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La tutela del lavoratore pubblico tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa

Angelica Riccardi

Il saggio analizza il sistema di tutela dei lavoratori alle dipendenze di pubbliche amministrazioni, ponendo in rilievo le principali questioni emerse nel dibattito (la cui matrice è stata sovente da ascrivere ad un’opposizione ideologica alla riforma stessa di questi rapporti lavorativi).

L’indagine prende l’avvio dal riparto di giurisdizione tra giudice civile e giudice amministrativo prefigurato dal D.Lgs. n. 165/2001, evidenziandone la coerenza con criterio ordinante basato sul tipo di posizione giuridica dedotta in giudizio che presiede in generale all’ordinamento.

Di seguito si approfondisce il rapporto tra i due ordini giurisdizionali nelle ipotesi in cui l’atto privatistico di gestione del rapporto lavorativo si trovi in un rapporto di connessione-pregiudizialità con un provvedimento amministrativo di organizzazione degli apparati, per determinare i limiti in cui il pubblico dipendente ha la possibilità di far valere le proprie pretese davanti agli stessi.

Si vaglia la possibilità di ammettere sia la tutela civile sia quella amministrativa in relazione a un medesimo “episodio”, cioè di riconoscere la coesistenza di posizioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo in relazione allo stesso, ricostruendo il sistema di giustiziabilità in tema di organizzazione secondo il modello della doppia tutela (per cui lavoratore può far valere davanti ai diversi ordini la sua pretesa, chiedendo al giudice civile la disapplicazione e al giudice amministrativo l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto).

The essay analyzes the system of protection of workers employed by public administrations, highlighting the main issues that emerged in the debate (the matrix of which was often due to ideological opposition to the reform of these labour relations itself).

The study starts from the division of jurisdiction between civil and administrative courts, as provided for by Legislative Decree no. 165/2001, highlighting its consistency with the ordering criterion based on the nature of the subjective legal position asserted in court, which generally presides over the legal system.

Subsequently, the relationship between the two jurisdictional orders is examined in cases where the private deed of management of the employment relationship is in a relationship of connection-prejudicial with an administrative measure of organization of the offices, to determine the limits in which the public employee has the possibility to assert his claims before them.

Subsequently, the relationship between the two jurisdictions is examined in cases where the private deed of management of the employment relationship is connected but at the same time conflicts with an administrative measure of organization of the offices, in order to determine the limits in which the public employee has the possibility to assert his claims before them.

The possibility of admitting both civil and administrative protection in relation to the same "event", i.e. the possibility to recognize the coexistence of positions of subjective right and legitimate interest in relation to it, is examined by reconstructing the system of judicial protection in the field of organization according to the model of double protection (whereby the worker can assert his claim before the different jurisdictional orders, asking the civil judge to disapply it and the administrative judge to annul the administrative act).

Sommario:

1. Premessa. Dalla “commedia degli equivoci” alla “mitologia giuridica” e ritorno - 2. Il riparto di giurisdizione tra giudice civile e giudice amministrativo. Much Ado about Nothing - 3. La connessione tra processo civile e processo amministrativo. È sempre nuovo quello che è stato dimenticato - 4. La doppia tutela. A ciascuno il suo - NOTE


1. Premessa. Dalla “commedia degli equivoci” alla “mitologia giuridica” e ritorno

Il rapporto tra piano sostanziale e piano processuale non è mai stato troppo lineare in ambito amministrativo, tanto da aver fatto parlare dello svolgimento della legislazione relativa come di una «commedia degli equivoci» [1]. Confusione e fraintendimenti continuano a registrarsi anche con riguardo alla riforma dei rapporti di lavoro alle dipendenze di amministrazioni pubbliche, sebbene in questo caso l’intervento del legislatore abbia avuto svolgimento con grande coerenza e rimarchevole attenzione alle “connessioni” tra i mutamenti introdotti a livello di fonti e il sistema di giustiziabilità relativo. Su questa riforma, infatti, è stato «scritto di tutto e il suo contrario» [2]: alla complessità intrinseca della normativa in esame – che sovverte i tradizionali paradigmi di regolazione dei rapporti di impiego, che consegna a un diverso giudice la giurisdizione sugli stessi, e che, da ultimo, deve “tenere insieme” il nuovo ordine introdotto a livello di gestione del lavoro con il pregresso impianto normativo e processuale che regge l’organizzazione degli apparati – si aggiungono “distorsioni” interpretative che mai come in questo caso non sono neutre [3]. È nell’opposizione ideologica che sin dall’inizio ha investito il processo di riforma che deve ascriversi, infatti, la matrice di molte delle censure che sono state mosse al sistema di tutela dei lavoratori pubblici, e che hanno volta a volta avuto riguardo alla sua diversione dagli ordinari criteri di riparto di giurisdizione, al suo “malfunzionamento” nei casi di interferenza tra sfera privatizzata e sfera pubblica, alla sua inadeguatezza in rapporto a quello classico demandato al giudice amministrativo [4]. Il revanchisme dei fautori del vecchio ordine ha avuto uno spostamento sempre più marcato sul versante processualistico, ma rimane nella sostanza un’opposizione alla riforma in sé, essendo le rivendicazioni della “specialità” – se non “alterità” – del giudice e del processo per l’amministrazione [5] niente altro che rivendicazioni della specialità del diritto e del regime tradizionalmente propri di questa [6], anche in considerazione della nota propensione delle corti amministrative a mantenere immutati dati assetti anche [continua ..]

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2. Il riparto di giurisdizione tra giudice civile e giudice amministrativo. Much Ado about Nothing

Una certa confusione – anche in questo caso talora “inquinata” da pregiudiziali ideologiche [14] – si registra sin dalla fase prodromica dell’individuazione del tipo di riparto delineato dal legislatore in subiecta materia, sebbene la linea di demarcazione tra privato e pubblico stabilita a livello di fonti di disciplina e tecniche regolative abbia avuto ordinato e coerente svolgimento sul piano processuale per tutto il processo di riforma dell’organizzazione della pubblica amministrazione. Ad una prima fase, che ha visto la devoluzione a fonti privatistiche e al giudice civile dell’area dei rapporti di lavoro, con una vera e propria “saldatura concettuale” tra fonti/ regime giuridico/ giurisdizione, è seguito un avanzamento della privatizzazione all’area della micro-organizzazione che ha determinato una speculare estensione della giurisdizione del giudice ordinario, mediante l’abrogazione dell’elenco di materie di cui all’art. 2, c. 1, lett. c, l. n. 421/1992, che in precedenza ne segnava il limite. In entrambi questi stadi la connessione tra diritto e processo ha trovato così puntuale declinazione, secondo il generale criterio di riparto che nel nostro ordinamento presiede alla giurisdizione: prima nell’aera dell’organizzazione del lavoro, successivamente in quella dell’organizzazione degli uffici, ha trovato applicazione il canone fondato sulla diade diritti soggettivi/ interessi legittimi, che ha portato all’as­sestamento del sistema complessivo su un doppio binario che vede la giurisdizione del giudice amministrativo per l’area di delineazione strutturale degli apparati riservata dal primo comma dell’art. 2, d.lgs. n. 165/2001, a fonti di diritto pubblico – nella quale le posizioni che si confrontano con l’amministrazione agente secondo i moduli del pubblico potere si conformano quali interessi legittimi –, e la giurisdizione del giudice ordinario per l’area che si colloca a livello inferiore (di bassa o micro organizzazione) e per l’area dei rapporti di lavoro – nella quale l’azione dell’ente con la capacità e i poteri di diritto comune ex art. 5, c. 2, incontra posizioni che non possono che essere di diritto soggettivo – [15]. La limitazione alla configurazione strutturale degli [continua ..]

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3. La connessione tra processo civile e processo amministrativo. È sempre nuovo quello che è stato dimenticato

Altro “fronte” sul quale sono imperversate diatribe interpretative è stato quello dei rapporti tra i due ordini di giurisdizione nelle ipotesi in cui l’atto privatistico di gestione dell’ente si trovi in un rapporto di connessione o di pregiudizialità-dipendenza con un provvedimento amministrativo. La mancanza di una regolazione di questi profili nella prima fase della riforma aveva lasciato spazio alle più diverse ipotesi interpretative [44], sebbene in realtà questa lacuna nel d.lgs. n. 29/1993 fosse pianamente colmabile attraverso il richiamo alla generale disciplina posta dalla l. n. 2248/1865 (All. E) in tema di rapporti fra giudice civile e amministrazione pubblica, che prevede che, in caso la contestazione cada sopra un diritto che si pretende leso da un atto dell’autorità amministrativa, «i Tribunali si limiteranno a conoscere degli effetti dell’atto stesso in relazione al­l’oggetto dedotto in giudizio» (art. 4) e ad applicarlo in quanto sia «conform[e] alle leggi» (art. 5) [45]. Tale ipotesi di “interferenza” tra pubblico e privato – ovverosia, nel sistema di fonti delineato in questa fase della riforma, tra organizzazione degli uffici e organizzazione del lavoro – era stata risolta appunto secondo le regole dettate da questa legge, con una cognizione del giudice limitata agli effetti del provvedimento e la sua disapplicazione in caso di illegittimità [46]. Questo meccanismo giudiziale, che consente al giudice di disapplicare – i.e. di dichiarare «improduttivo di effetti in ordine al caso dedotto in giudizio […] con pronuncia efficace solo tra le parti e in ordine all’oggetto della controversia» [47] – un atto amministrativo la cui cognizione sia implicata nella questione portata in giudizio qualora ritenga che questo sia illegittimo, è nella gran parte dei casi (ma non in tutti, come si vedrà nel paragrafo successivo) sufficiente a provvedere di adeguata tutela il dipendente pubblico [48]. Mediante la disapplicazione, infatti, il giudice ricostruisce il rapporto sottoposto al suo sindacato prescindendo dagli effetti prodotti dall’atto amministrativo di cui ha accertato l’illegittimità, giudicando dunque «come se questi non sussistessero» [49]. E questa [continua ..]

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4. La doppia tutela. A ciascuno il suo

Individuate così le sfere di attribuzione dei due ordini giurisdizionali, si passerà ora ad approfondirne il rapporto, che vale altresì a determinare i limiti in cui il pubblico dipendente ha la possibilità di far valere le proprie pretese davanti agli stessi. Sarà in particolare esaminata la possibilità di ammettere sia la tutela civile sia quella amministrativa in relazione a un medesimo “episodio”, cioè di riconoscere la coesistenza di posizioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo in relazione allo stesso, ricostruendo il sistema di giustiziabilità in tema di organizzazione secondo il modello della doppia tutela [93]. L’area che viene in rilievo è, intuitivamente, quella degli atti organizzativi di livello macro [94] (scil., nel lessico del legislatore della riforma, degli “atti amministrativi presupposti”) e dei provvedimenti di gestione del rapporto lavorativo su cui questi hanno incidenza, area in cui si ha una “intersezione” tra fonti pubblicistiche e fonti privatistiche [95]. La ricostruzione della competenza del giudice ordinario in “materia” di controversie relative ai rapporti di lavoro pubblico quale giurisdizione esclusiva costituisce una delle principali argomentazioni che hanno portato a ritenere non ammissibile un sistema di doppia tutela. Si sostiene, in particolare, che la devoluzione ratione materiae di queste controversie al giudice del lavoro escluda in radice la possibilità del dipendente di adire le corti amministrative [96]. Tale devoluzione integrale ed esclusiva avrebbe infatti realizzato l’unificazione della tutela giurisdizionale dei diritti del lavoratore in sede civile e, di conseguenza, eliminato un interesse giuridico all’impugnazione di determinazioni organizzative di tipo pubblicistico innanzi al giudice amministrativo. Si è già dato ampiamente conto nelle pagine che precedono della infondatezza di tale ricostruzione, il che svuota una delle principali argomentazioni avverso un sistema a doppia tutela. Ancora, la negazione della legittimazione del prestatore a impugnare l’atto di macro-organizzazione in un giudizio amministrativo viene inferita dal mutamento della natura sostanziale del rapporto di lavoro, che parimenti eliminerebbe gli stessi spazi di configurabilità di interessi legittimi e consentirebbe [continua ..]

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NOTE

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