina del pubblico impiego privatizzato a momenti di apertura alla partecipazione alle decisioni organizzative e di gestione del rapporto di lavoro si sono alternati momenti di diffidenza, secondo una dinamica oscillante che valorizzava ora l’autonomia della dirigenza, ora il coinvolgimento della parte sindacale. La conformazione originaria della partecipazione sindacale era stata influenzata dall’esperienza vissuta nella vigenza della legge quadro n. 93 del 1983, durante la quale si era instaurato un modello di relazioni sindacali improntato alla codecisione e alla cogestione, che determinava una confusione di ruoli e una commistione di interessi tra le parti, con conseguente irrigidimento dell’agire della pubblica amministrazione [16]: alla dirigenza, priva di poteri di intervento e deresponsabilizzata [17], faceva da contraltare il sindacato, titolare di forti poteri di veto in materia organizzativa. A fronte di questa prova negativa, il D.Lgs. 29/1993, nella sua versione originaria, disciplinava con cautela la partecipazione sindacale [18], perseguendo un duplice obiettivo: “da un lato eliminare le forme di partecipazione istituzionale ed arginare le pratiche partecipative informali attraverso l’introduzione di una chiara partecipazione procedimentale; dal’altro rinvigorire i poteri decisori delle amministrazioni, e per esse dei dirigenti” [19]. Sintomatici di questa impostazione erano gli articoli 10 e 48: il primo prevedeva un obbligo generalizzato di informazione sulla qualità dell’ambiente di lavoro e sulle misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro, oltre a un esame sulle materie specificatamente previste dal medesimo decreto [20], facendo salva però “l’autonoma determinazione definitiva e la responsabilità dei dirigenti nelle stesse materie”; il secondo eliminava le precedenti forme di partecipazione istituzionale, incaricando la contrattazione collettiva nazionale di definire nuove forme e procedure di partecipazione all’organizzazione del lavoro. Ne risultava un sistema di relazioni sindacali caratterizzato [continua ..]

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3. (segue). La reazione della Riforma Brunetta …e Monti

Il Legislatore, alla prova dei fatti, non era riuscito a evitare quello “scricchiolamento del sistema” [40] che già si prefigurava nel disegno della seconda fase della privatizzazione; di conseguenza, preso atto della rottura degli argini formali e sostanziali [41] da parte della contrattazione collettiva, è intervenuto nuovamente con una riforma del pubblico impiego di ampio respiro che, per quel che ci riguarda direttamente, ha inciso profondamente sugli assetti della partecipazione sindacale, irrigidendo l’impianto allora vigente. In via generale, restava ferma la competenza della contrattazione collettiva nel disciplinare modalità e istituti della partecipazione sindacale (art. 9, D.Lgs. 165/2001) – cui corrispondeva specularmente il comma 1 dell’art. 40 riformato, secondo cui “la contrattazione collettiva determina […] le materie relative alle relazioni sindacali” –ma, in realtà, la norma perdeva di rilevanza se rapportata all’art. 5, comma 2, il quale nell’ambito delle determinazioni per l’organizzazione e delle misure inerenti alla gestione del rapporto di lavoro consentiva soltanto l’informazione sindacale, restringendo significativamente il campo di operatività della partecipazione sindacale [42]. Sotto il versante della delimitazione degli spazi negoziali, si prevedeva espressamente che erano “escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’or­ganizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi del­l’art. 9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17 […]”, mentre veniva confermato il sistema dei rapporti tra i diversi livelli contrattuali – per cui la contrattazione integrativa si svolgeva sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dalla contrattazione nazionale – ma si inaspriva la sanzione in caso di violazione dei suddetti vincoli, con la comminazione non più soltanto della nullità e non applicabilità delle clausole difformi, ma disponendo anche la sostituzione di diritto a norma degli artt. 1339 e 1419, comma 2,c.c. A chiusura del sistema il Legislatore della terza riforma, oltre a qualificare espressamente imperative le disposizioni del D.Lgs. 165/2001 (art. 2, comma 2), introduceva un nuovo comma [continua ..]

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4. (segue). Le modifiche del D.Lgs. 75/2017 e i CCNL del triennio 2016-2018

Secondo la logica della “alternanza della politica al timone della riforma”, seguendo l’andamento oscillante che in questo trentennio di riforme del pubblico impiego ha visto espandersi e restringersi gli spazi partecipativi sulla base di mere dinamiche politiche [56], come già detto, con il D.Lgs. 75/2017 il Legislatore ha rivisto il sistema delle fonti e delle relazioni sindacali del pubblico impiego. In materia di partecipazione sindacale, l’intervento ha riguardato principalmente l’art. 5, comma 2, il quale prevede ora che le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dalla dirigenza pubblica con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro “fatte salve la sola informazione ai sindacati ovvero le ulteriori forme di partecipazione”. La relativa disciplina viene, poi, devoluta alla contrattazione collettiva che determina modalità e istituti della partecipazione (art. 9), fermo restando che è preclusa qualsiasi forma di contrattazione nelle materie oggetto di partecipazione sindacale e in quelle riguardanti le prerogative dirigenziali (art. 40, comma 1) e che le clausole difformi sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli artt. 1339 e 1419, comma 2, c.c. [57]. Nel delineare l’impianto legislativo, il Legislatore ha probabilmente tenuto conto delle recenti “tendenze del dialogo sociale in atto a livello europeo” [58], rinviando al successivo tavolo negoziale per il rinnovo dei CCNL di comparto la definizione in concreto delle modalità di attuazionedell’accordo – giuridicamente vincolante ai sensi dell’art. 155 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea – su un quadro comune sull’informazione e la consultazione dei pubblici dipendenti [59], sottoscritto in sede di Comitato di dialogo sociale per il settore delle amministrazioni centrali della UE [60], che individua come modalità partecipative l’informazione e la consultazione. Al tempo stesso, però, si è cercato di evitare che la partecipazione sindacale degenerasse nuovamente in pratiche cogestive a discapito dell’autonomia delle prerogative dirigenziali. Di conseguenza, pur aprendo alla possibilità che la contrattazione collettiva individuasse ulteriori modalità partecipative [continua ..]

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5. Conclusioni

Questo lungo excursusè servito a mettere in luce come attorno alla questione della negoziabilità dei poteri dirigenziali si è giocata la partita delle relazioni sindacali nel pubblico impiego. L’andamento oscillante degli interventi legislativi in materia di partecipazione sindacale è indicativo del fatto che il Legislatore ha cercato con difficoltà di trovare un assetto che potesse salvaguardare l’autonomia delle prerogative dirigenziali. Il pregio dell’ultima riforma è stato quello di non stravolgere l’impianto delineato nel 2009, configurando un sistema di relazioni sindacali aperto sì al coinvolgimento sindacale, ma che al tempo stesso conservasse la rigida linea di confine tra contrattazione e partecipazione, ribadendo l’espressa preclusione di qualsiasi forma di contrattazione nelle materie oggetto di partecipazione sindacale e in quelle riguardanti le prerogative dirigenziali. La contrattazione collettiva nazionale sembra aver colto lo spirito riformatore e ha regolamentato con equilibrio le modalità e gli istituti della partecipazione, nell’ottica di agevolare forme costruttive di dialogo tra le parti. I presupposti per un corretto coinvolgimento sindacale nell’assunzione delle decisioni dell’amministrazione, che possa evitare quella ricaduta verso prassi negoziali di fatto o pratiche cogestive che si erano sviluppate nel corso della seconda fase della privatizzazione, sembrano esserci tutti. Certo, dall’analisi statistica della contrattazione integrativa del periodo 2011-2016 è emerso che nonostante i vincoli e i limiti dettati dal Legislatore nel 2009 in un numero significativo di casi le parti hanno negoziato su materie “non contrattabili”. Molto dipenderà, quindi, dalla volontà delle parti di recepire le innovazioni e dal comportamento che assumeranno a livello decentrato. Allo stato attuale è difficile fare delle previsioni e bisognerà attendere il definitivo assestamento del sistema per valutare l’efficacia o meno di questa ennesima riforma.

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NOTE

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