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Il lavoro pubblico dopo il d.l. 9 giugno 2021, n. 80

Giulio Rivellini, Dottorando di ricerca in «Diritto e impresa» nell’Università Luiss Guido Carli di Roma

Fra tutte le riforme contenute nel Piano nazionale di ripresa e resilienza, quelle che interessano la pubblica amministrazione sono forse le più importanti. Quest’ultima rappresenta infatti lo strumento principale per raggiungere gli obiettivi e attuare i progetti contenuti nel Piano. Per tale ragione, i dipendenti pubblici saranno fondamentali per rafforzare la capacità amministrativa nel settore pubblico nel suo insieme. Il d.l. 9 giugno 2021, n. 80, punta ad affrontare questo problema, delineando nuove procedure di accesso al pubblico impiego. Il saggio, da parte sua, fornisce un primo commento critico a riguardo. Partendo dalla situazione ereditata dal passato, l’articolo descrive il collegamento fra il recente d.l. e il piano nazionale di ripresa e resilienza, le nuove procedure selettive per il pubblico impiego, l’aggiornamento della pianificazione delle risorse umane e, infine, la disciplina delle carriere e della mobilità.

PAROLE CHIAVE: piano nazionale di ripresa e resilienza - accesso al pubblico impiego - concorsi pubblici

Among the reforms described in the Italian recovery and resilience plan, those affecting the public administration are the most important. Public administration is conceived as the subject through which it will be possible to reach the targets and to enact the projects. In this framework, civil servants will play a pivotal role, given the necessity to strengthen the administrative capacity of public sector as a whole. The decree-law 9th of June 2021, no. 80, seeks to face this problem, by shaping new procedures to select and hire civil servants. This essay gives some critical comments on these innovations. Starting from the situation inherited from the past, the article describes the link between the decree-law and the recovery and resilience plan, the new procedures to choose the civil servants, the updating of the human resources planning and, finally, the legal framework concerning the careers and the mobility.

Keywords: Recovery and resilience plan - Public competitions - Skills - Management - Middle-management - Careers - Mobility - Strategic planning - Single plan - Fixed-term contracts.

Sommario:

1. Introduzione: da dove veniamo? - 2. Il Decreto Reclutamento alla luce del PNRR - 3. Chi recluta il personale - 3.1. Come reclutare il personale - 3.2. Che cosa cercare nel personale - 4. La dirigenza - 5. La pianificazione strategica delle risorse umane - 6. Carriere e mobilitÓ - 7. Conclusione: dove vogliamo andare? - NOTE


1. Introduzione: da dove veniamo?

Il d.l. 9 giugno 2021, n. 80 (d’ora in avanti «Decreto Reclutamento»), recentemente convertito con modificazioni dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, risponde all’esi­genza – da tempo sentita – di riformare le procedure di accesso al lavoro pubblico in Italia [1]; un’esigenza risalente e più volte sottolineata anche dalla Commissione europea nell’ambito del c.d. semestre europeo [2]. I problemi denunciati sono noti e in questa sede basterà limitarsi a brevi cenni [3]. In primo luogo, un dato: l’età media dei dipendenti pubblici in Italia è tendenzialmente aumentata negli ultimi vent’anni [4]. Ciò in parte è stato determinato dall’innalzamento generale dell’aspettativa di vita del paese e dal conseguente innalzamento dell’età di pensionamento [5], ma i dati dimostrano anche che il lavoro pubblico è invecchiato in proporzione di più [6]. Le cause specifiche di tale fenomeno sono perciò da ricercare altrove e sono peraltro note: fra tutte, i tetti di spesa e la sterilizzazione delle facoltà assunzionali delle pubbliche amministrazioni che, a partire dal 2000 – e con maggiore intensità dal 2010 [7] –, hanno sostanzialmente impedito il turnover nel settore pubblico [8]. D’altra parte, l’invecchiamento dei dipendenti pubblici ha portato – complice anche l’assenza di un sistema di formazione e aggiornamento professionale all’altezza – ad un complessivo impoverimento delle competenze presenti nelle pubbliche amministrazioni [9], peraltro proprio nel momento in cui sarebbe stato auspicabile l’esatto contrario, vista la necessità di compiere – o, quantomeno, avviare – la transizione digitale anche in questo settore. In secondo luogo, il pubblico impiego ha perso di attrattività nel corso degli anni [10]. Sicuramente ha inciso su tale aspetto la parabola del trattamento economico dei pubblici dipendenti, tendenzialmente piatta quando non recessiva, spesso poco allettante rispetto a quella del settore privato [11]. A dettare l’andamento di questa componente è stato in primo luogo il blocco della contrattazione collettiva fino al 2015 [12] e, parallelamente, la previsione di tetti assoluti e relativi per quanto riguarda la retribuzione connessa agli [continua ..]

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2. Il Decreto Reclutamento alla luce del PNRR

Il Decreto Reclutamento è stato adottato in attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, il quale, com’è noto, costituisce al contempo uno strumento di programmazione economico-finanziaria ed un piano di riforme [17]. Tale documento si inserisce nel più ampio framework dettato dal Meccanismo di ripresa e resilienza (”Meccanismo”) [18], il quale rappresenta una poderosa leva economico-finanziaria messa in campo dall’Unione europea per far fronte alla crisi finanziaria derivante dalla pandemia [19]. Segnatamente, il Meccanismo prevede che gli Stati membri possano accedere alle risorse finanziarie fornite dall’Unione europea presentando i propri Piani nazionali di ripresa e resilienza adottati in conformità al regolamento [20]; gli stessi devono poi essere valutati positivamente dalla Commissione europea [21] ed approvati dal Consiglio. Il PNRR, dunque, non va letto semplicemente come un atto di programmazione economico-finanziaria del singolo Stato, ma va prima di tutto calato nell’ambito di un coordinamento delle politiche economiche che si fa sempre più stringente all’in­terno dell’Unione europea [22]. A riprova di ciò, basti ricordare che il Meccanismo comporta l’emissione di «debito comune» dell’Unione ed è uno strumento a «gestione diretta» della Commissione europea [23]; il risultato, quindi, è un rafforzamento dell’unione economica e monetaria. Non deve dunque stupire il fatto che parte delle riforme indicate si ponga in linea di continuità con quanto più volte caldeggiato negli ultimi anni dall’Unione nell’ambito del semestre europeo. Non fa eccezione, a tal proposito, la componente del Piano che riguarda la riforma della pubblica amministrazione, la quale costituisce una precondizione per gli investimenti e le restanti riforme previste nel PNRR. Il Decreto Reclutamento è funzionale a tre punti del Piano: da un lato, la riforma delle procedure di selezione e accesso al pubblico impiego; dall’altro, il rafforzamento della qualificazione professionale dei pubblici dipendenti; infine, lo smaltimento dell’arretrato processuale. In questa sede, ci si concentrerà sui primi due punti. In primo luogo, per quanto riguarda l’accesso, bisogna fare riferimento all’impe­gno assunto di affiancare ai [continua ..]

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3. Chi recluta il personale

Il Decreto Reclutamento delinea innanzitutto una cornice generale all’interno della quale le singole amministrazioni potranno poi muoversi per procedere alle assunzioni di loro competenza funzionali al PNRR. Nello specifico, l’art. 1, c. 1, dispone che «le amministrazioni titolari di interventi previsti nel PNRR» possono procedere alle assunzioni del personale «specificamente destinato a realizzare i progetti di cui hanno la diretta titolarità di attuazione» anche in deroga ai limiti di spesa previsti dall’art. 9, c. 28, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122 e alla dotazione organica. Le assunzioni e gli incarichi oggetto del Decreto, sostanzialmente caratterizzati da un vincolo di destinazione, potranno essere messi a carico dei fondi del PNRR. Tale nesso finanziario con il Piano si riflette però sulla durata dei rapporti contrattuali e sul loro regime giuridico ed economico: da un lato, i contratti a tempo determinato saranno «stipulati per un periodo complessivo anche superiore a trentasei mesi, ma non eccedente la durata di attuazione dei progetti di competenza delle singole amministrazioni e comunque non eccedente il 31 dicembre 2026”; per altro verso, «[i]l mancato conseguimento dei traguardi e degli obiettivi, intermedi e finali, previsti dal progetto costituisce giusta causa di recesso dell’amministrazione dal contratto ai sensi dell’articolo 2119 del codice civile» [31].

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3.1. Come reclutare il personale

Chiarito chi potrà procedere alle assunzioni funzionali al PNRR, bisogna ora occuparsi del come. A tal proposito, il Decreto Reclutamento assume a paradigma l’articolo 10, c. 1, del d.l. 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla l. 28 maggio 2021, n. 76 [32], pur con alcune precisazioni che verranno esposte. Da un punto di vista sistematico, va segnalato un aspetto singolare: tale disposizione si apre con una deroga indiscriminata alla disciplina (i) del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 («Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi»), (ii) del regolamento di cui al d.P.R. 24 settembre 2004, n. 272 («Regolamento di disciplina in materia di accesso alla qualifica di dirigente, ai sensi dell’articolo 28, c. 5, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165») e (iii) della l. 19 giugno 2019, n. 56 («Interventi per la concretezza delle azioni delle pubbliche amministrazioni e la prevenzione dell’assenteismo»). La scelta operata dal legislatore appare opinabile, tanto sul piano metodologico quanto su quello giuridico. Sul piano metodologico, sembra inusuale una deroga generalizzata alla disciplina attuativa contenuta nel d.P.R. n. 487/1994. La mancata individuazione e circoscrizione delle regole derogate rischia infatti di provocare incertezze applicative. Oltretutto, come già attentamente osservato, la disciplina attualmente contenuta nel d.P.R. n. 487/1994 non osterebbe a quei concorsi competency-based invocati dal PNRR, come avvenuto in alcuni casi virtuosi [33]. Per altro verso, sul piano giuridico, non si vede la necessità di derogare con norma di legge ad un regolamento, atteso che tale risultato è già garantito dal sistema delle fonti e che il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 («T.U.P.I.»), all’art. 70, c. 13, obbliga le pubbliche amministrazioni ad applicare il d.P.R. n. 487/1994 «salvo che la materia venga regolata, in coerenza con i principi ivi previsti, nell’ambito dei rispettivi ordinamenti». Purtroppo, quindi, l’assetto delle fonti scaturito dal d.l. n. 44/2021 risulta poco chiaro. Ad ogni modo, l’art. 10 del d.l. n. 44/2021 prevede una disciplina parzialmente diversificata a seconda che permanga o meno lo stato di emergenza [continua ..]

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3.2. Che cosa cercare nel personale

Resta ora da capire che cosa le pubbliche amministrazioni potranno cercare sul mercato del lavoro con le procedure previste dal Decreto Reclutamento. È bene anticipare sin d’ora che questo aspetto è forse quello che più di tutti ha subito gli interventi del Parlamento in sede di conversione. Il Decreto Reclutamento punta ad intercettare sostanzialmente due categorie di lavoratori: per un verso, i «professionisti […] ed esperti» cui conferire «incarichi di collaborazione con contratto di lavoro autonomo di cui all’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165» [52]; per altro verso, il «personale in possesso di un’alta specializzazione per l’assunzione con contratto di lavoro a tempo determinato» [53]. Nella prima categoria di lavoratori rientrano tanto i professionisti iscritti agli albi o elenchi di cui all’art. 2229 c.c. (appartenenti, quindi, alle c.d. «professioni protette»), quanto i professionisti «non ordinisti», ossia quelli «definiti ai sensi dell’ar­ticolo 1 della legge 14 gennaio 2013, n. 4, in possesso dell’attestazione di qualità e di qualificazione professionale dei servizi ai sensi dell’articolo 7 della legge 14 gennaio 2013, n. 4, rilasciato da un’associazione professionale inserita nell’elenco del Ministero dello sviluppo economico, o in possesso di certificazione in conformità alla norma tecnica UNI ai sensi dell’articolo 9 della legge 14 gennaio 2013, n. 4». Per ricadere in questa seconda fattispecie è necessario possedere due requisiti: anzitutto, bisogna svolgere una «attività economica, anche organizzata, volta alla prestazione di servizi o di opere a favore di terzi, esercitata abitualmente e prevalentemente mediante lavoro intellettuale, o comunque con il concorso di questo» diversa da quella riservata alle «professioni protette» [54]; in secondo luogo, è necessario che vi sia un’associazione – costituita ai sensi dell’art. 2, l. n. 4/2013 e riconosciuta dal Ministero dello sviluppo economico – che rilasci un’attestazione ai sensi dell’art. 7 della medesima legge, relativa agli standard qualitativi e di qualificazione professionale necessari per l’iscrizione all’associazione stessa [55]. In realtà, la scelta [continua ..]

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4. La dirigenza

La seconda area di intervento del Decreto Reclutamento interessa la dirigenza. Anche in quest’ambito l’analisi deve scindersi, perché una parte delle misure adottate dal legislatore riguarda la dirigenza nell’ambito del PNRR, mentre un’altra interviene sulla disciplina «a regime», modificando il d.lgs. n. 165/2001. Partendo dal primo aspetto, il Decreto Reclutamento tenta di favorire la mobilità fra amministrazioni e l’osmosi tra pubblico e privato all’interno della dirigenza. La riforma – in linea con il PNRR – mira a «favorire, anche attraverso modelli di mobilità innovativi, l’accesso da parte di persone che lavorano nel privato più qualificato, in organizzazioni internazionali, in università straniere o presso soggetti pubblici e privati all’estero» [64]. Nella versione originaria, l’art. 1, c. 15, prevedeva che «[l]e amministrazioni […] impegnate nell’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, possono derogare, fino a raddoppiarle, le percentuali di cui all’articolo 19, commi 5-bis e 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai fini della copertura delle posizioni dirigenziali vacanti relative a compiti strettamente e direttamente funzionali all’at­tuazione degli interventi del Piano». L’opzione prediletta dal legislatore aveva sollevato immediatamente alcune critiche: se, da un lato, la scelta di facilitare il conferimento di incarichi ai dirigenti pubblici appartenenti ad altre amministrazioni (art. 19, c. 5-bis, T.U.P.I.) era stata accolta con favore – poiché comunque si tratta di personale che ha passato un concorso –, l’innalzamento della soglia per i c.d. «dirigenti esterni» (art. 19, c. 6, T.U.P.I.) era stato invece giudicato poco lungimirante [65]. La legge di conversione, in questo caso, sembrerebbe aver esasperato gli elementi appena illustrati: nonostante resti intatto il raddoppiamento delle soglie previste all’art. 19, c. 6, T.U.P.I. ai fini dell’attuazione del PNRR [66], «[a] decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione […], le percentuali di cui all’articolo 19, c. 5-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, cessano di avere efficacia» [67]. Dunque, il passaggio della dirigenza fra pubbliche amministrazioni viene [continua ..]

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5. La pianificazione strategica delle risorse umane

Secondo un insegnamento autorevole e risalente nel tempo, «è pianificazione la determinazione: a) dell’ordinata temporale o di quella spaziale o di ambedue; b) dell’oggetto; c) dell’obiettivo» [76]. Gli atti di pianificazione delle risorse umane non fanno eccezione: possono riguardare tanto l’ordinata temporale (la stima pluriennale della dotazione organica, per esempio), quanto quella spaziale (l’allocazione dei dipendenti negli uffici; oppure a casa, se si tratta di lavoro agile); hanno tutti ad oggetto le risorse umane, anche se considerate da diversi punti di vista (se ne può valutare la performance, oppure la qualità delle mansioni per decidere se collocarle in lavoro agile o meno); infine, possono rispondere ad obiettivi disparati (per esempio, nel Piano della performance, gli obiettivi strategici ed operativi sono sostanzialmente appannaggio della singola amministrazione; mentre, d’altro canto, nel Piano triennale dei fabbisogni del personale, tali obiettivi sono in parte definiti dalla legge [77]), ma sono tutti accomunati, in ultima analisi, dall’obiettivo principale di aumentare l’efficienza, l’eco­nomicità e quindi il buon andamento della macchina amministrativa. In altre parole, gli atti di pianificazione delle risorse umane, seppur variabili nelle loro caratteristiche, presentano tutti una vocazione unitaria, data dal fatto che insistono sul medesimo oggetto e puntano al medesimo obiettivo. È quindi in quest’ottica che va letto l’art. 6 del Decreto Reclutamento, il quale delinea il nuovo «Piano integrato di attività e organizzazione» (di seguito «Piano integrato»), il quale dovrebbe andare a sfoltire la giungla di atti di pianificazione variamente denominati che le pubbliche amministrazioni devono attualmente redigere. Anche tale novità trova un appiglio nel PNRR, laddove si afferma «l’esigenza di allestire una nuova strumentazione che fornisca alle amministrazioni la capacità di pianificazione strategica delle risorse umane» [78], ossia una pianificazione che finalmente individui i fabbisogni – anche di competenze – e permetta uno sviluppo coerente e consequenziale delle strategie di reclutamento [79]. Il nuovo Piano integrato avrà durata triennale e dovrà essere aggiornato annualmente – ogni 31 gennaio – [continua ..]

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6. Carriere e mobilitÓ

Il Decreto Reclutamento ha infine affrontato alcuni nodi essenziali concernenti l’assetto delle carriere nel pubblico impiego e l’istituto della mobilità volontaria permanente. Quanto al primo aspetto, l’art. 3, c. 1, ha riscritto l’art. 52, c. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001, riguardante per l’appunto la divisione in aree funzionali del personale di comparto e le relative progressioni «orizzontali» e «verticali» al loro interno. Si statuisce, in proposito, che «[l]a contrattazione collettiva individua un’ulteriore area per l’inquadramento del personale di elevata qualificazione»; secondariamente, ven­gono rivisti i sistemi di progressione delle carriere. La previsione di una «ulteriore area» fra quelle funzionali già previste dal T.U.P.I. nella sua formulazione antecedente richiama alla memoria il nodo gordiano del middle-management nel pubblico impiego privatizzato [84]. Si tratta di un tipo di inquadramento professionale che, al netto delle questioni concernenti la nomenclatura, ha trovato poco spazio in concreto nell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni italiane. Quando si parla di valorizzazione delle alte professionalità, infatti, non si può non ripercorrere le vicissitudini che hanno interessato l’istituzione (mai avvenuta) dei quadri, la parentesi (soltanto legislativa) della vice-dirigenza e l’utilizzo (talvolta improprio) delle posizioni organizzative nel pubblico impiego privatizzato [85]. Si tratta di esperienze che, per svariate ragioni e per alterne vicende, sono tutte naufragate o hanno trovato uno spazio piuttosto marginale all’interno delle pubbliche amministrazioni. Il Decreto Reclutamento, con la scelta di rimettere nelle mani della contrattazione collettiva la creazione di una «ulteriore area», sembra ricalcare le orme dell’art. 7, c. 3, l. 15 luglio 2002, n. 145, che già aveva ottimisticamente stabilito che «[l]a contrattazione collettiva del comparto Ministeri disciplina l’istituzione di un’appo­sita area della vicedirigenza» [86]. E così, proprio come vent’anni fa, il rischio è che le parti sociali non trovino un accordo sull’istituzione di questa ulteriore area e che, quindi, le «alte professionalità» restino al palo anche stavolta. Inoltre, rispetto al 2002, gli assetti [continua ..]

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7. Conclusione: dove vogliamo andare?

Il d.l. 9 giugno 2021, n. 80, prova, con le misure descritte, a far fronte alle questioni più spinose che affliggono il lavoro pubblico da tempo. Nel complesso, il giudizio sul decreto non può essere univoco e, anzi, dev’essere diversificato a seconda degli ambiti di intervento. Una prima distinzione va fatta considerando che alcune misure introdotte sono permanenti (per esempio, il Piano integrato, la revisione delle carriere e della mobilità, la modifica delle procedure di accesso alla dirigenza), mentre altre sono destinate a produrre i loro effetti soltanto nel «breve» periodo riservato all’implementa­zione del PNRR. Fra le prime rientrano alcune modifiche che, nella migliore delle ipotesi, sono destinate ad avere uno scarso impatto (come nel caso della mobilità) e, nella peggiore, sono fortemente opinabili (come le procedure di stabilizzazione dei «dirigenti esterni»); fra le seconde rientrano invece delle misure che sarebbero in parte condivisibili, ma che per l’arco temporale di riferimento rischiano di non produrre realmente effetti benefici. Le procedure per le assunzioni a tempo determinato funzionali al PNRR sono infatti pensate per intercettare il personale «ad alta specializzazione», ma incontrano due ostacoli. In primo luogo, assicurano un trattamento economico non sempre comparabile con quello offerto dal settore privato per posizioni analoghe; in secondo luogo, trattandosi di contratti a termine, presentano un inconveniente: qualora non riescano a captare il personale più competitivo sul mercato del lavoro, rischiano di produrre ulteriore precariato, nonostante siano stati previsti dei meccanismi di stabilizzazione anche in questo caso [97]. D’altra parte, non mancano alcune misure positive – anche a regime – volte effettivamente a migliorare le procedure di selezione e la gestione delle risorse umane nel loro complesso. Per esempio, l’idea di disegnare dei concorsi volti a valutare prima di tutto le «competenze» e non soltanto le conoscenze nozionistiche è da accogliere con favore [98]: il Decreto Reclutamento muove passi decisi in tale direzione, sia per quanto riguarda la selezione del personale di comparto che per quanto concerne la dirigenza. Tuttavia, forse, lo strumento legislativo non era necessario e, al contrario, quest’approccio rischia di rendere ancora più confuso [continua ..]

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NOTE

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