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Il reclutamento del personale e le progressioni verticali nelle società a controllo pubblico
Domenico Cimminiello, Collaboratore alla cattedra di Diritto del lavoro dell’Università Mediterranea di Reggio Calabria
Il tema di indagine del presente contributo rimanda all’evoluzione del quadro normativo in materia di reclutamento del personale degli organismi controllati dalla pubblica amministrazione e al tentativo di individuare, sullo sfondo, i criteri generali adottati dal legislatore per introdurre nell’ordinamento una disciplina unitaria degli enti a controllo pubblico, chiamati ad agire verso l’esterno, sebbene con variegata intensità e per differenti finalità, quali strumenti di un determinato modello organizzativo prescelto dal legislatore.
Sono state poi affrontate le criticità correlate alla problematica applicazione del regime dei limiti e dei divieti del pubblico impiego nei confronti degli organismi controllati dalla pubblica amministrazione, sia sul versante oggettivo, come ad esempio in materia di progressioni verticali, sia su quello soggettivo, mediante l’analisi dei tratti di peculiarità degli enti pubblici economici e della loro collocazione nell’attuale quadro normativo.
I risultati di tale indagine hanno confermato la perdurante esistenza di evidenti lacune normative che, se non opportunamente colmate dal legislatore, potrebbero degenerare in zone di immanente conflitto interno dell’ordinamento giuridico, in special modo se idonee ad ingenerare ingiustificate disparità di trattamento, con conseguente regressione delle tutele del contraente debole del rapporto di lavoro.
The topic herein is the evolution of the regulatory framework relative to the recruitment of personnel by the bodies controlled by the public administration. It is also an attempt to identify the underlying general criteria adopted by the legislator to introduce a unitary discipline of publicly controlled entities. Entities called to act externally, albeit with varied intensity and for different purposes, as tools of a specific organizational model chosen by the legislator.
Critical issues related to the problematic application of limits and prohibitions of public employment towards the bodies controlled by the public administration have been addressed. They have been addressed objectively, for example, in the field of vertical progressions, and subjectively, through the analysis of the peculiarities of public economic bodies and their position in the current regulatory framework.
Keywords: personnel rectruitment - vertical progression - State supervised companies
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Sommario:
1. La disciplina applicabile in materia di reclutamento del personale delle società a controllo pubblico: lo stato dell’arte - 2. Le progressioni verticali nelle società a controllo pubblico: il binomio diritto comune/diritto speciale - 3. La compatibilità delle norme imperative pubbliche con l’esercizio dei poteri e degli strumenti di diritto privato - 4. Il reclutamento del personale degli enti pubblici economici e la ri-espansione del diritto comune: incoerenza del sistema? - 5. Conclusioni - NOTE
1. La disciplina applicabile in materia di reclutamento del personale delle società a controllo pubblico: lo stato dell’arte
Com’è noto, risale all’ormai lontano 2008 (d.l. n. 112/2008) il primo intervento legislativo in materia di reclutamento del personale delle società controllate dalla P.A. e da allora il quadro normativo in materia è stato, senza alcun dubbio, caratterizzato da un intenso e vivace dibattito dottrinale e giurisprudenziale, seguito poi dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 175/2016, con il quale il legislatore ha introdotto, anche dal punto di vista sistematico, mediante l’introduzione del c.d. Testo Unico, una disciplina unitaria in grado di regolare molteplici aspetti, formali e sostanziali, degli organismi partecipati dalla pubblica amministrazione. L’impianto normativo del d.l. n. 112/2008 e i successivi provvedimenti legislativi hanno invero suscitato numerose perplessità [1], essendo apparsa a tutti chiara fin da subito la necessità di un intervento integrativo in sede applicativa, soprattutto nella [continua ..]
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2. Le progressioni verticali nelle società a controllo pubblico: il binomio diritto comune/diritto speciale
A circa quattro anni di distanza dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 175/2016, ha finalmente trovato maggiore circolazione nel dibattito dottrinale e giurisprudenziale anche il tema delle progressioni verticali dei lavoratori delle società a controllo pubblico. Com’era intuibile, considerata la natura delle questioni trattate, i primi impulsi sul tema sono stati forniti dalla giurisprudenza contabile, la quale ha avuto il merito di aver preparato il terreno all’attuale dibattito sul tema, fornendo gli spunti per risolvere le numerose questioni interpretative sottese alla normativa vigente (art. 19 del d.lgs. n. 175/2016, art. 52 del d.lgs. n. 165/2001) rispettivamente per le società pubbliche e l’amministrazione pubblica. La magistratura contabile, dal canto suo, pare aver chiarito la propria posizione sul tema [13], ancor prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 175/2016, statuendo che anche per le società a [continua ..]
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3. La compatibilità delle norme imperative pubbliche con l’esercizio dei poteri e degli strumenti di diritto privato
Se, dunque, può apparire ragionevole e giuridicamente coerente l’estensione delle regole concorsuali anche per le progressioni verticali dei dipendenti delle società a controllo pubblico, ciò che tuttavia non risulta chiaro è quale sia la reale incidenza di detti principi nell’ambito di società che, pur essendo controllate dalla P.A., operano nel mercato con strumenti tipici di diritto privato e si dotano, per la realizzazione delle proprie finalità, di una organizzazione in tutto e per tutto sovrapponibile a quella di qualsiasi altra azienda privata. Il principale nodo da sciogliere è, infatti, costituito dalla necessità di rinvenire sul piano applicativo un criterio di bilanciamento dei differenti modelli normativi, idoneo a regolare in modo coerente l’influenza esercitata dalle norme imperative di diritto pubblico sulla disciplina delegata all’autonoma collettiva (e individuale). Le perplessità [continua ..]
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4. Il reclutamento del personale degli enti pubblici economici e la ri-espansione del diritto comune: incoerenza del sistema?
I dubbi di coerenza logico-giuridica del sistema normativo delineato dal d.lgs. n. 175/2016 provengono, tuttavia, non solo, per così dire, “dal fronte interno”, ma anche da fattori esterni, vale a dire dall’esistenza di enti che, a differenza delle società a controllo pubblico, sono essi stessi qualificati come soggetti di diritto pubblico e che, ciò nonostante, operano nel mercato, in via esclusiva o prevalente, secondo gli strumenti tipici del diritto comune, al pari di qualsiasi società di diritto privato tourt court. Trattasi dei cc.dd. enti pubblici economici [28], i quali rivestono la qualità di imprenditore, con i connotati di cui all’art. 2082 c.c., e sono sottoposti, in via di principio, in forza di quanto disposto dall’art. 2093 c.c., allo statuto dell’imprenditore in generale (ditta, segni distintivi, tutela della concorrenza, ecc.), nonché allo statuto dell’imprenditore [continua ..]
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5. Conclusioni
Al di là dei diversi approcci interpretativi su tutte le questioni finora esposte, pare evidente la disorganicità del modello giuridico prescelto per regolamentare la gestione del personale degli organismi di diritto privato a controllo pubblico, che dovrebbe richiedere un intervento legislativo per riordinare compiutamente la materia in questione e inserirla all’interno di un corpus normativo coerente ed unitario. Difatti, se da un lato è innegabile che il d.lgs. n. 175/2016 ha avuto il merito di aver finalmente tentato una sistemazione unitaria ed articolata della disciplina in materia, dall’altro, non possono essere sottaciute le molteplici (e non secondarie) lacune legislative, già a partire dall’ambito di applicazione del citato T.u.s.p. il quale, stando alla lettera della legge, troverebbe (inspiegabilmente) applicazione soltanto nei confronti degli organismi a controllo pubblico inquadrati nella tipologia societaria [continua ..]
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NOTE
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