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La proroga del congedo straordinario del dipendente pubblico impegnato nel dottorato di ricerca (nota a Corte di Cassazione, 10 gennaio 2019, n. 432)

Anna Montanari – Ricercatorice di Diritto del Lavoro nell’Alma Mater Studiorum - Università di Bologna

CORTE DI CASSAZIONE, 10 GENNAIO 2019, N. 432

Pres. NAPOLETANO, Est. DI PAOLANTONIO, P.M. VISONÀ (concl. conf.) Parti e avvocati: COMUNE DI TORINO (AVV. COLARIZI LI VOLTI) C. G. (AVV. AGAMENNONE, GALLIANO)

Impiegato dello Stato e pubblico in genere - Congedo straordinario per dottorato di ricerca - Durata del corso - Proroga - Diritto al mantenimento del trattamento economico, previdenziale e di quiescenza - Insussistenza.

In tema di lavoro pubblico, va riconosciuto il diritto del dipendente, in caso di ammissione ai corsi di dottorato di ricerca, ad essere collocato in aspettativa e a conservare il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza in godimento presso l’amministrazione di appartenenza per il solo periodo di durata normale del corso, con esclusione della proroga, anche se autorizzata secondo il regolamento di ateneo.

 

Omissis

1.1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia, ex art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e falsa applicazione della legge n. 476 del 1984, art. 2, come integrato dalla L. n. 448 del 2001, art. 52, della L. n. 398 del 1989, art. 6, comma 7, dell’art. 12 del CCNL 14/9/2000 per i dipendenti del comparto regioni e autonomie locali. Ricostruito il quadro normativo e richiamata la circolare del MIUR n. 15/2011, il Comune sostiene, in sintesi, che la possibilità di concedere un anno di proroga non modifica la durata del corso di dottorato, che resta quella prevista dal regolamento di Ateneo, sicché il dipendente può legittimamente chiedere l’aspettativa retribuita solo per il periodo ordinario, al pari del borsista che può godere della proroga, ma non ha titolo a pretendere anche l’erogazione della borsa di studio. Correttamente, pertanto, decorso il triennio, si è ritenuto applicabile il diverso istituto dell’aspettativa non retribuita per motivi di studio, disciplinata dall’art. 11 del CCNL 14.9.2000, posto che la legge non consentiva la protrazione del beneficio e l’originaria autorizzazione si riferiva anch’essa alla sola durata legale del corso e non alla proroga che, a quella data, non era stata concessa né era stata manifestata in alcun modo dal dipendente la volontà di utilizzarla.

1.2. La seconda censura, formulata sempre ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, torna a denunciare, sotto altro profilo, la violazione delle norme di legge richiamate nel primo motivo. Il Comune ricorrente premette che l’art. 2 contiene un rinvio tecnico alle norme che fissano la durata del corso e, quindi, nella specie la Corte territoriale avrebbe dovuto considerare che il D.M. n. 224 del 1999, nel disciplinare i dottorati di ricerca, fa coincidere l’erogazione della borsa di studio con la durata del dottorato. In attuazione di detta norma regolamentare il (omissis) aveva espressamente escluso che l’eventuale proroga concessa potesse dare titolo ad ottenere la borsa di studio o altre agevolazioni. Aggiunge il ricorrente che il D.M. n. 94 del 2013 ha chiarito che “i dipendenti pubblici ammessi ai corsi di dottorato godono per il periodo di durata normale del corso dell’aspettativa prevista dalla contrattazione collettiva...”, sgombrando il campo da qualunque fraintendimento in merito alla esatta interpretazione della locuzione “periodo di durata del corso”.

1.3. La terza critica addebita alla sentenza impugnata di avere erroneamente ritenuto applicabile alla fattispecie la L. n. 476 del 1984, art. 2, nel testo riformulato dalla L. n. 240 del 2010 che ha inserito nel corpo della disposizione l’inciso “compatibilmente con le esigenze dell’amministrazione”. Muovendo da detta erronea premessa la Corte territoriale ha affermato che l’amministrazione poteva compiere una valutazione preliminare ed eventualmente rifiutare la concessione dell’aspetta­tiva, vincolandosi, in caso contrario, a riconoscere il beneficio per l’intera durata del corso ivi compresa la proroga. In realtà all’epoca dei fatti la norma non lasciava spazio a valutazioni discrezionali del datore di lavoro, valutazioni che, tra l’altro, confermano la necessità di interpretare la normativa in modo da contemperare le esigenze del diritto allo studio con quelle di buon andamento dell’ammi­nistrazione pubblica.

1.4. Con il quarto motivo il ricorrente, riprendendo argomenti già sviluppati nei precedenti motivi, insiste nel denunciare la violazione della L. n. 476 del 1984, art. 2 ed evidenzia che la norma di favore per la sua specialità non può essere applicata se non nei limiti previsti dal legislatore che, appunto, ha fatto riferimento alla sola durata del corso, nella quale non può essere ricompresa la proroga, che richiede un provvedimento individuale rimesso alla discrezionalità del collegio dei docenti. Aggiunge il Comune che il ritardo nel quale incorre il dottorando non può essere accollato all’ente datore di lavoro, perché ciò determina una distrazione di risorse che vengono destinate non più ad un fine pubblico bensì a soddisfare esigenze meramente individuali, senza che l’erogazione trovi giustificazione nel diritto allo studio.

 

Omissis

  1. È infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, formulata dal controricorrenteexart. 360 bis c.p.c., perché la norma invocata trova applicazione solo qualora la sentenza impugnata sia conforme alla giurisprudenza di legittimità ed il ricorso non prospetti argomenti per superarla (Cass. S.U. n. 7155/2017) oppure allorquando il caso concreto non sia stato deciso e tuttavia si presti facilmente ad essere ricondotto a casi assolutamente consimili sui quali la Corte ha già statuito (Cass. n. 7450/2013).

Nessuna di dette ipotesi ricorre nella fattispecie, perché il precedente invocato dalla difesa del G. non affronta, neppure marginalmente, la questione che qui viene in rilievo ed afferma principi di carattere generale che, lungi dal rendere inammissibile il ricorso, offrono spunti per aderire all’interpretazione della norma di legge prospettata dal ricorrente.

  1. Questa Corte ha già escluso che il dipendente pubblico, ammesso a corso di dottorato senza borsa di studio, possa pretendere, L. n. 476 del 1984, ex art. 2, come modificato dalla L. n. 448 del 2001, art. 1, comma 57, di conservare il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza anche per il periodo di proroga del dottorato ed ha evidenziato che “l’applicazione del canone esegetico del tenore testuale della disposizione (art. 12 preleggi) consente di ritenere spettante il trattamento economico solo “per il periodo di durata del corso””. Ha aggiunto che “la chiara intenzione perseguita dal legislatore è quella del bilanciamento tra diritto di studio del dipendente e interesse dell’Amministrazione (che eroga la retribuzione pur non fruendo della prestazione lavorativa) che trova un corretto contemperamento nella prevista prevedibilità (in base ai diversi ordinamenti universitari) della durata dell’assenza del dipendente stesso, a prescindere dalla ricorrenza di sue specifiche esigenze personali” (Cass. 3 maggio 2017 n. 10695).

A detto principio di diritto il Collegio intende dare continuità, perché la diversa soluzione prospettata dalla Corte territoriale muove da una ricostruzione e da un’esegesi non corretta del quadro normativo.

3.1. La L. n. 476 del 1984, art. 2, nel testo originario, si limitava a prevedere che “Il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca è collocato a domanda in congedo straordinario per motivi di studio senza assegni per il periodo di durata del corso ed usufruisce della borsa di studio ove ricorrano le condizioni richieste.

Il periodo di congedo straordinario è utile ai fini della progressione di carriera, del trattamento di quiescenza e di previdenza.”.

La norma è stata modificata dalla L. n. 448 del 2001, art. 52, comma 57, che ha inserito, nel comma 1 del citato art. 2, due nuovi periodi, prevedendo che "In caso di ammissione a corsi di dottorato di ricerca senza borsa di studio, o di rinuncia a questa, l’interessato in aspettativa conserva il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza in godimento da parte dell’amministrazione pubblica presso la quale è instaurato il rapporto di lavoro. Qualora, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, il rapporto di lavoro con l’amministrazione pubblica cessi per volontà del dipendente nei due anni successivi, è dovuta la ripetizione degli importi corrisposti ai sensi del secondo periodo".

Sulla disposizione il legislatore è nuovamente intervenuto con la L. n. 240 del 2010, art. 19, comma 3, che ha inserito al primo periodo, dopo le parole “è collocato a domanda” l’inciso “compatibilmente con le esigenze dell’amministrazione”.

Solo a partire dal 2 gennaio 2011, data di entrata in vigore della L. n. 240/2010, è stato consentito alle amministrazioni di valutare la domanda di congedo inoltrata dal dipendente ammesso alla frequenza di corsi di dottorato ed eventualmente di respingerla, valorizzando le esigenze organizzative proprie dell’ente. Prima di detta data, invece, la norma attribuiva al dipendente un diritto soggettivo alla fruizione del congedo, sicché la Pubblica Amministrazione non poteva che prendere atto della richiesta, essendo tenuta per legge ad assicurare il trattamento economico, giuridico e previdenziale che il legislatore aveva inteso riconoscere all’ammesso alla frequenza di corsi di dottorato.

La modifica normativa non è applicabile alla fattispecie, nella quale pacificamente la domanda è stata inoltrata nell’anno 2006, sicché la Corte territoriale ha errato nell’affermare che l’amministrazione avrebbe potuto respingere la richiesta e che, non avendolo fatto, aveva acconsentito a riconoscere il trattamento economico per l’intero periodo del corso, ivi compreso l’anno di proroga, previsto dal regolamento di ateneo.

3.2. Parimenti errata è la pronuncia nella parte in cui, per estendere l’obbligo retributivo anche all’anno di proroga, valorizza la previsione regolamentare senza interrogarsi sul significato da attribuire alla norma di legge, assolutamente chiara nel limitare il diritto alla "durata del corso" e nel porre una stretta correlazione fra il beneficio in parola ed il godimento della borsa di studio, rispetto al quale lo stesso è configurato come alternativo.

Detta correlazione, invece, è stata valorizzata da questa Corte la quale ha evidenziato che la modifica attuata con la L. n. 448 del 2001 "assume il significato di porre rimedio alla disparità di trattamento creata tra i dipendenti pubblici che godono della borsa di studio e quelli che, a seguito dell’emanazione del D.M. n. 224 del 1999 non ne usufruivano" (Cass. n. 10127/2014).

Il decreto ministeriale in parola, di natura regolamentare, da un lato prevede, all’art. 6, intitolato "durata dei corsi e conseguimento del titolo", che "per comprovati motivi che non consentano la presentazione della tesi nei tempi previsti, il rettore, su proposta del collegio dei docenti, può ammettere il candidato all’esame finale in deroga ai termini fissati"; dall’altro stabilisce, all’art. 7, che "la durata dell’eroga­zione della borsa di studio è pari all’intera durata del corso".

La proroga, pertanto, che ha carattere individuale e riguarda il termine entro il quale deve essere sostenuto l’esame finale, non incide sulla durata legale del corso, che resta quella originariamente fissata, né dà titolo a pretendere la borsa di studio, che, anche in considerazione delle modalità di formazione dei fondi sui quali la stessa grava, è necessariamente ancorata alla durata curriculare e non può risentire di proroghe individualmente concesse.

È evidente, allora, che al dipendente che non fruisca della borsa di studio non può essere riconosciuto un diritto negato al borsista, perché, ove si aderisse alla tesi fatta propria dalla Corte territoriale, si finirebbe per andare oltre le finalità che avevano ispirato l’intervento del 2001 e per alterare quel bilanciamento di opposti interessi sul quale la normativa si fonda, già posto in rilievo dalla richiamata sentenza n. 10695/2017.

Avvalora l’esegesi fatta propria dal Collegio la disciplina dettata dal successivo D.M. n. 45 del 2013 che, sebbene non applicabile alla fattispecie ratione temporis, assume anche una valenza chiarificatrice del quadro normativo previgente nella parte in cui precisa, all’art. 12, comma 4, che i dipendenti pubblici ammessi ai corsi di dottorato godono dei benefici previsti dalla L. n. 476 del 1984, art. 2 "per il periodo di durata normale del corso”.

  1. Sulla base delle considerazioni che precedono vanno accolti i primi quattro motivi di ricorso, che si incentrano tutti sull’errata interpretazione della L. n. 476 del 1984, art. 2, con conseguente assorbimento della quinta e della sesta censura.

La sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Torino, in diversa composizione, che procederà ad un nuovo esame attenendosi al principio di diritto di seguito enunciato: "la L. n. 476 del 1984, art. 2, come modificato dalla L. n. 448 del 2001, art. 52, comma 57, in caso di ammissione ai corsi di dottorato di ricerca, riconosce il diritto soggettivo del dipendente pubblico ad essere collocato in aspettativa ed a conservare il trattamento economico previdenziale e di quiescenza in godimento presso l’amministrazione di appartenenza per il solo periodo di durata normale del corso, con esclusione della proroga, anche se autorizzata secondo il regolamento di ateneo".

Omissis.

Sommario:

1. Osservazioni introduttive - 2. L'art. 2 della legge n. 476/1984 alla luce delle modifiche normative e dell'evoluzione giurisprudenziale - 3. Proroga degli studi dottorali e congedo - NOTE


1. Osservazioni introduttive

L’interessante decisione che qui si annota consente di fare il punto sulla disciplina del congedo straordinario in favore del dipendente pubblico ammesso a frequentare un corso di dottorato di ricerca, di cui all’art. 2, comma 1 della legge n. 476 del 1984. Intanto va ricordato che il dottorato di ricerca fa la sua comparsa, per la prima volta, in Italia nel 1980 [1] e nasce come un corso, di durata triennale, cui si accede previo concorso, per un numero di posti limitato, coperti da borsa di studio, finalizzato all’ottenimento di un titolo di studio (dottore di ricerca), che la fonte istitutiva qualificava valutabile unicamente nell’ambito della ricerca scientifica, e che pertanto risultava spendibile nel solo ambito accademico, configurandosi, di fatto, quale primo step per l’avvio della carriera universitaria. La connotazione del dottorato di ricerca quale esclusivo percorso formativo – che allora giustificava il divieto del dottorando di impegnarsi in attività didattica – viene meno con la legge n. 210 del 1998 [2] che sviluppa una profonda riforma dell’istituto [3], facendo, innanzitutto venir meno il collegamento del titolo al solo ambito accademico e proiettandolo verso il mondo professionale, tanto che il dottorato viene concepito come finalizzato ad acquisire le “competenze necessarie per esercitare, presso università, enti pubblici o soggetti privati, attività di ricerca di alta qualificazione” (art. 4, comma 1). Rispetto all’impianto normativo precedente, viene liberalizzata l’offerta di posti di dottorato non coperti da borsa di studio e viene ammessa la possibilità per gli aspiranti dottori di ricerca di svolgere una limitata attività didattica sussidiaria o integrativa. Il processo di trasformazione si conclude con la legge n. 240/2010 (c.d. Riforma Gelmini) [4], attraverso la quale si opera un ripensamento proprio dell’istituto dell’aspet­tativa per la frequenza di corsi di dottorato di ricerca, riconosciuta ai pubblici dipendenti.

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2. L'art. 2 della legge n. 476/1984 alla luce delle modifiche normative e dell'evoluzione giurisprudenziale

Gli studi del dottorato sono ordinati all’approfondimento delle metodologie della ricerca nei rispettivi settori e all’ampliamento della formazione scientifica e come tali richiedono un impegno assorbente di chi li frequenta. In considerazione di ciò il legislatore ha previsto una specifica forma di esonero dallo svolgimento della prestazione lavorativa a favore del lavoratore pubblico che intraprende questo percorso formativo. Il diritto al congedo trova la sua fonte nell’art. 2 della legge 13 agosto 1984, n. 476 che, nella sua formulazione originaria, prevedeva che il pubblico dipendente, ammesso ai corsi di dottorato di ricerca, a domanda, poteva essere collocato in congedo straordinario per motivi di studio senza assegni per il periodo di durata del corso, durante il quale,al ricorrere delle condizioni richieste,percepiva la borsa di studio; inoltre tale periodo di sospensione non incideva negativamente sul rapporto di lavoro dell’interessato talché rimaneva utile ai fini della progressione di carriera, del trattamento di quiescenza e di previdenza. La previsione, come ha avuto modo di ammettere la Corte costituzionale, mirava a «rendere effettivo lo svolgimento delle attività richieste per la prosecuzione degli studi destinati all’approfondimento delle metodologie per la ricerca e la formazione scientifica; attività e studi che rispondono all’interesse, costituzionalmente rilevante, della ricerca scientifica» [5]. Successivamente, al fine di agevolare la frequenza degli studi dottorali anche agli interessati privi di una fonte diretta di sostentamento in quanto non percettori della borsa di studio, l’art. 52, comma 57 della legge n. 448 del 28 dicembre 2001 ha integrato il disposto del suddetto art. 2, aggiungendo la significativa previsione per cui il lavoratore pubblico, in caso di dottorato senza borsa o di rinuncia a questa, ha comunque diritto a conservare il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza in godimento da parte dall’amministrazione pubblica di appartenenza, pur in assenza della prestazione lavorativa. Particolarmente favorevole risulta dunque il regime riconosciuto al lavoratore non privato che risulti vincitore di un concorso di dottorato: egli ha la possibilità di ottenere un congedo senza assegni, oppure una aspettativa retribuita che gli consentirà di affrontare il triennio di studi e di acquisire quelle [continua ..]

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3. Proroga degli studi dottorali e congedo

La controversia che ha occasionato la pronuncia in epigrafe verte, invece, sulla questione della durata dell’aspettativa retribuita, riconosciuta dall’art. 2 della legge n. 476 del 1984. In particolare, ad essere impugnata dinanzi alla Suprema è la sentenza con la quale la Corte di appello di Torino ha riconosciuto ad un dipendente del Comune del capoluogo piemontese, ammesso ad un corso di dottorato senza borsa di studio, il diritto a conservare il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza anche per tutto il periodo di proroga concessogli dal Collegio dei docenti, al fine del completamento dei suoi studi dottorali. La Cassazione, nell’accogliere il ricorso del Comune, ha escluso la legittimità della pretesa del dipendente sulla base di alcune argomentazioni. Confermando una posizione già acquisita (v. Cass., 3 maggio 2017, n. 10695 [16]), ha messo in evidenza che «l’applicazione del canone esegetico del tenore testuale della disposizione consente di ritenere spettante il trattamento economico solo “per il periodo di durata del corso”»; non bisogna poi omettere di rammentareche «la chiara intenzione perseguita dal legislatore è quella del bilanciamento tra diritto di studio del dipendente e interesse dell’amministrazione (che eroga la retribuzione pur non fruendo della prestazione lavorativa), il quale trova un corretto contemperamento nella prevedibilità (in base ai diversi ordinamenti universitari) della durata dell’assenza del dipendente stesso, a prescindere dalla ricorrenza di sue specifiche esigenze personali». Peraltro tale approccio interpretativo trova riscontro anche nella disciplina che regola l’istituto del dottorato di ricerca (vedi il Regolamento del dottorato di ricerca emanato con D.M. 30 aprile 1999 n. 224), dalla quale si desume che la proroga degli studi, che ha carattere individuale e riguarda il termine entro il quale deve essere sostenuto l’esame finale – che può essere posticipato in avanti per comprovati motivi che non consentano la presentazione della tesi di dottorato nei tempi indicati –, non incide sulla durata legale del corso, che resta quella originariamente fissata (di solito tre anni), né dà titolo a pretendere la borsa di studio, che è necessariamente ancorata alla durata curriculare e non può risentire di proroghe individualmente concesse. Se, [continua ..]

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NOTE

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