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Il lavoro pubblico dopo il d.l. 9 giugno 2021, n. 80

Giulio Rivellini, Dottorando di ricerca in «Diritto e impresa» nell’Università Luiss Guido Carli di Roma

Fra tutte le riforme contenute nel Piano nazionale di ripresa e resilienza, quelle che interessano la pubblica amministrazione sono forse le più importanti. Quest’ultima rappresenta infatti lo strumento principale per raggiungere gli obiettivi e attuare i progetti contenuti nel Piano. Per tale ragione, i dipendenti pubblici saranno fondamentali per rafforzare la capacità amministrativa nel settore pubblico nel suo insieme. Il d.l. 9 giugno 2021, n. 80, punta ad affrontare questo problema, delineando nuove procedure di accesso al pubblico impiego. Il saggio, da parte sua, fornisce un primo commento critico a riguardo. Partendo dalla situazione ereditata dal passato, l’articolo descrive il collegamento fra il recente d.l. e il piano nazionale di ripresa e resilienza, le nuove procedure selettive per il pubblico impiego, l’aggiornamento della pianificazione delle risorse umane e, infine, la disciplina delle carriere e della mobilità.

Among the reforms described in the Italian recovery and resilience plan, those affecting the public administration are the most important. Public administration is conceived as the subject through which it will be possible to reach the targets and to enact the projects. In this framework, civil servants will play a pivotal role, given the necessity to strengthen the administrative capacity of public sector as a whole. The decree-law 9th of June 2021, no. 80, seeks to face this problem, by shaping new procedures to select and hire civil servants. This essay gives some critical comments on these innovations. Starting from the situation inherited from the past, the article describes the link between the decree-law and the recovery and resilience plan, the new procedures to choose the civil servants, the updating of the human resources planning and, finally, the legal framework concerning the careers and the mobility.

Keywords: Recovery and resilience plan - Public competitions - Skills - Management - Middle-management - Careers - Mobility - Strategic planning - Single plan - Fixed-term contracts.

Sommario:

1. Introduzione: da dove veniamo? - 2. Il Decreto Reclutamento alla luce del PNRR - 3. Chi recluta il personale - 3.1. Come reclutare il personale - 3.2. Che cosa cercare nel personale - 4. La dirigenza - 5. La pianificazione strategica delle risorse umane - 6. Carriere e mobilitÓ - 7. Conclusione: dove vogliamo andare? - NOTE


1. Introduzione: da dove veniamo?

Il d.l. 9 giugno 2021, n. 80 (d’ora in avanti «Decreto Reclutamento»), recentemente convertito con modificazioni dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, risponde all’esi­genza – da tempo sentita – di riformare le procedure di accesso al lavoro pubblico in Italia [1]; un’esigenza risalente e più volte sottolineata anche dalla Commissione europea nell’ambito del c.d. semestre europeo [2]. I problemi denunciati sono noti e in questa sede basterà limitarsi a brevi cenni [3]. In primo luogo, un dato: l’età media dei dipendenti pubblici in Italia è tendenzialmente aumentata negli ultimi vent’anni [4]. Ciò in parte è stato determinato dall’innalzamento generale dell’aspettativa di vita del paese e dal conseguente innalzamento dell’età di pensionamento [5], ma i dati dimostrano anche che il lavoro pubblico è invecchiato in proporzione di [continua ..]

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2. Il Decreto Reclutamento alla luce del PNRR

Il Decreto Reclutamento è stato adottato in attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, il quale, com’è noto, costituisce al contempo uno strumento di programmazione economico-finanziaria ed un piano di riforme [17]. Tale documento si inserisce nel più ampio framework dettato dal Meccanismo di ripresa e resilienza (”Meccanismo”) [18], il quale rappresenta una poderosa leva economico-finanziaria messa in campo dall’Unione europea per far fronte alla crisi finanziaria derivante dalla pandemia [19]. Segnatamente, il Meccanismo prevede che gli Stati membri possano accedere alle risorse finanziarie fornite dall’Unione europea presentando i propri Piani nazionali di ripresa e resilienza adottati in conformità al regolamento [20]; gli stessi devono poi essere valutati positivamente dalla Commissione europea [21] ed approvati dal Consiglio. Il PNRR, dunque, non va letto semplicemente come un atto [continua ..]

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3. Chi recluta il personale

Il Decreto Reclutamento delinea innanzitutto una cornice generale all’interno della quale le singole amministrazioni potranno poi muoversi per procedere alle assunzioni di loro competenza funzionali al PNRR. Nello specifico, l’art. 1, c. 1, dispone che «le amministrazioni titolari di interventi previsti nel PNRR» possono procedere alle assunzioni del personale «specificamente destinato a realizzare i progetti di cui hanno la diretta titolarità di attuazione» anche in deroga ai limiti di spesa previsti dall’art. 9, c. 28, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122 e alla dotazione organica. Le assunzioni e gli incarichi oggetto del Decreto, sostanzialmente caratterizzati da un vincolo di destinazione, potranno essere messi a carico dei fondi del PNRR. Tale nesso finanziario con il Piano si riflette però sulla durata dei rapporti contrattuali e sul loro regime giuridico ed [continua ..]

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3.1. Come reclutare il personale

Chiarito chi potrà procedere alle assunzioni funzionali al PNRR, bisogna ora occuparsi del come. A tal proposito, il Decreto Reclutamento assume a paradigma l’articolo 10, c. 1, del d.l. 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla l. 28 maggio 2021, n. 76 [32], pur con alcune precisazioni che verranno esposte. Da un punto di vista sistematico, va segnalato un aspetto singolare: tale disposizione si apre con una deroga indiscriminata alla disciplina (i) del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 («Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi»), (ii) del regolamento di cui al d.P.R. 24 settembre 2004, n. 272 («Regolamento di disciplina in materia di accesso alla qualifica di dirigente, ai sensi dell’articolo 28, c. 5, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165») e (iii) [continua ..]

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3.2. Che cosa cercare nel personale

Resta ora da capire che cosa le pubbliche amministrazioni potranno cercare sul mercato del lavoro con le procedure previste dal Decreto Reclutamento. È bene anticipare sin d’ora che questo aspetto è forse quello che più di tutti ha subito gli interventi del Parlamento in sede di conversione. Il Decreto Reclutamento punta ad intercettare sostanzialmente due categorie di lavoratori: per un verso, i «professionisti […] ed esperti» cui conferire «incarichi di collaborazione con contratto di lavoro autonomo di cui all’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165» [52]; per altro verso, il «personale in possesso di un’alta specializzazione per l’assunzione con contratto di lavoro a tempo determinato» [53]. Nella prima categoria di lavoratori rientrano tanto i professionisti iscritti agli albi o elenchi di cui all’art. 2229 c.c. (appartenenti, quindi, alle c.d. [continua ..]

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4. La dirigenza

La seconda area di intervento del Decreto Reclutamento interessa la dirigenza. Anche in quest’ambito l’analisi deve scindersi, perché una parte delle misure adottate dal legislatore riguarda la dirigenza nell’ambito del PNRR, mentre un’altra interviene sulla disciplina «a regime», modificando il d.lgs. n. 165/2001. Partendo dal primo aspetto, il Decreto Reclutamento tenta di favorire la mobilità fra amministrazioni e l’osmosi tra pubblico e privato all’interno della dirigenza. La riforma – in linea con il PNRR – mira a «favorire, anche attraverso modelli di mobilità innovativi, l’accesso da parte di persone che lavorano nel privato più qualificato, in organizzazioni internazionali, in università straniere o presso soggetti pubblici e privati all’estero» [64]. Nella versione originaria, l’art. 1, c. 15, prevedeva che «[l]e amministrazioni […] [continua ..]

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5. La pianificazione strategica delle risorse umane

Secondo un insegnamento autorevole e risalente nel tempo, «è pianificazione la determinazione: a) dell’ordinata temporale o di quella spaziale o di ambedue; b) dell’oggetto; c) dell’obiettivo» [76]. Gli atti di pianificazione delle risorse umane non fanno eccezione: possono riguardare tanto l’ordinata temporale (la stima pluriennale della dotazione organica, per esempio), quanto quella spaziale (l’allocazione dei dipendenti negli uffici; oppure a casa, se si tratta di lavoro agile); hanno tutti ad oggetto le risorse umane, anche se considerate da diversi punti di vista (se ne può valutare la performance, oppure la qualità delle mansioni per decidere se collocarle in lavoro agile o meno); infine, possono rispondere ad obiettivi disparati (per esempio, nel Piano della performance, gli obiettivi strategici ed operativi sono sostanzialmente appannaggio della singola amministrazione; mentre, d’altro canto, nel Piano [continua ..]

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6. Carriere e mobilitÓ

Il Decreto Reclutamento ha infine affrontato alcuni nodi essenziali concernenti l’assetto delle carriere nel pubblico impiego e l’istituto della mobilità volontaria permanente. Quanto al primo aspetto, l’art. 3, c. 1, ha riscritto l’art. 52, c. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001, riguardante per l’appunto la divisione in aree funzionali del personale di comparto e le relative progressioni «orizzontali» e «verticali» al loro interno. Si statuisce, in proposito, che «[l]a contrattazione collettiva individua un’ulteriore area per l’inquadramento del personale di elevata qualificazione»; secondariamente, ven­gono rivisti i sistemi di progressione delle carriere. La previsione di una «ulteriore area» fra quelle funzionali già previste dal T.U.P.I. nella sua formulazione antecedente richiama alla memoria il nodo gordiano del middle-management nel pubblico impiego privatizzato [84]. Si [continua ..]

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7. Conclusione: dove vogliamo andare?

Il d.l. 9 giugno 2021, n. 80, prova, con le misure descritte, a far fronte alle questioni più spinose che affliggono il lavoro pubblico da tempo. Nel complesso, il giudizio sul decreto non può essere univoco e, anzi, dev’essere diversificato a seconda degli ambiti di intervento. Una prima distinzione va fatta considerando che alcune misure introdotte sono permanenti (per esempio, il Piano integrato, la revisione delle carriere e della mobilità, la modifica delle procedure di accesso alla dirigenza), mentre altre sono destinate a produrre i loro effetti soltanto nel «breve» periodo riservato all’implementa­zione del PNRR. Fra le prime rientrano alcune modifiche che, nella migliore delle ipotesi, sono destinate ad avere uno scarso impatto (come nel caso della mobilità) e, nella peggiore, sono fortemente opinabili (come le procedure di stabilizzazione dei «dirigenti esterni»); fra le seconde rientrano invece delle [continua ..]

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NOTE

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