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L'endemica tensione tra merit system e spoils system, alla luce del ruolo dei segretari comunali (Corte Costituzionale, 22 febbraio 2019, n. 23)

Antonio Mitrotti

“L’invasione degli apicali” è stata autorevolmente definita in dottrina (Stefano Battini) come la recente manifestazione di una vigorosa inversione di tendenza della giurisprudenza costituzionale nella “regolazione” della tormentata - ed endemica - tensione sottesa alle relazioni tra politica ed amministrazione nonché, per conseguenza, tra il merit system e lo spoils system (rispettivamente la regola costituzionale, di accesso, per il reclutamento dei pubblici dipendenti e la sua, non trascurabile, eccezione).

La verità è che non sempre risulta mentalmente possibile tagliare con l’accetta i confini del celebre dittico “politica-amministrazione”, dal che si vuole offrire una sintetica riflessione sulla ratio ordinamentale sia del “merit system” che dello “spoils system” (e della loro endemica contrapposizione), alla luce della, poliedrica, figura dei Segretari comunali.

“The invasion of the top management” has been authoritatively defined in doctrine (Stefano Battini) as the recent manifestation of a vigorous turnaround of constitutional jurisprudence in the “regulation” of the tormented - and endemic - tension underlying the relations between politics and administration as well, consequently, between the merit system and the spoils system (respectively the constitutional access rule for the recruitment of public employees and its, not negligible, exception).

The truth is that it is not always mentally possible to cut the boundaries of the famous “political-administration” diptych with the hatchet, from which we want to offer a synthetic reflection on the orderly ratio iuris of both the “merit system” and the “spoils system” (and their endemic opposition), in the light of the multifaceted figure of the municipal secretaries.

  CORTE COSTITUZIONALE, 22 FEBBRAIO 2019, N. 23 (Pres. Lattanzi - Red. Zanon) È infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 99, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000 secondo cui il segretario comunale resta in carica per un periodo corrispondente a quello del sindaco che lo ha nominato e cessa automaticamente dall’in­carico al termine del mandato d quest’ultimo, sollevata in riferimento all’art. 97 Cost., in quanto il segretario comunale è titolare di attribuzioni multiformi: neutrali, di controllo di legalità e di certificazione, da una parte, ma, dall’altra, di gestione quasi manageriale e di supporto propositivo all’azione degli organi comunali, capaci di orientare le scelte dell’ente nella fase preliminare alla definizione dell’indirizzo ammnistrativo. Queste ragioni impediscono di applicare al segretario comunale quella giurisprudenza che ha più volte dichiarato costituzionalmente illegittime disposizioni di leggi statali o regionali che prevedevano meccanismi di spoils system, cioè di decadenza automatica da un incarico amministrativo non apicale né fiduciario, al solo mutare dell’organo politico di riferimento. È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 99, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000 sollevata, in riferimento all’art. 97 della Costituzione, con riguardo al potere di nomina del segretario comunale conferito al sindaco, per difetto di motivazione sulla rilevanza, in quanto la questione viene sollevata nell’ambito di un giudizio promosso dal segretario decaduto per l’accertamento dell’illegittimità dei provvedimenti di nomina del nuovo segretario, al fine di ottenere il riconoscimento del suo diritto al ripristino del rapporto di servizio con il Comune oppure, in subordine, la condanna di quest’ultimo al risarcimento dei danni derivanti dalla revoca dell’incarico. (Omissis)   Considerato in diritto 1.– Il Tribunale ordinario di Brescia ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 99, commi 1, 2 e 3, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), in riferimento all’art. 97 della Costituzione, nelle parti in cui tale disposizione prevede che il sindaco nomini il segretario comunale, [continua ..]

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Sommario:

1. Spoils system vs merit system - 2. La recente sentenza della Corte costituzionale n. 23/2019 - 3. Considerazioni conclusive - NOTE


1. Spoils system vs merit system

Come più volte ribadito da una giurisprudenza costituzionale consolidata, il concorso pubblico si pone come lo strumento di garanzia del diritto di accesso e di piena partecipazione all’esercizio delle funzioni pubbliche da parte di tutti i cittadini, fra i quali non esiste alcuna distinzione – versando tutti in condizione di piena eguaglianza [1] – se non quella legata alle loro peculiari e personali virtù, nonché ai loro specifici talenti [2]. Il che rinviene la propria ratio existendi non soltanto nella garanzia (ex parte civis) di una iniziale ed eguale condizione di parità di accesso fra i cittadini agli uffici pubblici, bensì (ex parte principis) nella parallela, ed ineludibile, necessità di dover assicurare, con effettività, il buon andamento e l’imparzialità della Pubblica Amministrazione, i cui impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione (ex art. 98 Cost.). Sicché in tanto possono assicurarsi il buon andamento e l’imparzialità dell’Am­ministrazione pubblica in quanto vi sia un concorso pubblico (o una selezione pubblica) che garantisca – quale forma di «selezione trasparente, comparativa, basata e­sclusivamente sul merito e aperta a tutti i cittadini in possesso dei requisiti previamente e obiettivamente definiti» [3] – che il reclutamento dei pubblici dipendenti non avvenga sulla base di criteri diversi dal merito. Con la ferma distinzione tra la sfera politica e quella amministrativa, ossia fra l’azione di governo (libera nelle finalità [4]) e l’azione amministrativa (che, piuttosto, è unicamente vincolata al rispetto della Costituzione ed al perseguimento delle finalità fissate dalla legge). Tutto ciò lascia intendere che l’imparzialità non debba essere interpretata solo come un effetto consequenziale dell’azione pubblica, bensì che vada preliminarmente concepita e ricercata come il necessario presupposto di ogni reclutamento per l’accesso agli uffici pubblici dei futuri dipendenti che in concreto eserciteranno, imparzialmente, i poteri del proprio ufficio: dal che si spiega, del resto, perché il principio di imparzialità incarni oggi il fondamento costituzionale su cui poggia il così detto merit system (sistema di merito) vocato, in buona [continua ..]

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2. La recente sentenza della Corte costituzionale n. 23/2019

Con la sentenza 22 febbraio 2019, n. 23, la Corte costituzionale – impegnata nel delicato ruolo di chiusura del nostro sistema in cui convivono merit e spoils system nonché nel sempre problematico contemperamento tra le esigenze sottese al riconoscimento costituzionale dell’Autonomia comunale ed i principi di buon andamento e di imparzialità dell’Amministrazione – sembrerebbe aver forzato le maglie della propria pregressa giurisprudenza in punto di spoils system, atteso che dinanzi ad una figura come quella del Segretario comunale e provinciale è sorprendentemente giunta a fare salva la censurata disposizione di cui all’art. 99 (cc. 1, 2 e 3) del TUEL – prescrivente il meccanismo di spoils system, con la decadenza dei Segretari – sulla base della decisiva considerazione secondo cui «la soluzione censurata dall’or­dinanza di remissione si presenta[va] come riflesso di un non irragionevole punto di equilibrio tra le ragioni dell’autonomia degli enti locali, da una parte, e le esigenze di un controllo indipendente sulla loro attività, dall’altro» [8]. In verità – pur provando, con qualche titubanza, ad argomentare l’esistenza di un intimo legame di fiduciarietà tra la figura del Segretario comunale ed il Sindaco – è evidente, da una semplice lettura della parte motiva della decisione, che il principio di ragionevolezza abbia finito per assorbire nelle motivazioni qualsiasi altro ulteriore profilo costituzionale dell’invocato parametro di cui all’art. 97 Cost., specialmente in riferimento al principio d’imparzialità. Difficile, cioè, non scorgere un vulnus al principio d’imparzialità ed al principio di separazione tra la sfera politica e l’amministrazione comunale che ne consegue nonché, più in generale, al merit system. In relazione alla figura dei Segretari comunali, i Giudici di Palazzo della Consulta hanno rimarcato, nel contesto di una puntuale ricostruzione storica del quadro evolutivo della disciplina normativa, che: «dopo lo slancio autonomista che aveva nutrito le riforme della seconda metà degli anni novanta del secolo scorso, il segretario comunale torna così ad essere, quanto al rapporto d’ufficio, un funzionario del Ministero dell’interno» [9]. Si tratta di [continua ..]

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3. Considerazioni conclusive

Con la recentissima sentenza 22 febbraio 2019, n. 23, è forte la sensazione che la Consulta dinanzi al ruolo dei Segretari comunali abbia esitato nel portare sino in fondo il proprio consolidato orientamento sui presupposti di applicabilità del meccanismo di spoils system in un sistema, come il nostro, improntato alla regola generale del merit system [12]: sembrerebbe, infatti, che la Corte abbia fatto una vistosa eccezione rispetto alla propria pregressa giurisprudenza in punto di spoils system. Tanto è vero che dinanzi all’invocata norma parametro di cui all’art. 97 della Costituzione il Collegio di Palazzo della Consulta avrebbe dovuto pronunciarsi in merito ai profili di compatibilità costituzionale della censurata norma oggetto del giudizio con il principio dell’imparzialità, principio cardine posto alla base della separazione tra politica ed amministrazione (l’imparzialità, infatti, ha la pregnante funzione di: «correggere e tenere sotto controllo la politicità indotta dalla presenza, al vertice dell’amministra­zione, di componenti il corpo politico» [13]) e, conseguentemente, frapposto come prezioso ‘elemento costituzionale’ per vagliare, e circoscrivere, il più possibile la legittimità dei meccanismi legislativi dello spoils system nel nostro ordinamento. Invece il principio dell’imparzialità è stato assorbito nelle motivazioni della sentenza 22 febbraio 2019, n. 23: e del resto non poteva essere altrimenti atteso che se le argomentazioni della parte motiva della decisione avessero sviluppato fino in fondo, oltre al principio di ragionevolezza, anche i profili espressione dell’impar­zialità della figura del Segretario allora il pregnante elemento del rapporto d’ufficio con il Ministero dell’Interno e la discendente inquadrabilità del Segretario come un funzionario statale sarebbero stati sintomatici di una necessaria separazione tra la politica e l’amministrazione comunale. Al di là del problematico inquadramento del ruolo dei Segretari comunali e provinciali [14], è fuor di dubbio che il Segretario comunale intrattenga il rapporto d’ufficio con il Ministero dell’Interno e che in forza della titolarità di quest’Ufficio venga, perciò, ad esercitare presso gli Enti comunali [continua ..]

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NOTE

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