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La cedevole tutela del diritto alla riservatezza del whistleblower in ambito processuale (nota a Cassazione penale, sez. VI, 27 febbraio 2018, n. 9047)

Alessia Gabriele – Professoressa associata di Diritto del Lavoro nell’Università Kore di Enna

CASSAZIONE PENALE, SEZ. VI, 27 FEBBRAIO 2018, N. 9047

Rel. A. TRONCI

Reati di corruzione nella P.A. - Segnalazioni riservate di un dipendente pubblico all’uf­ficio del R.P.C. - Processo penale - Utilizzabilità della segnalazione- Rilevanza accusatoria - Tutela del c.d. whistleblower - Art. 54 bisD.Lgs. n. 165/2001 - Modificato ex L. n. 179/2017- Riserbo sulle generalità del segnalante non anonimato - Art. 329 c.p.p. - Applicabilità.

La denuncia di reati di corruzione da parte dell’ente pubblico basata su segnalazioni di un suo dipendente, le cui generalità sono mantenute riservate in applicazione della disciplina del c.d. "whistleblowing", ex art. 54-bis D.Lgs. n. 165/01, non rappresentando un uso di fonti anonime, è utilizzabile ai fini della valutazione della gravità degli indizi di reato richiesta per autorizzare le intercettazioni di conversazioni. La segnalazione non costituisce un mero spunto investigativo, ma ha natura di dichiarazione accusatoria proveniente da un soggetto la cui identità è nota, pur essendo coperta da riserbo al fine di tutelare il pubblico dipendente che segnali condotte illecite, sicché non si incorre nel divieto di utilizzazione delle fonti previsto dall’art. 203 c.p.p. A conferma di tale interpretazione sovviene l’art. 54-bis, del D.Lgs.30 marzo 2001, n.165, come modificato dalla l. 30 novembre 2017, n. 279, secondo cui nell’ambito del processo penale l’identità del segnalante è coperta dal segreto ai sensi dell’art. 329 c.p.p.

(Omissis).

 

  1. Va innanzi tutto rigettata l’eccezione d’inutilizzabilità delle risultanze delle intercettazioni in atti, in ordine alla quale è appena il caso di osservare che essa va ricondotta innanzi tutto all’art. 606 c.p.p., lett. c).

2.1 In relazione al requisito della gravità indiziaria, del tutto correttamente il Tribunale napoletano ha valutato l’esposto interno al Reparto servizi di pubblicità immobiliare dell’Agenzia del Territorio di (OMISSIS) - il cui autore è stato individuato nel dipendente B.R. e che il g.i.p. ha considerato alla stregua di un anonimo, salvo di fatto recuperarne il contenuto attraverso la nota della Direzione Centrale Audit dell’Agenzia delle Entrate di cui infra e la successiva informativa di p.g. - come pienamente utilizzabile ai fini dell’integrazione del requisito medesimo, poiché estraneo alla sfera di operatività del pur invocato art. 203. Ciò in quanto - come leggesi nel provvedimento impugnato - il c.d. "canale del whistleblowing", deputato alla segnalazione all’ufficio del Responsabile per la prevenzione della corruzione (RPC) di possibili violazioni commesse da colleghi e di cui si è avvalso il detto B., realizza "un sistema che garantisce la riservatezza del segnalante nel senso che il dipendente che utilizza una casella di posta elettronica interna al fine di segnalare eventuali abusi non ha necessità di firmarsi, ma il soggetto effettua la segnalazione attraverso le proprie credenziali ed è quindi individuabile seppure protetto".

D’altro canto, la lettura della norma dettata dal D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 54 bis - nella formulazione vigente all’epoca dei fatti - offre puntuale conferma dell’esattezza dell’impostazione seguita dai giudici napoletani, atteso che il secondo comma dell’articolo in questione è esplicito nel significare che l’anonimato del denunciante - che, in realtà, è solo riserbo sulle generalità, salvo ovviamente il consenso dell’interessato alla loro divulgazione - opera unicamente in ambito disciplinare, essendo peraltro subordinato al fatto che la contestazione "sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione", giacché, ove detta contestazione si basi, in tutto o in parte, sulla segnalazione stessa, "l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa del­l’incolpato": ne consegue - né potrebbe essere diversamente - che, in caso di utilizzo della segnalazione in ambito penale, non vi è alcuno spazio per l’anonimato - rectius: per il riserbo sulle generalità - in tal senso essendo altresì significativa l’e­spressa salvezza delle ordinarie previsioni di legge operata dal comma 1 della succitata norma, per il caso che la denuncia integri gli estremi dei reati di calunnia o diffamazione, ovvero ancora sia fonte di responsabilità civile, ai sensi dell’art. 2043 di quel codice. Il che trova ancor più tangibile riscontro nella recentissima modifica del detto art. 54 bis di cui alla L. 30 novembre 2017, n. 179 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 14.12.2017), ove, con disciplina più puntuale, coerentemente alla perseguita finalità di apprestare un’efficace tutela del dipendente pubblico che riveli illeciti, è precisato espressamente che, “Nell’ambito del procedimento penale, l’iden­tità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’art. 329 c.p.p.”. La prospettazione difensiva va, dunque, senz’altro disattesa, per l’effetto risultando irrilevanti i copiosi richiami alla condivisibile giurisprudenza, anche del Consiglio di Stato, in tema di anonimato.

(Omissis).

Alla stregua di quanto appena sopra rilevato, va innanzi tutto ribadito che, al di là di quanto opinato dallo stesso g.i.p., il contenuto delle rivelazioni del "whistleblower" circa le compravendite di visure immobiliari in uso nell’ufficio di Santa (OMISSIS), quale trasfuso nella segnalazione 16.09.2015 inviata dalla Direzione Centrale Audit dell’Agenzia delle Entrate cui fa riferimento il contestato decreto del 07.11.2015, non costituisce mero spunto investigativo, bensì assurge al rango di vera e propria dichiarazione accusatoria, cui si sommano le (valorizzate) risultanze degli accertamenti compiuti dalla detta Direzione Centrale Audit, aventi valenza di riscontro nei confronti dei dipendenti Graziano C. e G.R., ossia giusto dell’odierno ricorrente e di altro addetto al suo stesso reparto, a carico dei quali veniva rilevato un numero assolutamente abnorme di visure richieste per uso ufficio o in esenzione di pagamento nei mesi immediatamente precedenti (C.), ovvero un numero comunque inopinatamente elevato di tali visure (G.). Per finire con le inequivoche indicazioni tratte dalla pure richiamata informativa del 27.10.2015, in cui si dà conto, sulla scorta di pregresse intercettazioni ambientali debitamente autorizzate, della condotta illecita tenuta dal C., che si appropriava, inserendola nel proprio portafoglio, della banconota consegnatagli da ignote terze persone, dopo aver eseguito alla loro presenza una visura uso ufficio ed aver consegnato la relativa stampa, a probante conferma della generale veridicità della segnalazione eseguita, prima, dal “whistleblower”, e, poi, dalla Direzione Centrale Audit.

Da ultimo, va inoltre debitamente evidenziato che, per insegnamento consolidato della giurisprudenza di legittimità, “In tema di intercettazione di conversazioni o comunicazioni, il presupposto della sussistenza dei gravi indizi di reato, non va inteso in senso probatorio (ossia come valutazione del fondamento dell’accusa), ma come vaglio di particolare serietà delle ipotesi delittuose configurate, che non devono risultare meramente ipotetiche” (così, da ultimo, Sez. 3, sent. n. 14954 del 02.12.2014 - dep. 13.04.2015, Rv. 263044; conf. Sez. 6, sent. n. 10902 del 26.02.2010, Rv. 246688): ciò che, alla stregua di quanto precede, non può essere seriamente posto in discussione nella presente fattispecie.

(Omissis).

Sommario:

1. Il caso - 2. Inquadramento sistematico del whistleblowing nell'ambito della disciplina in materia di "anticorruzione": ragioni e funzioni della tutela - 3. Prove di equilibrio tra la tutela della riservatezza del segnalante e le esigenze di disclosure processuale - 4. Il recente consolidamento delle tutele del whistleblower nella normativa eurounitaria - NOTE


1. Il caso

Con la sentenza in commento la VI sezione penale della Cassazione [1], respingendo il ricorso avverso un’ordinanza del Tribunale della Libertà di Napoli, conferma la sussistenza di un quadro di gravità indiziaria a carico di un dipendente dell’Agenzia delle Entrate - indagato in relazione ad una pluralità di episodi di corruzione per atti contrari ai doveri d’ufficio, truffa aggravata e falso ideologico in atti informatici - e valuta corretta la misura cautelare degli arresti domiciliari (con divieto di comunicazione con persone diverse da quelle conviventi o che lo assistono), con cui il Tribunale aveva sostituito la misura della custodia cautelare in carcere disposta dal Giudice per le Indagini Preliminari. Gli episodi alla base delle indagini sono tutti incentrati su una prassi riscontrata all’interno del Reparto servizi di pubblicità immobiliare in cui taluni dipendenti infedeli «effettuavano visure telematiche o manuali o di consultazioni dei volumi dell’Ufficio, intascando personalmente del denaro e consentendo agli utenti di non corrispondere i diritti dovuti» (con conseguente danno in capo alla P.A.), principalmente sulla scorta di accessi fatti figurare - falsamente in assenza dei prescritti requisiti di legge - come eseguiti d’ufficio o addirittura “esenti”. L’interesse lavoristico rispetto alla fattispecie di rilievo esclusivamente penalistico sorge perché le indagini hanno tratto spunto da una segnalazione effettuata da un dipendente mediante un esposto interno al Reparto. In forza di questa segnalazione sono stati avviati gli accertamenti che hanno condotto al riscontro di veridicità delle rivelazioni del dipendente. Il contenuto di tali rivelazioni circa le compravendite di visure immobiliari in uso nell’ufficio, una volta acquisito all’interno della segnalazione del 16.09.2015 inviata dalla Direzione Centrale Audit dell’Agenzia delle Entrate, ha quindi costituito la base di riferimento per l’avvio delle indagini di p.g. Da qui, infatti, il G.i.p. ha utilizzato la fonte come una segnalazione anonima e vi ha attribuito il valore di mero ‘spunto’ per il prosieguo delle investigazioni, in conformità al divieto di disporre intercettazioni sulla base del solo quadro indiziario proveniente dalle informazioni anonime. Uno dei motivi di doglianza del ricorrente risiede proprio [continua ..]

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2. Inquadramento sistematico del whistleblowing nell'ambito della disciplina in materia di "anticorruzione": ragioni e funzioni della tutela

Con la sentenza oggetto del presente commento il Supremo Collegio, pur occupandosi di una fattispecie sostanziale e processuale prevalentemente penalistica, fonda il decisum sull’applicazione delle norme a tutela dei lavoratori che segnalano illeciti nella P.A., riferibili al fenomeno del cosiddetto whistleblowing [4]. Il tema di interesse lavoristico, pertanto, si intreccia inestricabilmente con la normativa in materia di anticorruzione, che in Italia ha preso avvio con la L. n. 190/2012 intitolata proprio “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” [5]. Sebbene le origini della figura del whistleblower siano risalenti [6], e soprattutto vi siano numerosi riferimenti in ambito comparatistico [7], nell’ordinamento interno lo studio del fenomeno è relativamente recente [8]. Le ragioni del ritardo sono legate all’incerto sviluppo di un complessivo sistema di prevenzione dei fenomeni corruttivi e soprattutto al basso livello di sensibilizzazione dei cittadini e dei pubblici dipendenti italiani nei confronti degli episodi di corruzione all’interno della P.A. [9]. Un ruolo strategico, per favorire il radicamento nei costumi dei pubblici dipendenti di una cultura della legalità e dell’integrità, è assegnato all’istituzione di un regime di tutela rafforzata per coloro che, nell’ambito di un rapporto di lavoro, segnalino all’Autorità pratiche illecite diffuse all’interno dell’organiz­zazione amministrativa [10]. La figura del segnalante, denominato nel gergo della letteratura comparata whistleblower, assume così la veste privilegiata di chi, attraverso le sue rivelazioni, consente di accertare l’esistenza di pratiche, non solo contrarie ai doveri di lealtà del pubblico dipendente [11], ma soprattutto dannose in termini economici [12] per i cittadini in generale e nocive per la moralità e l’etica pubblica [13]. Da qui prende le mosse l’intensa attività del legislatore dell’ultimo decennio, volta a circoscrivere la tutela del whisltblower in termini oggettivi e soggettivi, e a contemperarne i profili di contrasto con le altre discipline [14]. Il primo intervento in tal senso va riferito alla L. n. 190/2012 con cui [continua ..]

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3. Prove di equilibrio tra la tutela della riservatezza del segnalante e le esigenze di disclosure processuale

Con la sentenza in commento, vertente su fatti accaduti in epoca precedente al quadro normativo configurato exL. n. 179/2017, si conferma l’interesse del­l’ordi­namento per la tutela del dipendente che segnali illeciti anche nella sede più strettamente processuale. In particolare, oggetto della decisione è la questione relativa alla rivelazione in giudizio dell’identità del segnalante, per garantire l’utilizzabilità ai fini accusatori del contenuto della denuncia. Il caso pertanto impone ai giudici di operare un primo bilanciamento tra opposte ragioni di tutela: da una parte, la riservatezza dell’identità del segnalante [32], strumentale nell’ambito della disciplina in materia di contrasto alla corruzione per prevenire o limitare gli illeciti nell’ambito della P.A., e dall’altra, il divieto di utilizzo delle fonti anonime in ambito penalistico, espressione delle garanzie del diritto di difesa dell’imputato ex art. 24 Cost. Appare fin da subito chiaro come lo schema del riserbo sull’identità del segnalante non possa trovare un’integrale applicazione a fronte delle esigenze di disclosure processuale. La Corte, confermando la tesi del Tribunale del Riesame, innanzitutto esclude che le rivelazioni del dipendente siano qualificabili come fonti anonime e ritiene fondate le indagini di p.g., in quanto suscitate sulla scorta di una denuncia proveniente da una persona nota. Pertanto, la segnalazione assume la natura di “vera e propria dichiarazione accusatoria”. I margini per una disamina approfondita del ragionamento seguito non sono molto ampi, data la natura incidentale della questione, tuttavia, l’elemento fattuale a fondamento dell’interpretazione sostenuta risiede nelle modalità con cui le informazioni sono state assunte in origine da parte della P.A. Attraverso il cosiddetto “canale del whistleblowing”, deputato alla segnalazione all’ufficio del Responsabile per la prevenzione della corruzione (RPC) di possibili violazioni commesse da colleghi, il dipendente ha utilizzato «un sistema che garantisce la riservatezza del segnalante nel senso che il dipendente che utilizza una casella di posta elettronica interna al fine di segnalare eventuali abusi non ha necessità di firmarsi, ma il soggetto effettua la segnalazione attraverso le proprie [continua ..]

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4. Il recente consolidamento delle tutele del whistleblower nella normativa eurounitaria

Per un consolidamento del sistema delle tutele del whistleblower, si potrebbe intervenireadoperando le norme già esistenti dell’ordinamento lavoristico rafforzate dal recepimento della Direttiva Ue, recentemente approvata dal Parlamento Europeo il 10 aprile 2019 - in attesa di approvazione formale da parte dei Ministri Ue – riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’U­nione in settori quali appalti pubblici, servizi finanziari, riciclaggio di denaro, sicurezza dei prodotti e dei trasporti, sicurezza nucleare, salute pubblica, protezione dei consumatori e dei dati [44]. L’iniziativa legislativa ha preso avvio dagli scandali dei casi di LuxLeaks e dei Panama Paper, nel cui ambito si sono dimostrate indispensabili le rivelazioni degli informatori per individuare e prevenire le violazioni del diritto UE che recano danno all’interesse pubblico e al benessere della società [45]. Da qui è emersa la necessità di un coordinamento a livello eurounitario per riconoscere in modo uniforme le adeguate garanzie ai soggetti che effettuano le segnalazioni, perché «le conseguenze delle violazioni del diritto dell’Unione aventi una dimensione transfrontaliera rivelate dagli informatori dimostrano come l’assenza di un livello di protezione sufficiente in un dato Stato membro può avere non solo conseguenze negative sul funzionamento delle politiche dell’UE al suo interno, ma anche effetti di ricaduta in altri Stati membri e nell’UE nel suo insieme» (considerando n. 4) [46]. Innanzitutto, con questa direttiva le rivelazioni dei dipendenti che segnalano minacce o pregiudizi al pubblico interesse di cui sono venuti a sapere nell’ambito delle loro attività professionali rientrano nell’esercizio del diritto alla libertà di espressione e di informazione di cui all’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’U­nione europea e all’art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) (considerando n. 31) [47]. Questa precisazione conferma il carattere inderogabile della tutela nei confronti dei lavoratori pubblici e privati, che agiscano per contrastare la fenomenologia corruttiva interna all’azienda, e ne consolida il fondamento istituzionale richiamando le fonti sovranazionali [48]. Particolare valorizzazione, [continua ..]

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NOTE

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