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Welfare aziendale e pubblica amministrazione: prove di dialogo?

Michele Squeglia

Sommario:

1. Introduzione - 2. Regime retributivo e margini di welfare aziendale “corrispettivo” - 3. I diversi ambiti del welfare aziendale nella pubblica amministrazione - 3.1. Segue: Il welfare autofinanziato dai lavoratori: il welfare “pseudo-azien­dale” - 3.2. Segue. Il welfare aziendale “integrativo” - 3.3. Segue: il welfare aziendale “delle azioni positive e dei servizi” - 3.4. Segue: il welfare aziendale «del territorio e della rete» - 4. Conclusioni - NOTE


1. Introduzione

Negli ultimi anni, il tema del welfare aziendale nelle pubbliche amministrazioni ha ricevuto timidi riscontri e risposte vaghe con l’emanazione di norme di indirizzo sul benessere organizzativo e sulla conciliazione dei tempi di vita e lavoro, nonché con la predisposizione di progetti spesso astratti dal contesto aziendale e lavorativo. Ciò è avvenuto a svantaggio di una possibile valorizzazione di ciò che esisteva già in termini di welfare aziendale o “para-aziendale”, spesso frutto della storia e delle radici del territorio. Molte di queste esperienze erano riconducibili al mero impegno contributivo dello stesso datore di lavoro pubblico per liberare dallo stato di bisogno il dipendente che si trovava a fronteggiare una spesa imprevedibile e urgente a causa di una malattia grave, di un lutto familiare, di una calamità naturale. In altri casi, lo svolgimento di iniziative di diverso genere (ad esempio, attività ricreative, sportive e culturali), più orientate alla salute organizzativa e quale risposta al lavoro duro e logorante, originavano dall’iniziativa del legislatore al fine «di promuovere il sano e proficuo impiego» [1]. Se le pratiche di welfare aziendale hanno trovato negli ultimi anni nel settore privato un terreno fertile di sviluppo, nella pubblica amministrazione il tema è emerso con consapevole ritardo in quanto esposto a pressioni diverse, a cominciare da quelle sui costi e, dunque, dalla esiguità del livello delle risorse finanziarie messe a disposizione [2]. Ciò spiega perché l’interesse per questo tema non si sia tradotto in orientamenti definitivi. Tuttavia, il dibattito ha avuto almeno il merito di diffondere alcune consapevolezze di fondo: prima fra tutte quella riguardante la necessità di ripensare l’impianto complessivo del welfare obbligatorio, stante la crescita oramai irrefrenabile dei bisogni individuali e collettivi. Lo afferma esplicitamente l’Accordo del 30 novembre 2016, tra Governo-sindacati CGIL, CISL e UIL sul rinnovo dei contratti pubblici [3], allorquando richiama l’impegno «a sostenere la graduale introduzione anche nel settore pubblico di forme di welfare contrattuale, con misure che integrano e imple­mentano le prestazioni pubbliche, di fiscalità [continua ..]

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2. Regime retributivo e margini di welfare aziendale “corrispettivo”

La prima questione che è opportuno affrontare in vita prioritaria è la presenza di principi generali sul trattamento economico che in parte divergono da quelli del­l’impiego privato [15]. Il regime retributivo è tradizionalmente caratterizzato dal principio dell’on­ni­comprensività nel senso che devono essere ricompresi in esso tutti gli emolumenti dovuti per la prestazione del lavoratore inerenti ai doveri del pubblico impiego. Per questo motivo è fatto divieto di percepire ulteriori compensi per lo svolgimento di compiti e mansioni dell’ufficio ricoperto, salvo che si tratti di indennità previste da specifiche disposizioni di legge per attività non rientranti nel novero di quelle ordinarie ovvero per categorie particolari di lavoratori in considerazione della loro qualificazione professionale [16]. Secondo l’art. 2, comma 3, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, l’attribuzione di trattamenti economici al dipendente pubblico può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi e, alle condizioni da essi previsti, mediante contratto individuale. Ad esso seguono due ulteriori previsioni normative che mirano ad assicurare che la fonte contrattuale esplichi il suo ruolo in materia: nella prima è sancita la cessazione di efficacia delle disposizioni di legge, di regolamento o di atto amministrativo che attribuiscano incrementi non previsti dei contratti collettivi, a far data dal­l’entrata in vigore del relativo rinnovo contrattuale; nella seconda si incide sugli effetti incrementativi già verificatisi, dichiarando riassorbibili i trattamenti economici in godimento, attribuendo allo stesso contratto collettivo il compito di fissare le relative modalità e misure [17]. La tutela degli interessi collettivi dei lavorativi pubblici, e la correlativa disciplina giuridica si affermano così per forza propria: l’art. 45, D.Lgs. n. 165/2001 sancisce che il trattamento economico (principale e accessorio) dei pubblici dipendenti è definito dai contratti collettivi [18], i cui minimi sono inderogabili per la pubblica amministrazione, la quale garantisce ai propri dipendenti “(…) parità di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi (…)”. A tale impostazione [continua ..]

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3. I diversi ambiti del welfare aziendale nella pubblica amministrazione

Nella pubblica amministrazione è dato rilevare una pluralità di soggetti ai quali si devolve il compito di riconoscere al pubblico dipendente strumenti di “natura welfaristica”: a) al Legislatore (in questo caso, si può parlare di welfare “autofinanziato” o di welfare “pseudo-aziendale”); b) alla contrattazione collettiva (si tratta del welfareaziendale “integrativo”); c) ai soggetti istituzionali (da denominare welfare “dei servizi e delle azioni positive”); d) alla rete o al territorio (il welfare “di rete o territoriale”). Se sul piano dell’ampiezza dell’offerta, le tipologie paiono in grado di rispondere a bisogni anche multiformi del personale pubblico, su quello dell’efficacia e dell’intensità la risposta non è parimenti convincente. L’apprezzamento del Legislatore e dell’interesse collettivo nei confronti dei diversi tipi di welfare aziendale appare rapportata al verificarsi di puntuali circostanze, il fondamento delle quali deve essere necessariamente ricercato dalla disamina degli stessi.

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3.1. Segue: Il welfare autofinanziato dai lavoratori: il welfare “pseudo-azien­dale”

Trattasi di una tipologia di welfare “pseudo-aziendale” che presenta la peculiarità di essere interamente “autofinanziato” dai lavoratori della pubblica amministrazione, essendo dedicato al benessere individuale e collettivo dell’individuo, e non semplicemente del lavoratore pubblico, in quanto si rivolge anche ai figli, ai genitori e a altri soggetti fiscalmente a carico del prestatore d’opera e, dunque, anche i soggetti in condizione non professionale [27]. L’art. 1, comma 245, legge 23 dicembre 1996, n. 662 e il successivo Decreto del Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale, di concerto con il Ministro del Tesoro, del 28 luglio 1998, n. 463, impone l’obbligo di un contributo a carico del lavoratore dello 0,35% della retribuzione per quanto riguarda la Gestione Dipendenti Pubblici (ex INPDAP); dello 0,80% per la Gestione Assistenza Magistrale (ex ENAM); dello 0,40% per la Gestione ex IPOST; e, infine, per effetto della legge 29 novembre 2007, n. 222, dello 0,15% del trattamento pensionistico per gli iscritti pensionati che intendono aderire alla Gestione credito. Le prestazioni, di natura creditizia e sociale, sono finanziate in via esclusiva dalla Gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali (il c.d. “Fondo credito”), alimentata dal citato contributo obbligatorio degli iscritti (e dei pensionati che vi aderiscono), dagli interessi dei prestiti e dei mutui ipotecari concessi, dal contributo per le spese di amministrazione e dal premio compensativo dei rischi derivante delle operazioni di credito e di finanziamento. Se le prestazioni creditizie soddisfano l’esigenza di assicurare al dipendente, in possesso di specifici requisiti, una somma monetaria per far fronte a temporanee necessità di carattere personale e familiare; quelle sociali contribuiscono a realizzare e dare attuazione ad una parte della funzione del welfare pubblico e del welfare familiare. Esse tendono alla valorizzazione delle potenzialità dei dipendenti (e dei propri figli) con l’obiettivo di accompagnarli in processi di crescita culturale, professionale e sociale attraverso borse di studio per l’alta formazione, corsi di aggiornamento professionale, vacanze studio e ospitalità nei convitti o in strutture private convenzionate. Nonostante sia “autofinanziato” dagli stessi [continua ..]

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3.2. Segue. Il welfare aziendale “integrativo”

La materia del welfare “integrativo” è stata per lungo tempo sottratta all’inter­vento del Legislatore nazionale, in quanto ritenuta storicamente un’area tipica ed essenziale delle relazioni industriali. Di «welfare integrativo» si suole parlare nella pubblica amministrazione con riferimento al complesso dei benefici di natura assistenziale e sociale che originano dalle previsioni della contrattazione integrativa nell’ambito dei principi generali dettati dai contratti collettivi nazionali del comparto Da subito, conviene rilevare come non tutte le amministrazioni pubbliche abbiano beneficiato di tali disposizioni contrattuali nazionali: è il caso del comparto Ministeri o quello della Scuola per i quali il riconoscimento di misure welfaristiche è stato per lungo tempo assoggettato alla discrezionalità datoriale ed alla conseguente disponibilità di risorse finanziarie espressamente dedicate. Ne è seguita una sempre maggiore disomogeneità tra i comparti ed un’oggettiva differenziazione di trattamento tra i lavoratori appartenenti alle diverse amministrazioni pubbliche. Circa la tipologia delle prestazioni riconosciute, esse si concentravano sulla concessione di sussidi, di borse di studio, di contributi a favore di attività culturali, ricreative e con finalità sociale, di prestiti, di mutui edilizi [29]. Per certi versi, il welfare integrativo può considerarsi la variante semantica dell’attuale welfare aziendale in quanto con esso condivide benefici e obbiettivi. La novità è da ascrivere all’art. 14 della legge-delega 7 agosto 2015, n. 124, che sebbene intervenga sul versante del welfare “non corrispettivo” (dalla sperimentazione di “nuove modalità spazio temporali” della prestazione lavorativa, anche al fine di tutelare le cure parentali, all’individuazione di obiettivi annuali per l’attua­zione del telelavoro), si interessa anche di welfare integrativo al fine di incentivare le amministrazioni pubbliche che intendano favorire la conciliazione tra la vita lavorativa e quella familiare. Trattasi in particolare della stipulazione di convenzioni con asili nido e scuole dell’infanzia e della previsione, anche attraverso accordi con altre amministrazioni pubbliche, di servizi di supporto alla [continua ..]

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3.3. Segue: il welfare aziendale “delle azioni positive e dei servizi”

Passando alla tipologia di welfare aziendale “non corrispettivo”, nelle pubbliche amministrazioni è dato rilevare la presenza di soggetti aventi la finalità di promuovere e valorizzare le differenze di genere e il benessere organizzativo sul luogo di lavoro. Rispetto al settore privato nel quale le azioni positive, attinenti alla parità di genere, agli strumenti di conciliazione vita-lavoro, alla valorizzazione della professionalità, sono devolute alla volontaria iniziativa datoriale o alla autonomia contrattuale, in quello pubblico la presenza di uno specifico soggetto, emblematicamente denominato “Comitato unico di garanzia”, consente di identificare anche una tipologia di welfare aziendale “dei servizi e delle azioni positive” avente specificatamente ad oggetto la tutela e la promozione delle pari opportunità, il contrasto alle discriminazioni e la valorizzazione del benessere di chi lavora. L’art. 57, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 dando attuazione all’art. 7, comma 1, del medesimo decreto [44], stabilisce espressamente che «le pubbliche amministrazioni costituiscono al proprio interno, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, il “Comitato unico di garanzia per le pari opportunità, la valorizzazione del benessere di chi lavora e contro le discriminazioni” che sostituisce, unificando le competenze in un solo organismo, i comitati per le pari opportunità e i comitati paritetici sul fenomeno del mobbing, costituiti in applicazione della contrattazione collettiva, dei quali assume tutte le funzioni previste dalla legge, dai contratti collettivi relativi al personale delle amministrazioni pubbliche o da altre disposizioni». Il welfare “dei servizi e delle azioni positive” è dunque espressione delle funzioni propositive, consultive e di verifica assegnate ai “Comitati Unici di Garanzia” [45]. Rispetto al settore privato, la differenza è netta: in esso non è dato rilevare la presenza di un soggetto con il quale il datore di lavoro è tenuto a condividere l’eser­cizio del proprio potere direttivo nel momento in cui decide di intervenire sul benessere organizzativo in azienda predisponendo o modificando misure che interessano le differenze di genere, la valorizzazione [continua ..]

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3.4. Segue: il welfare aziendale «del territorio e della rete»

Resta, infine, da analizzare l’ultima tipologia di welfare aziendale che può nascere dall’aggregazione in rete [49]tra le diverse altre amministrazioni pubbliche che condividono un programma per l’organizzazione e l’erogazione dei servizi [50]. Più precisamente, una progettazione condivisa di servizi innovativi e di welfare aziendale [51], specie con riferimento alle politiche di conciliazione dei tempi lavorativi con le esigenze familiari. Sotto questo profilo, l’esperienza dei Comitati Unici di Garanzia può rivelarsi preziosa sul piano della progettazione, del coordinamento e dell’ottimizzazione della rete. D’altronde la legge-delega 7 agosto 2015, n. 124, come si è rilevato supra, promuove, da un lato, la stipulazione di convenzioni con asili nido e scuole dell’in­fanzia e, dall’altro, la somministrazione, anche attraverso accordi, di servizi di supporto alla genitorialità aperti durante i periodi di chiusura scolastica [52]. Si aggiunga, infine, che la realizzazione della rete (preferibilmente, a nostro avviso, di natura informale per il tramite di accordi di collaborazione o di partenariato [53]) può beneficiare dell’intervento finanziario delle Regioni, le quali nell’ambito del c.d. “welfare di comunità” [54], realizzano piani territoriali sul tema dei servizi di cura e socio educativi per l’infanzia, di nuove modalità di family friendly e, più in generale, di welfare aziendale [55].

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4. Conclusioni

L’indagine che precede ha rivelato almeno due punti fermi. L’esame delle differenti tipologie di welfare aziendale nella pubblica amministrazione evidenzia la contraddizione tra quanto si rinviene nella realtà (ridotto sviluppo delle carriere, retribuzioni in diminuzione, benefit marginali, ecc.) e quanto si ritrova nelle norme programmatiche e di indirizzo in tema di valorizzazione e benessere organizzativo. Lo sviluppo di pratiche di welfare aziendale potrebbe contribuire in modo efficace al rilancio delle politiche del personale pubblico se fosse sganciato dagli incentivi economici di merito (e dalla valutazione delle performance), da un lato, e fosse meno stringente il condizionamento patito dalla contrattazione integrativa, dall’altro. Per intanto sarebbe indispensabile estendere le norme, vigenti per il settore privato [56], che consentono di convertire il premio-incentivo con i piani di welfare aziendale, ivi compreso quello contrattuale “socialmente rilevante” [57]: l’attuale disparità rende sintomatica la differenziazione tra settore pubblico e privato, specie ove si operi il confronto sul piano dell’agevolazione fiscale [58] e dell’incentivazione contributiva [59]. In questo modo, la partecipazione dei lavoratori ai risultati dell’amministrazione pubblica, o meglio quella che si definisce nel privato “produttività partecipata”, sarebbe sostenuta attraverso l’erogazione di somme, opere e servizi finalizzati a soddisfare tanto a bisogni associati “allo svolgimento della prestazione lavorativa”, quanto a bisogni di “utilità sociale”. È convincimento di chi scrive che se il gainsharing fosse invece collettivo, tarato, verificabile e contrattato, ciò potrebbe consentire alla pubblica amministrazione di pervenire a sistemi che rimarrebbero peculiari e specifici, ma significativamente affini a quelli privatistici. Una tale modifica però imporrebbe – e di questo si è consapevoli – che fossero ridisegnate in primo luogo le strutture organizzative modellandole allo sviluppo del premio; in secondo luogo, che si coordinassero gli schemi di flessibilizzazione con il sistema incentivante e, infine, che gli interventi organizzativi fossero finalizzati a coinvolgere in modo strutturato i dipendenti attraverso gli [continua ..]

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NOTE

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