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Lo scorrimento delle graduatorie dei concorsi pubblici: verso il graduale depotenziamento di un meccanismo di economicità ed efficienza?

Valentina Pasquarella – Ricercatrice di Diritto del Lavoro nell’Un iversità di Foggia

Sommario:

1.Premessa - 2. La valorizzazione dello scorrimento delle graduatorie: le mutevoli scelte del legislatore... - 2.1. ... e il ruolo cruciale della giurisprudenza amministrativa - 2.1.1. Il riconoscimento giurisprudenziale di "eccezioni" alla regola dello scorrimento - 3. Le recenti linee di politica legislativa in tema di scorrimento: dagli interventi de iure condito... - 3.1. ... alle proposte de iure condendo ("ddl concretezza") - NOTE


1.Premessa

Il tema dello scorrimento delle graduatorie, apparentemente marginale, oltre a influire su una questione di grande rilievo, quale quella delle politiche assunzionali nel settore pubblico, rispetto alla quale solleva tutta una serie di profili problematici connessi alla razionalizzazione del personale, al contenimento della spesa pubblica, all’efficienza, all’efficacia e all’economicità dell’azione amministrativa, presenta un’intrinseca complessità, non foss’altro perché, come si evince dai dati del monitoraggio telematico gestito dal Dipartimento dellafunzione pubblica [1], tocca la vita di migliaia di persone. Con il presente contributo si intendono ricostruire sinteticamente le scelte compiute dal legislatore, partendo da quella originaria contenuta nel T.U. n. 3/1957 fino alle recenti proposte di riforma de iure condendo, e analizzare l’apporto significativo offerto dalla giurisprudenza (soprattutto) amministrativa alla valorizzazione del meccanismo dello scorrimento delle graduatorie (valide) dei concorsi pubblici, impiegato per molto tempo per fronteggiare esigenze di contenimento e/o razionalizzazione della spesa pubblica, nonché di miglioramento dell’organizzazione della PA. Non si può negare, infatti, che il ricorso alle graduatorie risponda ad esigenze sociali e di equità e – come evidenziato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato [2] – contribuisca all’attuazione dei principi costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità. Tuttavia, il quadro normativo che si è andato progressivamente delineando in materia, spesso disarmonico e complicato da ricostruire nei diversi passaggi, oltre a mostrare un netto favore per il meccanismo dello scorrimento – scelta peraltro avallata dalla giurisprudenza – ha finito con il legittimare una concatenazione giuridica di proroghe di validità delle graduatorie, perpetrando per anni una prassi poco condivisibile. Di qui la scelta operata nell’ambito delle riforme legislative degli ultimi anni e delle proposte de iure condendo che, con l’intento di superare l’approccio emergenziale e al fine di risolvere le patologie generate da un uso distorto dell’istituto, stanno andando verso un graduale depotenziamento di questo strumento.

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2. La valorizzazione dello scorrimento delle graduatorie: le mutevoli scelte del legislatore...

É indubbio che il legislatore, nel corso degli anni, (attraverso fonti ora di rango primario, ma limitate ad un comparto specifico, ora secondario) abbia gradualmente rivalutato l’istituto dello scorrimento. Ne ha ampliato l’ambito oggettivo di applicazione rispetto a quanto originariamente previsto nel T.U. del 1957 [3] – dove esso aveva carattere meramente residuale ed eccezionale – ed è intervenuto sul rapporto tra questo meccanismo e gli ulteriori sistemi di copertura dei posti vacanti, nell’ot­tica di limitare drasticamente il potere discrezionale della PA nella scelta tra le diverse modalità di reclutamento [4]. A partire dal 2000, affidandosi sia a disposizioni ispirate a una visione puramente contingente della questione relativa al reclutamento del personale – come quelle (inserite nelle leggi finanziarie o nei c.d. “decreti milleproroghe”) di proroga dei termini di validità e di utilizzabilità delle graduatorie [5] –,sia a disposizioni frutto di un’impostazione più organica, il legislatore ha riconosciuto lo scorrimento quale meccanismo “a regime” per reclutare il personale pubblico in tutte le amministrazioni, senza alcuna limitazione soggettiva e oggettiva [6]. Negli anni, quindi, la standardizzazione dell’istituto è avvenuta attraverso la sistematica riproposizione del meccanismo di proroga della validità delle graduatorie [7], giustificata dalle pressanti esigenze di fronteggiare reiterati blocchi del turn over e limitazioni delle assunzioni, nonché di rispettare i rigorosi vincoli finanziari imposti a livello europeo e recepiti a livello costituzionale attraverso il principio del pareggio di bilancio [8]. Ma il passaggio normativo più significativo è senza dubbio rappresentato dalla legge n. 125/2013, la cui disciplina, invero, non ha avuto una lunga durata. Tentando di porre rimedio ad una situazione complessa e magmatica dovuta alla pendenza di centinaia di graduatorie vigenti e nell’ottica della razionalizzazione delle procedure assunzionali delle pubbliche amministrazioni, la legge n. 125, con poche ma decisive disposizioni, ha consolidato lo scorrimento come meccanismo ordinario di reclutamento del personale (accanto all’esperimento delle procedure di mobilità) nelle amministrazioni centrali, complicando non [continua ..]

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2.1. ... e il ruolo cruciale della giurisprudenza amministrativa

Al consolidamento dello scorrimento quale modalità ordinaria di provvista del personale, cui ha continuato ad essere funzionale il meccanismo dell’ultrattività delle graduatorie [15], frutto di un ormai incontrollato parossismo normativo, ha contribuito in modo determinante la giurisprudenza amministrativa. Èstato, infatti, il Supremo consesso di giustizia amministrativa ad affrontare la vexataquestiorelativa al rapporto giuridico tra (diritto degli idonei allo) scorrimento delle graduatorie vigenti e (potestà dell’amministrazione di) indizione di un nuovo concorso. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nell’esercizio del proprio potere no­mo­filattico (ex art. 99, comma 5, D.Lgs. n. 104/2010) [16], ha sovvertito l’orienta­mento giurisprudenziale fino ad allora dominante e, operando una sorta di inversione del rapporto tra le due modalità di reclutamento del personale, ha riconosciuto la tendenziale prevalenza dello scorrimento che assurge a «regola generale, mentre il nuovo concorso diviene eccezione» [17]. Sono state, così, scardinate le coordinate tracciate dal filone ermeneutico tradizionale e ampiamente maggioritario, che riconosceva l’ampia discrezionalità della PA nell’indizione di nuove procedure concorsuali (pur in presenza di graduatorie valide ed efficaci) ed escludeva l’obbligo di motivare tale scelta, in quanto assolutamente conforme al principio della concorsualità di cui all’art. 97 Cost. [18]. In tal modo i Giudici di Palazzo Spada sono giunti ad approdi interpretativi [19] che hanno rappresentato il substrato di numerose pronunce successive anche dei giudici di legittimità. Essi, infatti, scindendo il momento dell’andella copertura delle vacanze da quello del quomodo, hanno ricondotto il primo alla piena discrezionalità della PA, in quanto attinente a scelte di macro-organizzazione (peraltro dipendenti da decisioni politiche, capienza di bilancio, limiti normativi, ...); di converso, hanno ridotto drasticamente gli spazi discrezionali riservati all’apprezzamento della PA nel secondo momento – ovvero quellodella scelta delle modalità della provvista di personale – che, invece, è stato assoggettato ad uno stringente onere di motivazione [20]. Ma vi è di più. La predetta giurisprudenza [continua ..]

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2.1.1. Il riconoscimento giurisprudenziale di "eccezioni" alla regola dello scorrimento

D’altro canto, non si può non evidenziare come la stessa Plenaria abbia stemperato il carattere assoluto e incondizionato del meccanismo dello scorrimento, enucleando una serie di ipotesi eccezionali – definite dalla dottrina «eterodosse» [35] – in cui si attua una re-inversione del rapporto tra scorrimento di graduatoria e nuovo concorso, ristabilendo la priorità del secondo. Si tratta di ipotesi in cui ricorre l’esistenza di «speciali discipline di settore o di particolari circostanze di fatto o di ragioni di interesse pubblico prevalenti» che, dunque, giustificano ex se l’indizione di un nuovo concorso. La già citata pronuncia del 2011 ne ha individuate in modo dettagliato ben quattro, ovvero: a) «ipotesi in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso» con conseguente «dovere primario dell’amministrazione di bandire una nuova procedura selettiva»; b) ipotesi in cui attraverso le nuove procedure concorsuali si determini «la stabilizzazione del personale precario, in attuazione delle apposite regole speciali in materia»; c) situazioni in cui sia intervenuta la «modifica sostanziale della disciplina applicabile alla procedura concorsuale, rispetto a quella riferita alla graduatoria ancora efficace, con particolare riguardo al contenuto delle prove di esame e ai requisiti di partecipazione»; d) casi nei quali lo scorrimento della graduatoria in essere è impedito dalla modificazione del profilo professionale che si intende selezionare, «rispetto a quanto descritto nel bando relativo alla preesistente graduatoria». A quelle elencate si aggiunge l’ipotesi in cui lo scorrimento è sicuramente precluso allorché si tratti di posti istituiti in organico successivamente all’indizione del concorso (da cui è scaturita la graduatoria), regola che – a parere della Plenaria – sebbene contenuta nella disciplina degli enti locali [36], «risulta espressiva di un principio generale e, pertanto, trova applicazione comune anche alle altre amministrazioni pubbliche» [37]. Da questa «apertura (...) al profilo recessivo dello scorrimento» [38] ha preso le mosse la giurisprudenza amministrativa sezionale o di TAR per rinvenire elementi di fatto – [continua ..]

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3. Le recenti linee di politica legislativa in tema di scorrimento: dagli interventi de iure condito...

All’interno della descritta cornice normativa e giurisprudenziale, si è inserita la legge n. 124/2015 (c.d. Riforma Madìa), che – per correggere le anomalie causate dall’abuso del meccanismo dello scorrimento – ha seguito una rotta diversa. Infatti, tra i principi e criteri direttivi cui si sarebbero dovuti conformare i decreti legislativi per il riordino della disciplina in materia di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e connessi profili di organizzazione amministrativa (da adottare sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative), tale normativa ha incluso anche la «definizione di limiti assoluti e percentuali, in relazione al numero dei posti banditi, per gli idonei non vincitori»; la «riduzione dei termini di validità delle graduatorie»; nonché, per le amministrazioni aventi graduatorie in vigore [55], «l’introduzione di norme transitorie finalizzate esclusivamente all’assunzione dei vincitori di concorsi pubblici, le cui graduatorie siano state approvate e pubblicate» entro la data di entrata in vigore della legge n. 124/2015 [56]. È indubbio che, muovendosi in un’ottica di ottimizzazione e di efficientamento delle procedure allocative delle risorse umane, esigenze che hanno ispirato anche gli altri criteri direttivi in materia di reclutamento [57], il legislatore abbia tentato di intervenire sul fenomeno «patologico» [58] delle graduatorie aperte. Tale fenomeno, originato dall’approvazione di graduatorie con un numero degli idonei di gran lunga superiore alle effettive esigenze di fabbisogno di nuovo personale da parte dell’am­ministrazione ed enfatizzato dagli interventi legislativi e dagli indirizzi giurisprudenziali consolidatisi nel corso degli anni, ha generato in molti (soprattutto negli idonei) vane aspettative in relazione alla possibilità di essere assunti. Su questo aspetto si è espressa anche l’Adunanza Plenaria, che ha prospettato una serie di dubbi in relazione «a norme singolari, che prevedano termini irragionevoli di vigenza delle graduatorie», reputando, invece, il termine di vigenza triennale «del tutto congruo, in relazione alle esigenze organizzative dell’amministra­zione» [59]. Se, infatti, il principio della validità temporale limitata delle graduatorie [continua ..]

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3.1. ... alle proposte de iure condendo ("ddl concretezza")

Ebbene, le scelte normative più recenti sembrano aver ormai segnato la sorte del meccanismo dello scorrimento, destinato a un significativo ridimensionamento. Lo si è già visto nell’analisi delle modifiche introdotte con la Riforma Madìa e lo confermano le eloquenti affermazioni dell’attuale Ministro per la pubblica amministrazione, riferite alla proposta di riforma ancora in fieri,nota come “ddl concretezza”. Tale provvedimento, a detta del Ministro, sarà ispirato proprio al principio in virtù del quale «chi vince un concorso è vincitore, chi perde, perde per il futuro». In effetti, nel “ddl concretezza”il meccanismo dello scorrimento viene utilizzato solo in via transitoria e, a quanto sembra, senza tradire il principio – consacrato dalla Legge di bilancio 2019 – del ricorso alle graduatorie concorsuali esclusivamente ai fini della copertura dei posti banditi. In particolare, l’art. 3 del richiamato ddl, nell’ottica di favorire una migliore organizzazione del lavoro, di potenziare le funzionalità delle amministrazioni, nonché di assicurare un effettivo ricambio generazionale, interviene sul piano delle assunzioni nell’intento di mettere in atto un turn over integrale in grado di rendere la PA più agile ed efficiente, puntando anche sulla semplificazione delle procedure e sulla riduzione dei tempi amministrativi [78]. Così, fermo restando il blocco delle assunzioni stabilito dalla legge n. 145/2018 (fino al 15 novembre 2019), si consente alle amministrazioni (dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, alle agenzie e agli enti pubblici non economici) di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato per una spesa pari al 100% di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente [79]. Nella prospettiva di procedere ad un progressivo svecchiamento del personale pubblico, si favorisce, però, l’ingresso prioritario di specifiche figure professionali, ossia di quelle inpossesso di elevate competenze in determinate materie (digitalizzazione; razionalizzazione e semplificazione dei processi e dei procedimenti amministrativi; qualità dei servizi pubblici; gestione dei fondi strutturali e della capacità di investimento; contrattualistica pubblica; controllo di gestione e attività [continua ..]

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NOTE

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