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La libertà sindacale dei militari nel dialogo tra le corti

Lorenzo Maria Dentici

Corte costituzionale - Sentenza 11 aprile 2018, n. 120

Libertà sindacale - Militari - Divieto - Illegittimità - Convenzione europea dei diritti del­l’uomo - Sentenze della Corte Edu - Limiti alla libertà sindacale del personale militare - Condizioni di ammissibilità - Democraticità - Sindacati separati

È incostituzionale l’art. 1475, comma 2, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), in quanto prevedeche «I militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali» invece diprevedere che «I militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge; nonpossono aderire ad altre associazioni sindacali».

Sommario:

1. La questione di costituzionalità - 2. La cornice normativa interna e il precedente della Corte costituzionale - 3. Libertà sindacale e tutela interazionale dei diritti fondamentali - 3.1. La giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo - 3.2. Le Raccomandazioni del Consiglio d’Europa, la Carta sociale Europea e le decisioni del Comitato Europeo dei diritti sociali - 3.3. Le altre fonti internazionali: la Dichiarazione Universale dei diritti del­l’Uomo e le Convenzioni OIL - 3.4. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e la posizione del Parlamento Europeo - 3.5. La posizione dell’OSCE - 4. La libertà sindacale dei militari in Italia e la crasi con regole internazio­nali - 5. Il revirement del giudice delle leggi e le norme vigenti - NOTE


1. La questione di costituzionalità

Con ordinanza n. 2043/2017, depositata il 4 maggio 2017, la IV sezione del Consiglio di Stato ha rimesso alla Consulta la questione di legittimità costituzionale del­l’art. 1475, comma 2, D.Lgs. n. 66/2010 per il quale «i militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali». La vicenda prende le mosse dall’iniziativa di un brigadiere della Guardia di Finanza volta alla costituzione di un’associazione a carattere sindacale tra il personale dipendente del Ministero della Difesa e/o del Ministero dell’Economia e delle Finanze e di autorizzazione all’adesione ad associazioni già esistenti. L’amministrazione respingeva la richiesta del militare proprio sulla scorta del comma 2 dell’art. 1475, D.Lgs. n. 66/2010 (Codice dell’ordinamento militare). Il diniego era oggetto di ricorso giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo su iniziativa del militare e dell’associazione AS.SO.DI.PRO (Associazione Solidarietà Diritto e Progresso) a tutela dell’interesse collettivo dei propri associati a vedersi riconosciute in genere la libertà di associazione e, nello specifico, quella sindacale. L’associazione di militari, tra le sue finalità statutarie, annovera la difesa del pieno e concreto esercizio dei diritti garantiti dalla Costituzione richiamando i principi di democrazia, uguaglianza e partecipazione. L’azione dei ricorrenti era così volta a contestare la contrarietà ai principi costituzionali dei divieti di costituzione e di adesione ad associazioni sindacali e l’obbligo di preventiva autorizzazione per la costituzione di associazioni o circoli tra militari, di cui 1475 del D.Lgs. n. 66/2010. Nell’ambito del giudizio di primo grado prospettavano per la prima volta la questione di legittimità costituzionale della norma contenuta nel Codice dell’ordina­mento militare, deducendone la contrarietà ai principi costituzionali, letti alla luce delle fonti internazionali. Il TAR Lazio, Sez. II, con sentenza del 23 luglio 2014, n. 8052/2014, senza sollevare la questione innanzi al giudice delle leggi, rigettava il ricorso ritendendo le richieste dell’associazione e del ricorrente palesemente contrarie alle norme vigenti. Solo nel giudizio di secondo grado, il Consiglio di Stato ha ritenuto rilevante e non [continua ..]

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2. La cornice normativa interna e il precedente della Corte costituzionale

Giuseppe Federico Mancini, oltre quarant’anni fa, in un breve saggio dalla rara capacità visionaria [9] aveva sostenuto l’abrogazione tacita del divieto di associazionismo sindacale dei poliziotti per effetto della ratifica della Convenzione OIL n. 87/1948 sulla libertà sindacale, con legge  23 marzo 1958, n. 367. Segnalava così lucidamente le incongruenze sul piano normativo del divieto di associazionismo sindacale delle forze di polizia alla luce delle trasformazioni del­l’ordinamento. La Convezione OIL, all’art. 2, nel quadro di ulteriori disposizioni promozionali della libertà sindacale, dispone: «i lavoratori e i datori di lavoro, senza alcuna distinzione di sorta, hanno il diritto, senza alcuna preautorizzazione, di costituire organizzazioni di loro scelta come anche il diritto di affiliarsi a tali organizzazione, all’unica condizione di conformarsi agli statuti di quest’ultime». Alla luce di tale previsione la permanenza del divieto di associazione sindacale quantomeno per le forze di Polizia, veniva bollato come figlio del “conservatorismo” e della “chiusura provinciale della cultura giuridica italiana”. Orbene, è chiaro – in linea con le riflessioni ancora attuali di Mancini – che molti tratti dell’ordinamento militare recano pesanti scorie del passato, da setacciare però attraverso il filtro (in continua evoluzione) dell’art. 52, comma 3, Cost., secondo cui l’ordinamento delle Forze Armate si informa allo spirito democratico della Repubblica [10]. La norma della carta fondamentale riduce la frattura tra ordinamento militare e ordinamento statale, sicché la concezione organica del primo si colloca nel solco della strumentalità dell’apparato delle forze armate allo Stato costituzionale e ai suoi valori di riferimento, cui – come conseguenza necessitata – non può rimanere del tutto impermeabile. La visione costituzionalmente orientata ammette tratti di separatezza e/o specialità funzionali all’imparzialità nella cura del pubblico interesse pubblico e alla difesa dello Stato. In passato l’operazione di bilanciamento è stata operata dalla giurisprudenza nazionale con esiti pressoché univoci. Il postulato delle decisioni è che gli interessi alla difesa della nazione e all’ordine pubblico [continua ..]

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3. Libertà sindacale e tutela interazionale dei diritti fondamentali

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3.1. La giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo

Per apprezzare i termini del problema e cogliere le sfumature del legal reasoning del giudice delle leggi, occorre muovere dall’analisi della giurisprudenza della Cedu sulla libertà sindacale e sul nesso funzionale che intercorre fra quest’ultima e i principi di un ordinamento democratico [19], esaminando le fonti internazionali ed europee [20]. Dall’analisi del quadro delle fonti e della giurisprudenza sovranazionale potrà apprezzarsi il terreno su cui si radica il parziale revirement della Corte costituzionale per comprendere come fossero maturi i tempi per la caduta del divieto assoluto posto dall’art. 1475 del D.Lgs. n. 66/2001, retaggio di un certo provincialismo della cultura giuridica italiana [21]. La premessa è che la libertà di organizzazione sindacale rileva anzitutto sotto il profilo più generale della libertà di associazione. Nelle moderne democrazie le forme più rilevanti di associazioni funzionali al funzionamento dei sistemi democratici sono i partiti politici e le organizzazioni sindacali. Tale principio è stato ripetutamente affermato dalla Corte sia con riferimento ai partiti politici [22], sia con riferimento alla libertà di organizzazione sindacale, il cui ruolo è vitale per la coesione economico-sociale e per il godimento di diritti civile e politici [23]. La riconosciuta sfera di autonomia, che è una declinazione del diritto di libertà, nell’ordinamento italiano trova la sua massima espressione nella scelta di lasciare inattuato il modello costituzionale dell’art. 39, parte seconda, Cost. per evitare il controllo dello Stato [24]. Inoltre l’art. 11 della Cedu è stato interpretato nel senso che i sindacati possono autodotarsi di norme e amministrarsi autonomamente [25]. Il freno all’ingerenza statale si apprezza anche nel divieto, desunto dal medesimo articolo 11, di istituire sindacati statali di inquadrare i lavoratori in strutture pubblicistiche. L’art. 11 della Cedu garantisce, tra l’altro, il diritto per i sindacati di darsi proprie norme e di amministrarsi autonomamente. Tale diritto implica anche il principio del pluralismo sindacale, ossia il divieto di istituire sindacati di Stato e di inquadrare i lavoratori in strutture pubblicistiche [26], e ciò a salvaguardia della libertà di [continua ..]

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3.2. Le Raccomandazioni del Consiglio d’Europa, la Carta sociale Europea e le decisioni del Comitato Europeo dei diritti sociali

In linea con tali indicazioni si collocano le Raccomandazioni del Consiglio d’Eu­ropa in materia di libertà sindacale. Il Consiglio d’Europa è, come noto, un’or­ga­nizzazione internazionale di quarantasette stati, nata nel 1949 per promuovere la democrazia, i diritti umani, l’identità culturale europea e la ricerca di soluzioni ai problemi sociali in Europa. Risale al 1988 [41] una risoluzione dell’Assemblea, con la quale si invitano gli Stati «a garantire ai membri professionisti di tutti i gradi delle forze armate il diritto, in normali circostanze, di costituire, aderire e partecipare attivamente ad associazioni specificamente costituite per la protezione degli interessi professionali nel quadro delle istituzioni democratiche». Gli appartenenti alle Forze armate non vengono considerati come corpo separato ma si auspica che sperimentino «in prima persona la democrazia che proteggono». Tutti gli Stati componenti del Consiglio d’Europa erano, pertanto, invitati ad accordare ai «membri di carriera delle forze armate di ogni grado, in circostanze normali, il diritto di istituire, aderire e partecipare attivamente ad associazioni specifiche formate per proteggere i loro interessi professionali nell’ambito delle istituzioni democratiche». Nel 2011 [42], il Consiglio osserva che i militari devono considerarsi come lavoratori ordinari e, come tali, devono godere dei diritti enunciati dalla Cedu. Analoghi moniti provengono poi da due raccomandazioni del 2006 [43] e del 2010 [44]. La prima contiene un invito a riconoscere il diritto di associazione e di negoziazione; la seconda prevede che eventuali limitazioni devono essere previste per legge e solo per finalità specifiche. Eventuali restrizioni, se ritenute non necessarie e sproporzionate, dovrebbero, ad avviso del Consiglio, essere rimosse. Orbene, anche la Carta sociale europea [45] riveduta, firmata a Strasburgo il 3 maggio 1996, ratificata e resa esecutiva con legge 9 febbraio 1999 n. 30, si colloca fra gli strumenti internazionali di tutela dei diritti umani. Il Comitato europeo dei diritti sociali del Consiglio d’Europa è stato istituito ai sensi dell’art. 25 della Carta sociale europea del 1961 proprio allo scopo determinare se la normativa e la pratica degli Stati sia conforme con le norme [continua ..]

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3.3. Le altre fonti internazionali: la Dichiarazione Universale dei diritti del­l’Uomo e le Convenzioni OIL

Nel diritto internazionale la libertà sindacale del personale delle forze armate si radica su un humus assai fertile sul piano normativo. Sono innumerevoli le fonti che riconoscono il diritto e ne delineano i caratteri nell’ottica dell’effettività. Non può essere innanzitutto omesso il riferimento alla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948, al cui cui art. 23, par. 4, si legge: «ogni individuo ha il diritto di fondare dei sindacati e di aderirvi per la difesa dei propri interessi». Un ampio riconoscimento è contenuto in due Patti internazionali delle Nazioni Unite del 1966. L’art. 22 del Patto internazionale sui diritti civili e politici riconosce a ciascuno il «diritto alla libertà di associazione che include il diritto di costituire dei sindacati e di aderirvi per la tutela dei propri interessi», mentre l’art. 8, lett. a), del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, sancisce «il diritto di ogni individuo di costituire con altri dei sindacati e di aderire al sindacato di sua scelta, fatte salve soltanto le regole stabilite dall’organizzazione interessata, al fine di promuovere e tutelare i propri interessi economici e sociali. L’esercizio di questo diritto non può essere sottoposto a restrizioni che non siano stabilite dalla legge e che non siano necessarie, in una società democratica, nell’interesse della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui». Fra gli interventi dell’Organizzazione internazionale del lavoro rilevano le Convenzioni n. 87 del 1948 e n. 98 del 1949, ratificate dall’Italia con l. 23 marzo 1958, n. 367. Entrambe – agli artt. 5, la prima e 9, la seconda – prevedono che «la legislazione nazionale dovrà determinare la misura delle garanzie previste dalla presente convenzione per quanto si riferisce alla loro applicazione alle Forze armate e alla polizia» [51].

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3.4. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e la posizione del Parlamento Europeo

La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, “a­dattata” a Strasburgo il 12 dicembre 2007 ha oggi lo stesso valore giuridico dei trattati ai sensi dell’art. 6 del Trattato sull’Unione europea, così come modificato dal Trattato di Lisbona. Anche tale fonte, a livello europeo, si occupa della libertà sindacale annoverandola nel catalogo dei diritti fondamentali. L’art. 12 della Carta riconosce, a ciascun individuo il «diritto di fondare sindacati insieme con altri e di aderirvi per la difesa dei propri interessi». Ai sensi dell’art. 52, par. 3, della Carta, laddove la stessa Carta «contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione L’evidente simmetria tra quanto disposto nella Cedu e i contenuti della Carta, a mente della disposizione citata, rende il patrimonio della Convenzione parte del­l’ac­quis communautaire, ammettendosi solo una protezione più estesa a livello regionale. Interessante, per verificare in concreto la declinazione del tema della libertà sindacale da parte dell’organo di rappresentanza democratica dell’Unione (allora Comunità europea), è la Risoluzione del 12 aprile 1984 con la quale tutti gli Stati membri venivano invitati ad accordare ai propri militari, in periodi di pace, il diritto di fondare associazioni professionali a tutela dei propri interessi. Più di recente la Risoluzione sull’Unione europea della difesa del 22 novembre 2016, invita tutti gli Stati membri dell’UE a riconoscere il diritto del personale militare di formare e aderire ad associazioni professionali o sindacati [52].

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3.5. La posizione dell’OSCE

Tra le organizzazioni internazionali stabili, una menzione merita infine l’attività dell’OSCE, Organization for Security and Co-operation in Europe. Il fine di tale organizzazione è la promozione della pace, del dialogo politico, della giustizia e della cooperazione in Europa. L’OSCE conta cinquantasette paesi membri ed è l’e­vo­luzione della Conferenza sulla sicurezza e sulla cooperazione in Europa (CSCE). In un proprio dossier di studi, anche l’OSCE ha invitato gli Stati a consentire ai membri delle forze armate di «aderire ad un’associazione professionale o unione sindacale capace di rappresentare i loro interessi», spingendosi sino al punto di affermare che «tali associazioni o unioni dovrebbero godere del diritto di essere consultate nelle discussioni concernenti le condizioni di servizio dei membri delle forze armate». L’OSCE precisa che «dovrebbero essere proibite le azioni disciplinari e le misure sanzionatorie nei confronti dei membri delle forze armate che abbiano preso parte alle attività di tali associazioni professionali o unioni sindacali» e che, in ogni caso, «ogni restrizione della libertà di associazione (per esempio, con riferimento all’azione industriale) debba essere: prescritta dalla legge, proporzionata ai legittimi interessi degli Stati riconosciuti nei trattati in materia di diritti umani e, inoltre, non discriminatoria» [53].

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4. La libertà sindacale dei militari in Italia e la crasi con regole internazio­nali

Delineato l’ampio e articolato contesto delle fonti internazionali, è evidente che ogni forma di limitazione all’esercizio di una libertà fondamentale deve essere circoscritta e ancorata a fini specifici e legittimi. Appare anche difficile invocare la teoria dei controlimiti per frenare l’infiltra­zione delle regole esterne nel diritto domestico, la cui architettura non pare in alcun modo incompatibile con l’ampio riconoscimento della libertà sindacale dei militari anche nell’ottica di un suo esercizio in concreto. La lettura delle norme costituzionali integrate dai parametri interposti, ad un attento esame, non fornisce oggi solidi agganci per la costruzione di una limitazione così penetrante della libertà sindacale, qual è appunto il divieto contenuto l’art. 1475, comma 2, del D.Lgs. n. 66/2010. A monte, l’art. 39 Cost. non contiene limiti di carattere soggettivo alla libertà di associazione sindacale. E se è vero che l’attività sindacale è uno strumento di partecipazione alla vita democratica del paese, nello spirito dell’art. 3, comma 2, Cost., il sistema va letto anche alla luce dell’art. 52, comma 3, Cost. secondo cui l’ordina­mento delle forze armate deve uniformarsi “allo spirito democratico della Repubblica”. Se pertanto il limite dell’ordine pubblico pare coerente, al più, con il divieto di sciopero, sul piano sindacale, il militare non si pone in una situazione dissimile da quella degli altri lavoratori pubblici, il cui rapporto è in genere preposto alla cura di interessi della collettività. L’affermazione di questa concezione è del resto stata alla base delle profonde trasformazioni che hanno riguardato la Polizia di stato, il cui assetto, dopo la legge n. 121/1981, postula la compatibilità tra associazionismo sindacale e funzioni del Corpo. Di contro un cortocircuito con i principi costituzionali diveniva ormai palese con riferimento ai corpi militari. La rappresentanza militare nell’ambito delle forze armate, disciplinata dagli artt. 1476 ss. del D.Lgs. n. 66/2010 e dal d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90 (“Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246”), è costruita su un modello verticale. Ai sensi dell’art. [continua ..]

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5. Il revirement del giudice delle leggi e le norme vigenti

La cornice appena delineata fa, dunque, da sfondo all’ultimo intervento della Corte costituzionale, che si segnala, da un lato, per la demolizione di un principio cardine dell’ordinamento miliare, ossia il divieto di costituzione o adesione ad associazioni sindacali, dall’altro, per una soluzione compromissoria. Infatti, dopo la pro­nuncia della Corte i militari potranno costituire associazioni professionali a carattere sindacale «alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge»; non potranno però «aderire ad altre associazioni sindacali». Il grimaldello usato dalla Corte per operare questo parziale overruling rispetto alla sentenza n. 449 del 13 dicembre 1999, è costituito dai parametri interposti che concorrono a integrare l’art. 117, comma 1, Cost.: segnatamente, gli artt. 11 contenente il riconoscimento della libertà sindacale e 14 della Cedu, per il quale il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella Convenzione «deve essere assicurato senza nessuna discriminazione». La Consulta cita, in proposito, proprio l’interpretazione fornita dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nelle sentenze Matelly e Adefdromil del 2014. In alcun modo infatti gli ordinamenti interni, stante il riconoscimento della libertà sindacale anche ai corpi militari, possono prevedere restrizioni al suo esercizio tali da determinarne la soppressione del diritto. Né, secondo la Corte, l’esistenza di organismi di rappresentanza dei militari poteva costituire un’adeguata misura compensativa [59]. La Corte non manca di richiamare l’opera di adeguamento alle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo da parte legislatore francese (legge 2015-917 del 28 luglio 2015) che ha riconosciuto il diritto di associazione professionale dei militari. Orbene le norme della Convenzione, quale parametro interposto, nella lettura cogente fornita dalla Corte di Strasburgo, non consentono l’esistenza di disposizioni come quella oggetto della questione di legittimità costituzionale, che negano in modo radicale il diritto di costituire associazioni sindacali. In definitiva, secondo il giudice delle leggi, «il divieto di costituire tali associazioni, contenuto nella disposi­zione censurata, è incompatibile con l’art. 11 della CEDU». Nel quadro delle norme [continua ..]

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NOTE

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