Il lavoro nelle Pubbliche AmministrazioniISSN 2499-2089
G. Giappichelli Editore

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Riflessioni attorno al significato del principio di “tempestività” nel procedimento disciplinare delle pubbliche amministrazioni (di Tommaso Costantini, Dottorando di ricerca in Scienze giuridiche nell'Università di Bologna.)


Partendo da una recente pronuncia della Corte di Cassazione, il contributo analizza le potenziali ricadute sull’esercizio del potere disciplinare e, in particolare, sul principio di tempestività, di alcune recenti modifiche all’art. 55-bis, d.lgs. n. 165/2001. La portata delle novità introdotte viene approfondita in riferimento ad una fase pre-procedimentale dell’azione disciplinare nelle pub­bliche amministrazioni, ovvero quella di trasmissione della “notizia” di infrazione dal capo-struttura al Ufficio per i procedimenti disciplinari (UPD).

On the meaning of “timeliness” principle in the disciplinary procedure in the public service

Starting from a recent sentence of Supreme Court, the essay highlights the potential impact of recent amendments to legislative decree 165/2001, on disciplinary measures in the public employment, particularly on the principle of timeliness. Special consideration is given to a pre-procedural phase of disciplinary measures, i.e. the transmission of the “news” (employee’s breach of contract) from the head of department to the Office for disciplinary proceedings (UPD).

MASSIMA: In tema di illeciti disciplinari nel pubblico impiego privatizzato, anche dopo le modifiche apportate dal d.lgs. n. 75 del 2017 (c.d. legge “Madia”) all’art. 55 bis del d.lgs. n. 165 del 2001, la violazione del termine (ora di dieci giorni) per la trasmissione degli atti dal responsabile del servizio all’ufficio per i procedimenti disciplinari non comporta la decadenza dall’azione disciplinare né l’invalidità degli atti e della sanzione irrogata, a meno che ne risulti irrimediabilmente compromesso il diritto di difesa del dipendente; ne consegue che il richiamo della norma al principio di tempestività va inteso nel senso che anche la rilevanza di eventuali violazioni del termine per la trasmissione degli atti va misurata in ragione della violazione del diritto di difesa, tenendosi conto che il pregiudizio rispetto a quest’ultimo è di regola più probabile quanto più ci si allontani nel tempo dal momento dei fatti. PROVVEDIMENTO: A) SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 1. Il Comune di (Omissis) ha irrogato due consecutivi licenziamenti nei confronti di C.E. Il primo licenziamento, con preavviso, aveva riguardato l’addebito di mancato controllo sull’uso di due carte-carburante da parte di addetti all’ufficio cui il C. era preposto (Omissis). La Corte d’Appello di Palermo, confermando la sentenza di primo grado con la quale entrambi i licenziamenti sono stati annullati, ha ritenuto: quanto al primo licenziamento, la sua invalidità per violazione da parte del responsabile della struttura del termine di 10 giorni per la comunicazione degli atti all’ufficio per i procedimenti disciplinari (Omissis) e, soprattutto, del principio di tempestività; (Omissis) 2. Il Comune ha proposto ricorso per cassazione con otto motivi (Omissis). B) MOTIVI DELLA DECISIONE 1. Il licenziamento del luglio 2018 è oggetto dei primi quattro motivi del ricorso per cassazione. Sul punto è opportuno iniziare dal secondo (Omissis) motivo, con i quali si assume la violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55 bis, (Omissis), affermandosi la non perentorietà del termine di segnalazione all’ufficio per i procedimenti disciplinari dei fatti ritenuti rilevanti (Omissis) e sostenendosi che non fosse stata né lamentata, né dimostrata una lesione del diritto di difesa (Omissis). 2. In fatto (Omissis) il Comune fin dal 4.10.2017 aveva chiesto dati di dettaglio sull’uso delle schede carburante da parte di due dipendenti del­l’area tecnica, di cui fino al settembre di quell’anno il C. era stato responsabile, disponendo poi, dal successivo 11.10.2017, il ritiro delle fuel card in uso ad essi. La Corte territoriale ha ritenuto quindi che fin da quest’ultima data il (nuovo) responsabile di quel servizio avesse elementi sufficienti per segnalare l’illecito anche del precedente [continua..]
SOMMARIO:

1. Riepilogo dei fatti di causa - 2. I termini del procedimento disciplinare nel settore pubblico: fra perentorietà e ordinatorietà - 3. La ratio del c. 9-ter: pubblico e privato a confronto - 4. C. 9-ter e ratio legis della riforma madia: brevi rilievi (parzialmente) critici - NOTE


1. Riepilogo dei fatti di causa

La sentenza in esame consente di valutare il significato dei termini infra-procedimentali dell’azione disciplinare, in particolare del termine per la trasmissione degli atti, alla luce dell’ultima riforma della pubblica amministrazione (c.d. riforma Madia) e del nuovo art. 55-bis del d.lgs. n. 165/2001, nonché, in particolare, del c. 9-ter di tale articolo. La controversia sorgeva a partire dalla sanzione irrogata, da parte di un Comune della Provincia di Palermo, ad un proprio dipendente, per aver omesso ogni controllo sulla condotta di due dipendenti, di cui era responsabile e, più in particolare, sul­l’uso anomalo da parte di questi delle rispettive carte-carburante, o fuel card. Nel caso di specie, il giudice di primo grado veniva investito della questione circa la validità del licenziamento, sulla base di una serie di motivi, uno dei quali riguardante l’invalidità del procedimento per violazione, ingiustificata, del termine di 10 giorni previsto per la trasmissione degli atti dal capo-struttura all’Ufficio per i procedimenti disciplinari (UPD), organo competente disciplinarmente per tutte le infrazioni commesse, fuorché quelle punite con mero rimprovero verbale. Dichiarato illegittimo il licenziamento da parte del giudice di prima istanza, la Corte d’Appello di Palermo confermava la sentenza di prime cure, rilevando una violazione irragionevole, non giustificata, del termine di 10 giorni per la trasmissione degli atti e, pertanto, del principio di tempestività dell’azione disciplinare. Secondo la Corte, infatti, i quasi 4 mesi trascorsi tra l’acquisizione della conoscenza dei fatti da parte del nuovo responsabile del servizio (c.d. capo-struttura) e la trasmissione degli atti all’UPD, sforniti di adeguata giustificazione, oltre a violare il menzionato termine di dieci giorni, determinavano una violazione del principio di tempestività, “non avendo il Comune indicato con sufficiente specificità quale attività fosse stata svolta in tale lasso di tempo”. Giunto il giudizio presso la Suprema Corte, quest’ultima ha cassato la sentenza di secondo grado, proprio sulla base del comma 9-ter in commento, il quale prevede che “la violazione dei termini e delle disposizioni sul procedimento disciplinare previste dagli artt. da 55 a 55-quater … non determina la decadenza dall’azione disciplinare [continua ..]


2. I termini del procedimento disciplinare nel settore pubblico: fra perentorietà e ordinatorietà

La sentenza in discussione costituisce un’interessante occasione per valutare le ragioni e la portata applicativa di una norma, di chiusura, della disciplina sul procedimento disciplinare nel lavoro pubblico privatizzato. Si fa riferimento, in modo particolare, al comma 9-ter dell’art. 55-bis, d.lgs. n. 165/2001, introdotto dalla c.d. riforma Madia (d.lgs. n. 75/2017) [1], intervento che ha inciso sensibilmente sulla disciplina del procedimento disciplinare [2], anche se solo per i fatti commessi a seguito della sua entrata in vigore [3]. La norma in esame si colloca in un contesto di iper-regolamentazione del procedimento disciplinare [4], in cui il legislatore cerca di dare maggior certezza, speditezza ed effettività all’azione disciplinare, contemperando, in via imperativa e inderogabile [5], il diritto di difesa del lavoratore con gli interessi del datore di lavoro pubblico [6]. In particolare, il c. 9-ter salvaguarda tali ultimi interessi, facendo salvi gli errori e i vizi formali del procedimento, fintantoché essi non incidano sul contraddittorio e sulla possibilità di difendersi. Il comma 9-ter non si applica, in effetti, ai termini fissati per la contestazione dell’illecito disciplinare e per la conclusione del procedimento da parte dell’UPD, rispettivamente di 30 e 120 giorni, giudicati dalla giurisprudenza di legittimità [7], dai contratti collettivi nazionali di comparto [8] e, oggi, dallo stesso legislatore [9], come non derogabili, in quanto strettamente connessi alla garanzia del diritto di difesa del soggetto passivo dell’azione disciplinare. Insomma, per la contestazione dell’infra­zione commessa e per la conclusione del procedimento, sono fissati termini perentori, non accettandosi alcuna compromissione del principio di tempestività e, con esso, del diritto di difendersi del lavoratore. Viceversa, per la trasmissione della “notizia” di infrazione e per l’audizione a contraddittorio, ai quali si applica il c. 9-ter, il fondamentale principio di tempestività (o immediatezza) dell’azione disciplinare viene configurato in senso c.d. “elastico” o “relativo”, in quanto contemperato con le istanze datoriali. I termini per l’esecuzione di questi due atti, rispettivamente di 10 e 20 giorni [10], sono quindi ampiamente derogabili. Come testimoniato da [continua ..]


3. La ratio del c. 9-ter: pubblico e privato a confronto

La concezione “elastica” del principio di tempestività non costituisce, come visto, un approdo recente del potere disciplinare nelle pubbliche amministrazioni. L’unica sostanziale novità dell’ultima riforma va dunque individuata nella ridefinizione del c.d. dies a quo. Ciò rende necessario dar conto delle motivazioni che hanno spinto il legislatore a “codificare”, attraverso il c. 9-ter, un orientamento già elaborato in giurisprudenza. La dottrina di formazione amministrativistica rintraccia le ragioni di tale scelta nella c.d. “funzionalizzazione” del potere disciplinare nel pubblico impiego privatizzato, strumento di promozione dell’efficienza della P.A., di contrasto alla corruzione e alla “mala amministrazione” e, più in generale, di tutela e garanzia degli interessi pubblici di cui all’art. 97 Cost., ultronei rispetto alle esigenze contrattual-organizzative del datore di lavoro privato [16]. Tale orientamento fa leva anche sulla supposta doverosità/obbligatorietà dell’azione disciplinare nelle pubbliche amministrazioni [17], dedotta sulla base della responsabilità disciplinare prevista per i capo-struttura che non segnalino gli inadempimenti dei propri sottoposti [18] e avallata, recentemente, anche da alcune pronunce della Corte di Cassazione [19]. Con il c. 9-ter il legislatore vorrebbe quindi limitare, anzi, impedire, qualsiasi ragionamento attorno al potenziale significato sostanziale, o “simil-sostanziale”, del principio di tempestività, orientamento invece presente nel lavoro privato [20]. Più precisamente, il c. 9-ter, agendo in via combinata con la doverosità dell’azione disciplinare (e con la nuova definizione del c.d. dies a quo), avrebbe quale fine di escludere eventuali censure giudiziali concernenti comportamenti del capo-struttura e della P.A. irragionevolmente ed ingiustificatamente lesivi del principio di tempestività e, di conseguenza, contrastanti con le clausole di correttezza e buona fede, con il legittimo affidamento del lavoratore e la sua dignità personale o, addirittura, escludenti elementi costitutivi della giusta causa e del giustificato motivo soggettivo del licenziamento. Probabilmente, la finalità che il legislatore si è posto è proprio quest’ultima. Ma da tale opzione legislativa non [continua ..]


4. C. 9-ter e ratio legis della riforma madia: brevi rilievi (parzialmente) critici

Si è detto, dunque, che la ratio del c. 9-ter è quella di rendere certo ed efficace il procedimento disciplinare, valorizzando solamente quei vizi procedurali, rilevanti, che incidano sul diritto ad una difesa effettiva. Tale regola, analizzata in combinazione con le novità riguardanti il c.d. dies a quo, pare raggiungere, almeno in parte, i suoi obiettivi. Nel caso in commento, ad esempio, qualsiasi pretesa del lavoratore viene agevolmente respinta. Innanzitutto, l’invalidità della trasmissione degli atti viene scongiurata dall’irrilevanza di qualsiasi comportamento ingiustificato del capo-struttura e dalla necessità di dimostrare l’avvenuta lesione del diritto di difesa, motivazione che è rimasta estranea al ricorso. La Suprema Corte, infatti, alla luce del c. 9-ter, ritiene necessaria, ai fini della dichiarazione di invalidità dell’atto di trasmissione, la sussistenza di un duplice parametro: la violazione, ingiustificata, del termine di 10 giorni e del principio di tempestività; la dimostrazione che il comportamento dilatorio del responsabile della struttura abbia inciso, in maniera apprezzabile, sulle chances di difesa del lavoratore. In secondo luogo, l’eventuale acquisizione da parte del responsabile di una notizia certa e piena di inadempimento, e quindi pronta per essere trasmessa all’UPD, non assume alcuna efficacia invalidante: come già detto, a seguito delle ultime modifiche, il dies a quo per la contestazione e la chiusura del procedimento non decorre durante la fase pre-disciplinare, ma scatta solo dal momento dell’avvenuta acquisizione della (piena) conoscenza dei fatti da parte dell’UPD. Va comunque rilevato come le due novità in esame, se si considera l’etero­genea e spesso macchinosa realtà delle pubbliche amministrazioni, la (pressoché infinita) varietà dei comportamenti umani, le problematicità di alcuni illeciti disciplinari, facciano prospettare potenziali distonie rispetto alla ratio legis del disegno legislativo. In primis, la svalutazione, ex c. 9-ter, di qualsiasi violazione procedimentale che non incida sul diritto di difesa, unita al mancato decorrere del c.d. dies a quo durante la fase pre-procedimentale, di certo non disincentiva eventuali comportamenti ingiustificati, dilatori, di connivenza, arbitrari, o comunque poco efficienti, da parte dei capo-struttura. E [continua ..]


NOTE