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Le conseguenze della mancata trasposizione, entro i termini prestabiliti, delle direttive europee in tema di adeguata remunerazione dei medici specializzandi (Corte di giustizia UE, VIII sez. – sentenza 24 gennaio 2018, cause riunite c-616-16 e c-617-16 e Corte di cassazione, sez. un., 27 novembre 2018, n. 30649)

Dario Calderara - Dottore di ricerca nell’Università La Sapienza di Roma 

La Corte di Giustizia prima e la Suprema Corte di Cassazione hanno ribadito, a più riprese, il diritto dei medici (ex) specializzandi di essere adeguatamente remunerati in base alle pattuizioni delle direttive europee, stabilendo, inoltre, che tale obbligo è indipendente dall’effettivo recepimento della direttiva nell’ordinamento interno.

PAROLE CHIAVE: Pubblico impiego - SanitÓ - Medici specializzandi - Trattamento economico

The Court of Justice and the Supreme Court of Cassation have reaffirmed the right of (ex) medical specialists to be adequately remunerated according to the provisions of the European directives, establishing that this obligation is independent of the effective transposition of the directive into internal ordering.

Public Employee - Healthcare - Graduate Doctors - Salary

    CORTE DI GIUSTIZIA UE, VIII SEZ. – SENTENZA 24 GENNAIO 2018, CAUSE RIUNITE C-616/16 E C-617/16 (Pres. MALENOVSKÝ, Rel. SAFJAN) 1) L’articolo 2, paragrafo 1, lettera c), l’articolo 3, paragrafi 1 e 2, nonché l’al­legato della direttiva 75/363/CEE del Consiglio, del 16 giugno 1975, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per le attività di medico, come modificata dalla direttiva 82/76/CEE del Consiglio, del 26 gennaio 1982, devono essere interpretati nel senso che qualsiasi formazione a tempo pieno o a tempo ridotto come medico specialista iniziata nel corso dell’an­no 1982 e proseguita fino all’anno 1990 deve essere oggetto di una remunerazione adeguata, ai sensi dell’allegato suddetto, a condizione che tale formazione riguardi una specializzazione medica comune a tutti gli Stati membri ovvero a due o più di essi e menzionata negli articoli 5 o 7 della direttiva 75/362/CEE del Consiglio, del 16 giugno 1975, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di medico e comportante misure destinate ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi. 2) L’articolo 2, paragrafo 1, lettera c), l’articolo 3, paragrafi 1 e 2, nonché l’al­legato della direttiva 75/363, come modificata dalla direttiva 82/76, devono essere interpretati nel senso che l’esistenza dell’obbligo, per uno Stato membro, di prevedere una remunerazione adeguata, ai sensi dell’allegato suddetto, per qualsiasi formazione a tempo pieno o a tempo ridotto come medico specialista iniziata nel corso dell’anno 1982 e proseguita fino all’anno 1990 non dipende dall’adozione, da parte di tale Stato, di misure di trasposizione della direttiva 82/76. Il giudice nazionale è tenuto, quando applica disposizioni di diritto nazionale, precedenti o successive ad una direttiva, ad interpretarle, quanto più possibile, alla luce del tenore letterale e della finalità di queste direttive. Nel caso in cui, a motivo dell’assenza di misure nazionali di trasposizione della direttiva 82/76, il risultato prescritto da quest’ultima non possa essere raggiunto per via interpretativa prendendo in considerazione il diritto interno nella sua globalità e applicando i metodi di interpretazione [continua ..]

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Sommario:

1. Il caso - 2. Introduzione e contestualizzazione normativa - 3. Le questioni pregiudiziali ex art. 267 TFUE - 4. La giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'UE - 5. Il diritto interno - 6. Termine prescrizionale - 7. Spunti eventuali e forse conclusivi - NOTE


1. Il caso

Le pronunce in commento chiariscono la nota vicenda dei medici specializzandi in tema di riconoscimento di una giusta retribuzione [1] e della possibilità o meno di un risarcimento del danno per inadempimento a causa di mancata attuazione delle dir. comunitarie 75/362/CEE e 75/363/CEE, come modificate dalla 82/76/CEE [2]. I casi in esame trattano dell’applicazione della direttiva ai medici iscritti a corsi di specializzazione iniziati prima del 31 dicembre 1982 e protrattisi fino all’inizio degli anni ’90. Nel primo caso preso in esame trentaquattro medici, che avevano frequentato le scuole di specializzazione in varie università italiane tra gli anni accademici tra il 1982/1983 e il 1990/1991, hanno chiamato in causa il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (M.I.U.R.) al fine di ottenere la condanna al pagamento di un’adeguata retribuzione prescritta dalle dir. 75/362/CEE e 75/363/CEE, come modificate dalla n. 82/76/CEE, per l’attività svolta durante i corsi di specializzazione. Il Ministero, dopo essersi costituito tardivamente, eccepiva sia la prescrizione del diritto fatto valere dagli attori, sia il proprio difetto di legittimazione passiva, contestando nel merito la fondatezza della domanda. Il Tribunale di Roma accoglieva in primo grado quasi integralmente le domande proposte dagli attori, condannando il Ministero al pagamento, per ciascun anno di frequenza ai rispettivi corsi di specializzazione, della somma di € 11.103,82, oltre interessi legali, determinata in base al disposto del d.lgs. n. 257/1991. La sentenza veniva impugnata dal M.I.U.R., che prospettava la totale riforma della pronuncia di primo grado, e dai dottori, che avevano visto rifiutate parte delle loro istanze. La Corte d’appello di Roma, in parziale accoglimento dell’appello principale proposto dal Ministero ed in parziale riforma della sentenza impugnata, respingeva le domande formulate nel giudizio di primo grado da alcuni dottori e rideterminava, ex l. n. 370/1999, le somme concesse durante il primo grado, qualificandole come risarcimento dei danni da inadempimento dello Stato all’obbligazione ex lege di trasposizione delle direttive comunitarie nel termine prescritto [3], in misura pari a € 6.713,94 per ciascun anno di frequentazione dei corsi. Condannava, inoltre, la Presidenza del Consiglio dei [continua ..]

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2. Introduzione e contestualizzazione normativa

I medici che hanno instaurato le controversie avevano frequentato i corsi di formazione per la specializzazione negli anni dal 1982 al 1991. Gli attori hanno richiesto: a) in via principale, la condanna dell’università e delle amministrazioni statali al pagamento di una remunerazione adeguata a causa delle formazioni come medici specialisti che essi avevano compiuto, sostenuti dall’allegato della dir. 75/363; b) in subordine il risarcimento dei danni subiti per la mancata trasposizione adeguata e tempestiva della dir. 82/76. Il giudice del rinvio ha preliminarmente posto la questione se le dir. 75/362/CEE e 75/363/CEE dovessero, o meno, essere interpretate nel senso che qualsiasi periodo di formazione, a tempo pieno o ridotto [4], iniziato nel corso dell’anno 1982 e pro­seguito fino all’anno 1990, dovesse comportare il raggiungimento di una remunerazione adeguata [5] in capo al medico specializzando. La dir. 72/362/CEE ha introdotto la possibilità del riconoscimento reciproco fra i Paesi membri, compresa l’Italia, di diplomi, certificati e altri titoli di medico ed ha aggiunto misure destinate ad agevolare l’esercizio del diritto di libera prestazione dei servizi [6] e il diritto di stabilimento [7]. La dir. 75/363/CEE aveva, invece, lo scopo di coordinare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative all’attività di medico. Nello specifico appare opportuno ricordare che, ai sensi dell’allegato della dir. n. 75/363, qualsiasi periodo di formazione, a tempo pieno o ridotto, come medico specialista iniziato nel corso dell’anno 1982, e proseguito fino agli anni 1990/91, deve essere oggetto di una remunerazione adeguata. Successivamente le dir. 75/362 e 75/363, come modificate dalla dir. n. 82/76 sono state abrogate e sostituite dalla dir. 93/16/CEE, la quale non ha apportato sostanziali cambiamenti alle precedenti disposizioni normative. La dir. 75/362 precisava, agli artt. 5 e 7, che l’obbligo di garantire una remunerazione adeguata si applicasse soltanto in riferimento alle specializzazioni mediche comuni a tutti gli Stati membri, ovvero a due o più di essi, menzionate negli stessi articoli della direttiva in oggetto [8]. La modifica della dir. 82/76, alla quale gli stati membri erano tenuti a conformarsi, ex art. 16, entro e non oltre il 31 dicembre 1982, ha introdotto l’obbligo [continua ..]

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3. Le questioni pregiudiziali ex art. 267 TFUE

Abitualmente il rinvio pregiudiziale, ex art. 267 TFUE, viene utilizzato come uno strumento necessario per evitare che i giudizi nazionali, utilizzando il diritto dell’U.E., riescano a pregiudicarne l’uniformità e, di conseguenza, come un raccordo tra il diritto sovranazionale e quello nazionale [13]. 3.1. L’obbligo di una remunerazione adeguata per i medici specialisti sia a tempo pieno, sia a tempo ridotto Entrando nel merito della questione, l’art. 14 della dir. 82/76 prevedeva che le formazioni a tempo ridotto dei medici specialisti iniziate prima del 1° gennaio 1983, secondo quanto previsto dall’articolo 3 modificato della dir. 75/363, avrebbero potuto essere completate conformemente a tale articolo. Non vi era, quindi, alcun richiamo o demando esplicito all’obbligo di remunerazione. La Commissione, nelle sue osservazioni, aveva previsto che la norma transitoria relativa al citato articolo 14 riguardasse la legittimità stessa delle formazioni a tempo ridotto di medici specialisti e non l’obbligo di remunerazione delle stesse. Nei lavori preparatori della direttiva, inoltre, è esplicito che le disposizioni transitorie siano state previste nell’interesse dei medici che avevano iniziato la propria formazione prima della scadenza del termine di trasposizione della direttiva stessa. Così argomentando non si può nemmeno ritenere che la norma transitoria riguardante le formazioni a tempo ridotto dei medici specialisti, prevista all’articolo 12 della dir. 82/76, abbia limitato nel tempo l’obbligo di corrispondere una remunerazione adeguata alla formazione svolta. Proprio per questo non si può che condividere la tesi secondo cui l’art. 2, par. 1, lett. c), l’art. 3, parr. 1 e 2, nonché l’allegato della dir. 75/363, come modificata, devono essere interpretati nel senso che qualsiasi formazione, a tempo pieno o a tempo ridotto, come medico specialista iniziata nel corso dell’anno 1982-83 e proseguita fino all’anno 1990-91 deve essere oggetto di una remunerazione adeguata, ai sensi dell’allegato suddetto, a condizione che tale formazione riguardi una specializzazione medica comune a tutti gli Stati membri ovvero a due o più di essi e menzionata negli articoli 5 o 7 della dir. 75/362. 3.2. L’obbligo, per uno Stato membro, di prevedere una remunerazione adeguata dipende [continua ..]

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4. La giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'UE

La giurisprudenza europea è concorde nel sostenere che, nella parte in cui la direttiva prevede il riconoscimento di un’adeguata remunerazione ai medici specializzandi a tempo pieno, concedendo loro un vero e proprio diritto soggettivo, essa si qualifica come “sufficientemente precisa e incondizionata” [25]. La direttiva è, purtroppo, lacunosa nella parte in cui non consente al giudice nazionale di identificare il soggetto debitore che è onerato del versamento relativo alla remunerazione, né tantomeno identifica l’importo o il metodo di quantificazione dello stesso e, per questa ragione, non essendo neppure sufficientemente dettagliata sul punto, essa non poteva trovare immediata attuazione qualificandosi come direttiva non self-executing [26]. Queste pattuizioni abitualmente rientrano nella competenza degli Stati membri, i quali devono adottare particolari misure di attuazione [27]. La sentenza Carbonari del 25 febbraio 1999 evidenziava la natura della responsabilità dello Stato per non aver trasposto la direttiva nel territorio nazionale entro le tempistiche previste dal Legislatore europeo. La giurisprudenza europea aveva pacificamente previsto, come rimedio per la tardiva trasposizione, l’applicazione retroattiva e completa delle norme della direttiva non attuata [28]. Adottando questo metodo di risoluzione la responsabilità dello Stato sarebbe residuale e ricorrerebbe esclusivamente in relazione ai danni ulteriori, qualora subiti dai beneficiari per non aver potuto fruire dei vantaggi pecuniari garantiti dalla direttiva e che andrebbero anch’essi risarciti [29]. La giurisprudenza precedente della Corte aveva previsto la presenza di una responsabilità per gli Stati per violazione del diritto comunitario, esclusivamente per la formazione dei medici specialisti a tempo pieno, laddove: (i) la norma violata avesse lo scopo di attribuire diritti ai singoli; (ii) il contenuto di questi ultimi potesse essere individuato sulla base delle disposizioni della direttiva; (iii) la violazione fosse sufficientemente grave; (iv) fosse esistito un nesso di causalità diretta tra la violazione dell’obbligo imposto allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi [30]. La Corte di Giustizia CE, con sentenza 3 ottobre 2000, C-371/97, Gozza, ha successivamente stabilito che quanto previsto relativamente alla formazione a tempo pieno si [continua ..]

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5. Il diritto interno

Nel nostro diritto interno, inoltre, la Consulta, con sentenza n. 168/1991, si era pronunciata ribadendo che una direttiva comunitaria quando è “incondizionata e sufficientemente precisa” produce effetti direttamente nell’ordinamento interno dalla scadenza del termine di trasposizione e, di conseguenza, qualsiasi norma interna che si opponga alla realizzazione delle finalità e degli obiettivi della direttiva deve essere disapplicata. In relazione al caso di specie, secondo le sentenze “Gozza e Carbonari”, si deve ritenere che a tutti i medici frequentatori dei corsi di specializzazione, a tempo pieno o ridotto, spetti una remunerazione adeguata durante il periodo di formazione, a decorrere dal momento in cui la dir. 82/76 avrebbe dovuto essere attuata. E ciò soprattutto per il perdurare del contenzioso in materia cui nessun effetto retroattivo o risolutivo ha fornito l’adozione del d.lgs. n. 368/1999 rubricato “attuazione della dir. 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli”. Con uno sforzo maggiore il giudice italiano, piuttosto che fondare la sua decisione sulla mancata realizzazione delle finalità della direttiva a causa della sua mancata trasposizione, avrebbe potuto forse tentare di risolvere il contenzioso ricercando soluzioni nel nostro diritto interno come, ad esempio, l’art. 36 Cost. la cui “retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato”, ben poteva essere ritenuta simile alla nozione di adeguata remunerazione comunitaria [32]. Un orientamento giurisprudenziale italiano ormai consolidato prevede, infatti, che la determinazione dell’equa retribuzione de qua è correttamente effettuata alla luce dei livelli tabellari della contrattazione collettiva di settore ove le parti non abbiano fornito parametri di altra natura e muniti di sicura attendibilità [33]. In relazione al caso in esame si può notare una forte analogia tra la professione del medico strutturato con quella in formazione del medico specializzando in quanto entrambi avevano l’obbligo delle 38 ore settimanali e svolgevano l’attività medica all’interno degli ospedali e/o ambulatori [34]. In base all’art. 35 CCNL per l’area della dirigenza medico-veterinaria dell’anno 2000, il [continua ..]

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6. Termine prescrizionale

In alcuni dei procedimenti sinora analizzati è stato eccepito l’istituto della prescrizione [38], in ragione del fatto che i periodi di specializzazione dei medici erano risalenti nel tempo. Questa eccezione è stata utile: a dirimere una questione di scelta fra il termine ordinario decennale e quello breve quinquennale, in relazione alla tematica oggetto della presente trattazione; a determinare il dies a quo [39] da cui iniziare a far decorrere la prescrizione. Le Sezioni Unite con la sentenza 25 febbraio 2010, n. 4547, determinavano il termine di prescrizione [40] all’interno del termine ordinario decennale e stabilivano come dies a quo il momento in cui si era verificato il pregiudizio, contrariamente alla pronuncia della Cass. sez. lav. 3 giugno 2009, n. 12814, di poco precedente rispetto a quella delle sezioni unite, che aveva ritenuto, ex art. 2947 c.c., applicabile il termine quinquennale, il quale iniziava a decorrere dalla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 257/1991. Con la successiva sentenza della Suprema Corte, Cass. 11 novembre 2011, n. 17350, l’indirizzo è nuovamente mutato, poiché il dies a quo è iniziato a decorrere dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore dell’art. 11 l. 19 ottobre 1999, n. 370 [41]. Nonostante la dottrina e la giurisprudenza, fossero concordi nello stabilire come dies a quo il 27 ottobre 1999, un’unica eccezione si ebbe con la pronuncia del 15 aprile 2013, n. 9071 che privilegiava il termine di decorrenza dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 257/1991, ovvero il 31 agosto 1991. Questa pronuncia venne immediatamente sconfessata dalla successiva sentenza della Suprema Corte 26 giugno 2013, n. 16104, che ha definitivamente riportato il dies a quo della prescrizione decennale a partire dal 27 ottobre 1999 [42].

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7. Spunti eventuali e forse conclusivi

Il ragionamento sin qui affrontato e il conseguente orientamento giurisprudenziale che ne è derivato non potevano che risolvere la controversia in sfavore dello Stato italiano, più volte condannato a risarcire i danni ai medici ex specializzandi. L’aspetto che non è stato finora affrontato in nessuna pronuncia, ma che, ad avviso di chi scrive, bisogna evidenziare riguarda la necessità di introdurre un intervento legislativo che ponga fine all’annosa querelle interna che vede il nostro Paese spesso soccombente in materia di trasposizione delle direttive UE e che eviti esiti economico-finanziari nefasti legati all’orientamento giurisprudenziale, ormai quasi sempre sfavorevole all’Italia. Rebus sic stantibus si potrebbe assistere ad ulteriori richieste di risarcimento nei confronti dello Stato e, proprio per questo, sarebbe opportuno intervenire con una norma ad hoc, come più volte si è tentato durante le ultime legislature per evitare il protrarsi dell’aggravio di ulteriori somme a titolo di risarcimento da parte dello Stato nei confronti dei danneggiati. Il primo disegno di legge è stato il n. 2400/2016 con cui si prevedeva di estendere il diritto al risarcimento in favore degli iscritti a corsi di specializzazione a partire dal 1978, riconoscendo loro una somma forfettaria onnicomprensiva pari ad € 11.000 per ciascun anno di frequenza. Successivamente, con il d.d.l. n. 780/2018, l’indennizzo forfetario ed onnicomprensivo ipotizzato per gli ex medici specializzandi iscritti a partire dall’anno accademico 78-79, specializzati non prima del 1982-83 e fino all’anno 1991-92 era ragguagliato ad importo annuo pari ad € 8.000, oltre alla rivalutazione monetaria decorrente dal giorno 8 agosto 1991. Nessuno dei due disegni è stato, purtroppo, trasformato in legge. Concludendo, solo una diversa ed equilibrata modulazione della proposta risarcitoria consentirebbe di offrire una tutela adeguata ai danneggiati e aiuterebbe a dissuadere gli stessi dalla richiesta di risarcimento dell’illecito [43], evitando di incorrere in pronunce negative per le finanze statali.

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NOTE

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