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Note sull'allineamento retributivo per i segretari comunali e provinciali

Vincenzo Cangemi

Corte di Cassazione, Sez. Lav., 6 marzo 2018, n. 5284

Pres. NAPOLETANO - Rel. MIGLIO (L.R. C./AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI PISTOIA)

Segretario comunale e provinciale - Retribuzione - Retribuzione di posizione - Allineamento retributivo - Galleggiamento - Maggiorazione retributiva - Enti locali

In tema di rapporto di impiego dei segretari comunali e provinciali, ai fini dell’applica­zio­ne della regola - ex art. 41, comma 5, del c.c.n.l. del 16 maggio 2001 - del c.d. “riallineamento” della retribuzione di posizione del segretario a quella stabilita per la funzione dirigenziale più elevata dell’ente, si deve tener conto dell’importo minimo, di cui al comma 3, della predetta retribuzione, comprensivo della maggiorazione eventualmente riconosciuta ai sensi del successivo comma 4, avuto riguardo, da un lato, all’interpretazione letterale del comma in questione, che, nell’attribuire alle parti la facoltà di maggiorare i compensi del segretario, richiama quelli di cui al precedente comma 3 e non quelli del comma 5; nonché, dall’altro, alla funzione non corrispettiva bensì perequativa del “riallineamento”, sicché è aderente alla “ratio” della disposizione pattizia - da individuarsi nella particolarità delle funzioni che il segretario espleta presso l’ente locale - che alla perequazione si pervenga con riferimento alla retribuzione di posizione complessiva.

Sommario:

1. Premessa - 2. La retribuzione di posizione dei segretari comunali e provinciali - 3. Le ipotesi interpretative sull’applicazione dell’art. 41 CCNL - 4. L’intervento della legge n. 183/2011 - 5. La soluzione della Corte di Cassazione - NOTE


1. Premessa

La sentenza in commento affronta il tema dell’allineamento retributivo (c.d. galleggiamento) introdotto per i segretari comunali e provinciali dall’art. 41, comma 5 del CCNL per il quadriennio normativo 1998-2001 del 16.05.2001, risolvendo il contrasto interpretativo insorto in merito ai criteri di determinazione della retribuzione di posizione dei segretari comunali e provinciali. In primo grado, il Tribunale di Pistoia aveva accolto la domanda di rideterminazione della retribuzione di posizione promossa dal segretario provinciale nei confronti dell’Amministrazione. Secondo il Tribunale, la soluzione interpretativa avanzata dal lavoratore – il quale sosteneva che la maggiorazione retributiva di cui al­l’art. 41, comma 4 del CCNL si aggiungesse alla retribuzione di posizione così come risultante dall’applicazione dell’allineamento retributivo di cui all’art. 41, comma 5 del CCNL – fosse quella che a livello sistematico cogliesse meglio il significato delle norme [1]. Tale sentenza veniva successivamente riformata dalla Corte d’Appello di Firenze, secondo la quale la norma contrattuale non può avere un’applicazione astratta, ma deve essere commisurata al caso concreto. È, quindi, necessario dimostrare che l’assorbimento della maggiorazione di retribuzione nel calcolo dell’allineamento retributivo comporti “un pregiudizio concreto rapportato alla natura e all’impegno dell’incarico aggiuntivo rispetto all’impegno dell’incarico base”, circostanza che, tuttavia, non veniva accertata nel caso in esame [2]. La Corte di Cassazione, pur condividendo l’esito del giudizio di appello, modifica, in funzione nomofilattica, la motivazione della sentenza della Corte territoriale relativa all’interpretazione della normativa contrattuale, chiarendo la portata applicativa dell’art. 41 del CCNL dei segretari comunali e provinciali.

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2. La retribuzione di posizione dei segretari comunali e provinciali

Ai sensi dell’art. 97, D.Lgs. n. 267/2000, “il segretario comunale e provinciale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti” (comma 2), oltre a sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti coordinandone l’attività – salvo il caso in cui nello stesso ente locale venga nominato un direttore generale – e a svolgere ulteriori incarichi specificamente previsti nel comma 4 del medesimo art. 97. Dalla contrattazione collettiva nazionale (art. 41, comma 4) e integrativa (art. 1) si desume, poi, la possibilità per gli Enti locali di conferire altri incarichi aggiuntivi ai Segretari comunali retribuiti con una maggiorazione sulla retribuzione di posizione [3]. Al di là della specifica questione circa la natura del segretario comunale e provinciale, se dirigente dell’ente locale [4] o figura ibrida che si colloca “a metà strada tra i dirigenti ed i funzionari” [5], non vi è dubbio che i compiti e le funzioni sopra illustrate sono di alta competenza e responsabilità. È per tale motivo, invero, che l’art. 41 CCNL assicura ai segretari comunali e provinciali un trattamento retributivo di particolare favore equiparato a quello del personale dirigenziale o di più elevata posizione organizzativa [6], strutturando la retribuzione di posizione sulla base delle “funzioni attribuite” e delle “connesse responsabilità” tenuto conto della “tipologia dell’ente” in cui opera il segretario. Infatti, tali principi – indicati nel comma 1 – sono poi sviluppati nei commi successivi: il comma 3 individua tre livelli retributivi in relazione alla grandezza in termini di abitanti dell’ente locale di riferimento; il comma 4 consente agli enti locali di corrispondere una maggiorazione dei compensi per gli incarichi aggiuntivi assegnati al segretario – secondo i criteri stabiliti dall’art. 1 del CCNL integrativo del 2003 – nell’ambito delle risorse disponibili e nel rispetto della capacità di spesa; il comma 5 assicura ai segretari, attraverso il meccanismo dell’allineamento retributivo, una retribuzione di posizione non “inferiore a [continua ..]

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3. Le ipotesi interpretative sull’applicazione dell’art. 41 CCNL

Sull’applicazione dell’art. 41 CCNL e, in particolare, sulla modalità di computo del meccanismo del c.d. galleggiamento, si sono contrapposte due tesi interpretative, richiamate dalla stessa Corte di Cassazione nella sentenza in commento. Da un lato, vi era l’impostazione dell’Aran, la quale, in risposta al quesito su quale fosse la retribuzione di posizione da tenere in considerazione per operare il c.d. galleggiamento, aveva affermato che si dovesse tener conto della retribuzione di posizione effettivamente corrisposta al segretario generale, e, quindi anche della eventuale maggiorazione riconosciuta ai sensi dell’art. 41, comma 4 [7]. Soluzione interpretativa successivamente condivisa anche dal Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato [8]. Secondo, invece, l’Agenzia autonoma dei Segretari, l’Anci e le Organizzazioni sindacali, la retribuzione di posizione determinata all’esito dell’allineamento retributivo costituiva la base sulla quale calcolare la maggiorazione retributiva di cui al­l’art. 41, comma 4. Infatti, trattandosi di istituti aventi finalità differenti, corrispettiva (maggiorazione) e perequativa (galleggiamento), sarebbero suscettibili di cumulo [9]. La giurisprudenza di merito si era, prevalentemente, orientata a favore di questa seconda tesi, valorizzando il principio di corrispettività, “in virtù del quale gli incarichi ulteriori rispetto a quelli istituzionali devono avere una propria remunerazione” [10]. L’unica sentenza, a quanto consta, ad aver aderito alla soluzione interpretativa dell’Aran è del Tribunale di Milano, il quale considerava ragionevole calcolare l’allineamento retributivo dopo aver applicato sulla retribuzione di posizione base la maggiorazione: anzi, per il giudicante questo modo di operare sarebbe la dimostrazione che l’attività aggiuntiva del segretario, diversa dall’incarico base, venga adeguatamente retribuita ( [11]).

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4. L’intervento della legge n. 183/2011

Con l’art. 4, comma 26, legge n. 183/2011, il Legislatore è intervenuto per correggere le pratiche distorsive venutesi nel frattempo a creare negli enti locali che avevano aderito alla posizione espressa dall’Agenzia autonoma dei segretari e del­l’Anci sul calcolo dell’allineamento retributivo [12]. La norma dispone che “il meccanismo dell’allineamento stipendiale […] si applica alla retribuzione di posizione complessivamente intesa, ivi inclusa l’eventuale maggiorazione di cui al comma 4 del medesimo articolo 41”. Se la formulazione della norma è sufficientemente chiara, non altrettanto chiara è la sua natura: se norma di interpretazione autentica, con effetti retroattivi, o norma innovativa con effetti pro futuro. A complicare le cose è il periodo successivo dello stesso dettato normativo, secondo cui “a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge è fatto divieto di corrispondere somme in applicazione dell’ar­ti­colo 41, comma 5 […] diversamente conteggiate, anche se riferite a periodi già trascorsi”. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato riteneva che la norma avesse natura meramente interpretativa, in quanto sostanzialmente recepiva l’orientamento interpretativo dell’Aran e dello stesso Ministero [13]. Tale impostazione viene condivisa anche dalla Corte di Cassazione nella sentenza in commento, la quale in un obiter dictum, rigettando i motivi di impugnazione formulati dal ricorrente in riferimento alla legge n. 183/2011, afferma espressamente che “la norma sostanzialmente legifica la prima opzione interpretativa in precedenza esposta e ritenuta corretta dal collegio”. In questo modo, la Corte sconfessa l’orientamento della giurisprudenza di merito e della Corte dei Conti che avevano affermato la natura innovativa della disposizione normativa, sulla base di un duplice ordine di motivazioni: in primo luogo, l’interpretazione autentica di una fonte non può che provenire dalla stessa fonte che ha emesso la disposizione da interpretare e, quindi, si sarebbe dovuta seguire la procedura di cui all’art. 49, D.Lgs. n. 165/2001 [14]; inoltre, la norma introdurrebbe una nuova disciplina di calcolo del meccanismo del c.d. galleggiamento, lasciando [continua ..]

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5. La soluzione della Corte di Cassazione

Se, quanto meno, per il periodo successivo all’entrata in vigore della legge 183/2011 vi era la certezza che l’allineamento retributivo andasse calcolato sulla retribuzione di posizione eventualmente maggiorata, nell’ipotesi di incarichi aggiuntivi, ai sensi del comma 4, rimaneva l’incertezza per il periodo antecedente. È da accogliere con favore, quindi, il chiarimento offerto dalla sentenza in commento. La Corte, infatti, tenuto conto dell’interpretazione letterale e complessiva delle clausole a norma dell’art. 1363 c.c., aderisce alla tesi dell’Aran e afferma che la retribuzione di posizione dei segretari comprende i compensi di cui al comma 3 e la maggiorazione di cui al comma 4. Alla luce del fatto che il comma 4 richiama i compensi di cui al comma 3, dal punto di vista sistematico ne consegue che il comma 4 va collegato al comma 3 che precede e non al comma 5 che segue. D’altra parte, se l’allineamento retributivo ha una funzione perequativa e la maggiorazione una funzione corrispettiva, “appare logico e aderente alla “ratio” della disposizione, che alla perequazione di pervenga con riferimento alla retribuzione di posizione complessiva”, comprensiva delle maggiorazione di cui al comma 4. In conclusione, quindi, la soluzione interpretativa adottata dalla Corte di Cassazione è pienamente condivisibile. Calcolare la maggiorazione dopo aver provveduto ad allineare la retribuzione del segretario a quella prevista per la funzione dirigenziale più elevate dell’ente, tra l’altro, significherebbe svuotare di senso la funzione perequativa dell’allineamento retributivo, in quanto il segretario arriverebbe a percepire una retribuzione superiore a quella prevista per la funzione dirigenziale più elevata.

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NOTE

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