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La rarefazione oggettiva per gli scioperi nel T.P.L.

Eugenio Erario Boccafurni

In riferimento al settore del Trasporto pubblico locale, da sempre contraddistinto da una elevata conflittualità dei soggetti collettivi portatori di interessi, la delibera n. 18/138 della Commissione di Garanzia per gli scioperi nei servizi pubblici essenziali ha raddoppiato l’intervallo minimo che necessariamente deve intercorrere tra due scioperi nel medesimo bacino di utenza.

La delibera, di recente, è stata ritenuta pienamente legittima dalle sentenze del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio. L’articolo tratto dell’istituto della “rarefazione oggettiva”, utile strumento per il contemperamento degli interessi in gioco: il diritto di sciopero con il diritto costituzionale del cittadino-utente alla libertà di circolazione.

Concerning local public transport, always characterized by a high conflict between the stakeholders, Strike Regulatory Authority’s resolution n. 18/138 doubled minimum interval which must necessarily pass between two strikes of the same catchment area.

According to the Lazio Regional Administrative Court, Strike Regulatory Authority’s resolution was found to be relevant. The article is about the institute of “objective rarefaction”, a useful tool to reconcile the interests at stake: the right to strike with constitutional law of citizen-users to freedom of movement.

Sommario:

1. La rarefazione oggettiva come strumento per il contemperamento dei diritti costituzionali - 2. L’andamento delle astensioni collettive nel peculiare settore del T.p.l. - 3. La delibera 23 aprile 2018, n. 18/138, emessa dalla Commissione di Garanzia sulla rarefazione oggettiva del conflitto nel T.p.l. - 4. La Delibera n. 18/138 all’esame della giurisprudenza: T.A.R. Lazio, Sentenze 25 ottobre 2019, n. 12317; 9 dicembre 2019, n. 14079; 9 dicembre 2019, n. 14078 - 5. Conclusioni - NOTE


1. La rarefazione oggettiva come strumento per il contemperamento dei diritti costituzionali

Nel giugno di quest’anno ricorrono i trenta anni di vita della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, la quale rappresenta, ancor oggi, l’unica vera opera legislativa organica riguardante l’istituto dello sciopero, al netto delle modifiche ap­portate dalla l. n. 83/2000 [1] e dei desiderata di un possibile restyling normativo mai definitivamente concretizzatosi [2]. Questa, icasticamente definita una “legge contrattata” [3], ha il suo spirito di fondo nel­la volontà di “istituzionalizzazione consensuale del conflitto” [4] rimesso all’attività del­la Commissione di Garanzia per gli scioperi (istituita proprio dalla l. n. 146/1990), al­la luce del necessario contemperamento dei differenti diritti costituzionali di volta in volta in rilievo. Ciò premesso, la relazione annuale per l’andamento degli scioperi nell’anno 2018, tenutasi a Palazzo Madama nel giugno del 2019, ha offerto l’occasione per far il punto anche sull’andamento delle astensioni collettive nel peculiare settore del Trasporto pubblico locale (d’ora in poi anche solo “T.p.l.”). A tal proposito, si consideri che il d.lgs. n. 422/1997, modificato dal d.lgs. n. 400/1999 e dall’art. 45 della l. n. 166/2002, ha inteso riferirsi al “T.p.l.” (indifferen­te­men­te dal coinvolgimento di persone o merci) come “l’insieme dei sistemi di mobilità terrestri, marittimi, lagunari, lacuali, fluviali e aerei che operano in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad accesso generalizzato, nell’ambito di un territorio di dimensione normalmente regionale o infraregionale”. Tale settore, come noto, da sempre si contraddistingue per la notevole litigiosità dei soggetti coinvolti nelle proprie relazioni industriali e, soprattutto, per l’elevato li­vel­lo di “terziarizzazione” [5] del conflitto, in considerazione della vulnerabilità del­l’u­ten­za legata prevalentemente al fenomeno del pendolarismo. In un diritto sindacale ancor oggi contraddistinto da un pervicace quanto anacro­ni­stico astensionismo legislativo, evidente soprattutto dalla mancanza di uno strumento certo ed unico per la verifica della rappresentatività [continua ..]

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2. L’andamento delle astensioni collettive nel peculiare settore del T.p.l.

Per poter valutare gli effetti della delibera 23 febbraio 2018, n. 18/138 nel settore di riferimento, e di conseguenza l’impatto del raddoppio dei termini di rarefazione oggettiva sul numero totale degli scioperi, si dovrà attendere la prossima relazione annuale del Presidente della Commissione di garanzia per l’anno 2019. Ad oggi, si consideri che il trasporto urbano ha segnato nel 2018 una diminuzione “inaspettata” della conflittualità con 223 scioperi effettuati rispetto ai 318 del 2017 [18]. “Inaspettata”, perché il risalto mediatico di cui hanno goduto gli scioperi effettuati nelle municipalizzate delle grandi città induceva ad immaginare ben altri dati finali. Per quanto attiene la geografia del conflitto, si noti che il Lazio con 46 scioperi è stata la regione più litigiosa, seguita da Campania (33), Veneto (24), Piemonte (21), Emilia Romagna (15), Toscana (14) e a seguire le altre. Su questa considerevole attenuazione, probabilmente, ha inciso sia l’attività di pre­venzione svolta dalla C.g.s.s.e. [19], sia le revoche spontanee intervenute a seguito della composizione delle vertenze. In controtendenza, invece, i servizi ferroviari poiché il 2018 del trasporto su rotaia è stato particolarmente complesso per la reviviscenza della conflittualità sopita l’an­no precedente. Con 112 proclamazioni totali e 51 scioperi effettuati (nel 2017 erano state 37 le effettuazioni), il 2018 si colloca in netta controtendenza rispetto all’anno precedente in cui si era registrata una significativa riduzione tanto delle proclamazioni quanto delle effettuazioni [20]. Una ripresa evidente della conflittualità, dunque, probabilmente legata alle lungaggini del rinnovo del CCNL di riferimento, scaduto il 31 dicembre 2017, e le cui trattative hanno avuto inizio solo tra il novembre e il dicembre del 2019 [21]. È opportuno evidenziare che i maggiori disservizi, in termini di soppressione delle corse, si sono registrati principalmente nel cd. “servizio universale” [22], ovvero tratte regionali e locali prevalentemente fruite da lavoratori e studenti pendolari, mentre il servizio ad “Alta velocità” non ha subito variazioni in tal senso nella sua totalità. Il differente atteggiarsi dell’azienda nel preservare le corse di maggiore interesse è evidente.

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3. La delibera 23 aprile 2018, n. 18/138, emessa dalla Commissione di Garanzia sulla rarefazione oggettiva del conflitto nel T.p.l.

Nel commentare una simile delibera emanata dall’Autorità garante che, come facilmente intuibile, finirà per condizionare per un tempo presumibilmente lungo ed indefinito le relazioni industriali dell’intero settore del T.p.l., è opportuno premettere, ove ve ne fosse bisogno, che siffatta imposizione unilaterale –rectius intervento amministrativo– rappresenta una extrema ratio nel novero delle possibili modalità, individuate dal legislatore, volte a permettere il contemperamento degli interessi in gioco. Come noto, infatti, la C.g.s.s.e. è un’Authority dotata di attribuzioni di varia natura da parte del legislatore, idonee ad assicurare l’effettiva operatività del sistema di garanzie approntato dalla legge [23], tra cui, spiccano per efficacia il potere di provvisoria regolamentazione delle prestazioni indispensabili (la cd. funzione “nor­ma­tiva”) e quello sanzionatorio [24] . Un “intervento suppletivo” [25] della Commissione, dunque, che può esercitarsi so­lamente quando gli attori delle relazioni industriali non riescano ad addivenire ad un proprio idoneo accordo circa le modalità e le prestazioni indispensabili nel rispetto dell’art. 2, c. 2, l. n. 146 [26]. Ciò detto, la delibera n. 18/138 recante “regolamentazione provvisoria delle prestazioni indispensabili e delle altre misure … da considerarsi sostitutiva di quanto disposto nell’accordo nazionale del 28 febbraio 2018 in tema di: informazione all’utenza (art. 9) e rarefazione (art. 11)” non ha giudicato idonea la disciplina dell’intervallo tra gli scioperi di cui all’art. 11 dell’accordo sindacale di settore, del 28 febbraio 2018, sostituendola con una diversa regolamentazione autoritativamente imposta dalla Commissione di Garanzia. La ratio del suddetto provvedimento è contenuta nelle sue premesse, giacché l’Authority espressamente si esprime in termini di “Incremento della conflittualità registrata a livello locale, causata anche dall’eccessiva frammentazione sindacale, nonché da una mutazione dei caratteri stessi del conflitto”. Procedendo con ordine, a seguito dell’entrata in vigore della l. n. 83/2000, la C.g.g.s.e. ha adottato la regolamentazione provvisoria [continua ..]

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4. La Delibera n. 18/138 all’esame della giurisprudenza: T.A.R. Lazio, Sentenze 25 ottobre 2019, n. 12317; 9 dicembre 2019, n. 14079; 9 dicembre 2019, n. 14078

La portata dirompente della delibera n. 18/138 della Commissione di garanzia per gli scioperi nei s.p.e. ha inevitabilmente finito per dar inizio ad un nuovo filone di giurisprudenza amministrativa. I rilevi mossi dai ricorrenti sono analiticamente sintetizzabili nei motivi di: – eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento di potere: l’art. 13, lett. a) l. n. 146/1990 richiederebbe un obbligo di motivazione totalmente disatteso dal provvedimento impugnato; – eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta: la C.g.s.s.e. non avrebbe sottoposto “alle parti una proposta sull’insieme delle prestazioni, procedure e misure da considerarsi indispensabili”, ma avrebbe parcellizzato l’accordo sindacale concludendo per un giudizio di inidoneità parziale peraltro non tenendo conto della circostanza che le parti sociali avevano aggravato in termini quantitativi la disciplina delle “franchigie”; – eccesso di potere per illogicità manifesta, irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità: le delibera impugnata avrebbero disatteso la finalità del contemperamento posta alla base della l. n. 146/1990 poiché vi sarebbe stato una “eccessiva, irragionevole e incostituzionale” compressione del diritto di sciopero nel settore dei trasporti. Le corti di merito, alla luce di una valutazione complessiva del modo di agire della Commissione di garanzia durante il lungo iter di gestazione della delibera sul T.p.l. e valutando, altresì, i singoli atti endoprocedimentali della stessa (con cui si invitavano le parti ad intervenire sulla rarefazione o si esprimevano osservazioni circa le criticità dell’accordo da esse raggiunto), hanno tutte concluso per la legittimità dell’operato dell’Authority. In particolare non si è ritenuto condivisibile la prospettazione di parte ricorrente sull’asserita mancata valutazione dell’accordo nel suo complesso, in considerazione del fatto che la conferma dei 10 giorni di rarefazione oggettiva sarebbe stata “compensata” dal “sacrificio” fatto dalle OO.SS. “accettando” periodi di franchigia in al­cuni casi più lunghi di quelli previsti nella regolamentazione del 2002. Sicché nel ritenere inidonea la disciplina della rarefazione contenuta [continua ..]

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5. Conclusioni

“Il diritto è, per sua natura, prefissione di limiti; e di conseguenza, dal momento in cui lo sciopero ha accettato di diventare un diritto, esso si è adattato necessariamente a sentirsi prefiggere condizioni di esercizio” [31]. Le parole dell’illustre giurista compendiano efficacemente l’intera questione sin qui trattata. Ed anzi, pur volendo fugare qualsivoglia dubbio circa la “sacralità del diritto di sciopero” [32], l’imposizione di limiti che siano al passo della realtà odierna in un settore peculiare per il carattere altamente vulnerante degli scioperi sulla quotidianità dei cittadini rientra nell’ottica di quella “civilizzazione del conflitto” [33], tratto distintivo dei positivi effetti della l. n. 146/1990 sul mondo delle relazioni industriali. Ci si sente pertanto di aderire a quell’impostazione metodologica, prima ancora che concettuale, secondo la quale “il diritto non crea lo sciopero ma lo riconosce, lo delimita e lo limita” [34], perché qualunque diritto soggettivo può essere certamente assoggettato ad una modalità di esercizio. La rarefazione oggettiva, al pari, ad esempio, del possibile inasprimento della disciplina delle franchigie, nelle more di una legge sindacale o di una rivisitazione normativa delle attribuzioni concesse alla Commissione di garanzia per gli scioperi, è uno degli strumenti più incisivi ed efficaci per il contemperamento dell’esercizio dello sciopero con il diritto alla libertà di circolazione dei cittadini.

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NOTE

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