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La partecipazione dei lavoratori alla governance dell'Università

Donato Marino, Ricercatore di Diritto del lavoro nell’Università Aldo Moro di Bari

Il saggio offre un quadro di insieme dei modelli di partecipazione sindacali dei lavoratori nell’ambito del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, per come descritto dalla legge e dalla contrattazione collettiva di comparto e area dirigenziale. L’Autore analizza poi la partecipazione sindacale nelle Università secondo le normative statutarie e regolamentari di riferimento, anche con riguardo ai rapporti con gli organi accademici e più in generale alla governance del­l’Università.

 

The participation of workers in the governance of the University

The essay offers an overall picture of union participation models of workers in the context of work employed by public administrations, as described by the law and collective bargaining for the sector and management area. The Author then analyzes trade union participation in universities according to the statutory and regulatory provisions of reference, also with regard to relations with academic bodies and, more generally, the governance of the University.

Keywords: Trade unions - Trade union participation - Public administrations - Discipline of law and collective agreement - University - Relations with academic bodies.

Sommario:

1. Introduzione e delimitazione del campo di indagine - 2. La partecipazione sindacale nel pubblico impiego nella legge ... - 2.1. …e nella contrattazione collettiva - 3. Gli organi di governo delle Università e la possibile partecipazione dei lavoratori: il quadro normativo di riferimento - 4. La partecipazione dei lavoratori, secondo le previsioni Statutarie, nel Senato Accademico … - 4.1. Segue. … e nei Consigli di Amministrazione - 5. Alcune brevi riflessioni conclusive - NOTE


1. Introduzione e delimitazione del campo di indagine

La partecipazione dei lavoratori alla gestione delle imprese è un tema che, periodicamente, suscita l’interesse degli studiosi di relazioni industriali del nostro Paese [1] e che interpella non solo il legislatore, chiamato a legiferare sul punto, ma anche (e soprattutto) il sindacato che, con specifico riferimento al potere di rappresentanza di interessi collettivi di cui è titolare, riveste un ruolo cruciale nella sperimentazione di sempre più “nuove” e “incisive” [2] pratiche partecipative. Intesa quale modalità attraverso la quale i lavoratori, «ai fini della elevazione economica e sociale del lavoro e in armonia con le esigenze della produzione, […] collabora(no), nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi, alla gestione delle aziende» – per richiamare il dettato dell’art. 46 della Costituzione – la partecipazione dei lavoratori, specie quella sindacale, può essere considerata uno degli istituti giuridici della democrazia industriale. Non è questa la sede per soffermarsi sulla portata di questo tema che, come noto, evoca molteplici ricostruzioni teoriche, ma appare interessante – ai fini della riflessione che si vuole condurre – provare a indagare lo stretto legame intercorrente tra strumenti partecipativi e istituti di “democrazia del processo deliberativo” [3], intesi, questi ultimi, come «ogni procedimento o congegno di attribuzione di competenze normative, in qualunque sede e per qualsiasi materia previsto, in virtù del quale lavoratori o loro rappresentanze concorrono nella formazione di regole (decisioni) destinate a disciplinare le condizioni in cui si presta lavoro» [4]. Tale accezione data agli istituti di democrazia industriale consente di sostenere, infatti, che ogni strumento – ivi inclusa la contrattazione collettiva [5] – che ha la funzione di ridurre lo spazio della decisione unilaterale da parte dell’impresa è qualificabile come strumento lato sensu partecipativo. E questa funzione limitativa del potere datoriale è ritracciabile in tutti i “modelli” di partecipazione contemplati dal­l’ordinamento giuridico italiano tanto nel settore privato, tanto in quello pubblico. Senza affatto trascurare le notevoli differenze intercorrenti tra il sistema di relazioni industriali del lavoro privato, funzionale al [continua ..]

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2. La partecipazione sindacale nel pubblico impiego nella legge ...

La partecipazione sindacale nel lavoro pubblico ha avuto un’evoluzione che è strettamente collegata alle diverse riforme intervenute in questo settore nell’arco dell’ultimo trentennio. Nell’ambito di questo arco temporale è possibile, infatti, individuare tre fasi rispetto alle quali, oltre a variare la regolamentazione giuridica, sono mutati anche il ruolo e la funzione degli strumenti partecipativi. In una prima fase che va dalla contrattualizzazione (la c.d. prima [1992-1993] e seconda [1997-1998] privatizzazione) al 2009 [10], durante la quale le relazioni sindacali pubbliche hanno potuto svilupparsi grazie al sostegno della legge ma con una ampia attribuzione di autonomia regolativa alla contrattazione collettiva, la partecipazione sindacale è stata poco regolata dalla legge, ma molto praticata nella gestione dell’organizzazione della Pubblica Amministrazione [11]. Si è trattato di un periodo in cui le relazioni sindacali pubbliche risultavano partecipate non per regolazione formale di diritti e neanche per particolare forza del movimento sindacale pubblico, quanto per inadeguatezza della Amministrazione Pubblica e della sua Dirigenza a rappresentare pienamente l’interesse dell’Ammi­ni­strazione nella gestione dell’organizzazione. In tale contesto, la partecipazione sindacale era esercitata di fatto a fronte di una debolezza della controparte datoriale [12]. Con la l. n. 15/2009 (e il successivo d.lgs. n. 150, c.d. Riforma Brunetta) si apre una nuova fase caratterizzata da una ridefinizione dei confini fra legge e contrattazione collettiva e da una erosione delle competenze affidate alla contrattazione, con il conseguente ridimensionamento di molte prerogative sindacali [13]. Una vera e propria inversione di tendenza, caratterizzata da un rinvigorito managerialismo e una spinta alla unilateralità gius-amministrativa, che fa da sfondo alla intera produzione normativa del legislatore di quel periodo e che emerge, con vigore, anche nella riforma dell’Università del 2010 (l. n. 240/2010) sulla quale si tornerà infra. In questa seconda fase, dunque, è evidente quanto l’approccio del legislatore e la non troppo mascherata diffidenza mostrata nei confronti del ruolo del sindacato negavano in radice relazioni sindacali che potessero in qualche modo qualificarsi “partecipate”. L’uscita (almeno [continua ..]

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2.1. …e nella contrattazione collettiva

Nei contratti collettivi sottoscritti per tutti i comparti della Pubblica Amministrazione (Funzioni centrali [24], Funzioni Locali [25], Sanità [26] e Istruzione e Ricerca [27]) nel periodo 2016-2018 è rintracciabile, seppur con alcune differenze, la stessa disciplina in materia di partecipazione sindacale. In questa sede ci si soffermerà, in particolare, sulle previsioni contenute nel CCNL Istruzione e Ricerca, applicabile ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle Università. Preliminarmente occorre valorizzare alcune affermazioni di principio che hanno forse poca importanza sul piano tecnico-normativo ma ne hanno molta sul piano delle relazioni sindacali. Secondo quanto si legge nel CCNL Istruzione e Ricerca (invero lo stesso dicasi anche per gli altri comparti), il sistema delle relazioni sindacali è lo strumento per la costruzione di «relazioni stabili» tra Pubblica Amministrazione e sindacati, relazioni improntate alla partecipazione consapevole, al dialogo costruttivo e trasparente, alla reciproca considerazione dei rispettivi diritti ed obblighi, nonché alla prevenzione e risoluzione dei conflitti (art. 4, c. 1, CCNL Istruzione e Ricerca). Alla luce di queste brevi affermazioni di indirizzo politico-sindacale è possibile cogliere ancor meglio la portata delle più specifiche norme contrattuali in materia di partecipazione sindacale. Non è un caso, infatti, che la partecipazione, con la contrattazione collettiva di livello decentrato integrativo, si conferma come uno dei «modelli relazionali» con il quale si articolano le relazioni sindacali presso ciascuna Amministrazione pubblica, al fine di «instaurare forme costruttive di dialogo tra le parti, su atti e decisioni di valenza generale delle amministrazioni, in materia di organizzazione o aventi riflessi sul rapporto di lavoro ovvero a garantire adeguati diritti di informazione sugli stessi» (art. 4, c. 3 e 4, CCNL Istruzione e Ricerca). In questa prospettiva sono previste in maniera abbastanza dettagliata le procedure attraverso le quali si articola il “momento partecipativo” che è attuato mediante «informazione», «confronto» e mediante gli «organismi paritetici di partecipazione» (art. 4, c. 4, CCNL Istruzione e Ricerca) [28]. Quanto al primo di questi “momenti” – l’informazione – il [continua ..]

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3. Gli organi di governo delle Università e la possibile partecipazione dei lavoratori: il quadro normativo di riferimento

Accanto a queste forme più “tradizionali” di partecipazione dei lavoratori che, peraltro, sono tutte forme di partecipazione “debole” e indiretta, che si concretizzano, cioè, per il tramite delle rappresentanze sindacali, l’ordinamento universitario conosce forme più incisive e forti di partecipazione dei lavoratori alla governance delle Università. Sul punto, però, va detto sin da subito che l’atteggiamento del legislatore rispetto a tali inediti “luoghi di partecipazione” è mutato nel tempo. E questo emerge con tutta evidenza ove si guardi all’evoluzione normativa delle previsioni che disciplinano la composizione degli organi di governo delle Università, dove (non sempre) è contemplata espressamente la presenza di rappresentanti dei lavoratori in seno a tali organi. Se, infatti, prima della riforma Gelmini (l. n. 240/2010) la legge prevedeva espressamente, quantomeno per il Consiglio di Amministrazione [32], che si dovesse assicurare «la rappresentanza delle diverse componenti previste dalla normativa vigente» [33], dopo, invece, viene meno qualsiasi riferimento espresso alla componente dei lavoratori [34]. Infatti, con l’entrata in vigore della l. n. 240/2010 [35], «caratterizzata da un impianto complessivo piuttosto dirigistico e da notevoli incertezze ed esitazioni su alcuni nodi centrali del nuovo assetto di governance» [36], il governo delle Università è profondamente mutato, specie per quanto concerne l’organo che in essa è diventato il principale “centro di governo”, ovvero il Consiglio di Amministrazione (d’ora in poi, CdA). In particolare, oltre ad essere mutate le funzioni e i compiti propri di ciascun organo di governo, con uno spostamento di poteri dal Senato Accademico al CdA, sono radicalmente mutate anche le modalità di designazione dei componenti di tali organi. Ed è proprio quest’ultimo profilo quello che più rileva per la riflessione che si sta conducendo. Al previgente assetto, nel quale gli organi di governo erano tutti tendenzialmente espressione del principio rappresentativo della comunità accademica, in base al quale quest’ultima eleggeva i componenti scegliendoli fra i propri membri, la legge Gelmini ha contrapposto un modello nel quale i componenti degli organi di governo [continua ..]

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4. La partecipazione dei lavoratori, secondo le previsioni Statutarie, nel Senato Accademico …

Partendo dal dato normativo, è ora importante verificare quanto le singole comunità accademiche abbiano deciso, nei propri Statuti, di “aprirsi” o meno all’ester­no e come abbiano regolamentato le modalità di scelta dei componenti, soprattutto – e su questo, può osservarsi sin d’ora, le diversità fra uno Statuto e l’altro sono notevoli – con riferimento a chi è chiamato ad effettuare tale scelta. Sono stati analizzati 59 Statuti (non sono stati oggetto di analisi, invece, gli Statuti delle 3 Scuole superiori [41], delle 2 Università per stranieri [42] e dei 2 Istituti di alta formazione dottorale [43]). È bene partire dal primo dei due organi collegiali di governo per mezzo del quale i lavoratori “possono” partecipare alla governance dell’Ente per il tramite di propri rappresentanti, ovvero il Senato, non prima di ricordare che la l. n. 240/2010, come si è già avuto modo di evidenziare nella ricostruzione del dato normativo, si limita a confermare la natura elettiva di tale organo, senza prevedere espressamente la presenza dei lavoratori, che per l’appunto è eventuale ed è rimessa alla scelta effettuata dai singoli Statuti [44]. Dalla lettura dei 59 Statuti è emerso che la presenza dei lavoratori nel Senato Accademico è garantita in tutte le Università Italiane, escluse due (l’Università degli Studi di Napoli L’Orientale e l’Università degli Studi di Trento). Nei 57 Statuti il numero dei lavoratori previsti varia da Università a Università [45]: 2 rappresentanti – ed è questo il dato più diffuso – in ben 27 sedi [46]; 3 in 16 Università [47]; 4 in soli 3 Atenei [48] e 5 in 2 [49]; 9 Università, infine, hanno 1 solo lavoratore eletto [50]. Quel che è certo è che i lavoratori componenti del Senato Accademico, a differenza di quelli del CdA (salvo alcuni “temperamenti” previsti dai singoli Statuti di alcune Università di cui si darà conto), sono tutti eletti democraticamente dall’intera comunità dei lavoratori. Seppur con le diverse modalità previste da ciascuno Statuto – sia con riferimento alla composizione e sia con riferimento alle modalità di elezione delle singole [continua ..]

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4.1. Segue. … e nei Consigli di Amministrazione

Ciò è ancora più vero se si analizza l’altro inedito “luogo partecipativo” del sistema Università, quale è il CdA, che non fa che confermare la unicità degli strumenti partecipativi sperimentati nell’ordinamento universitario italiano. Sul totale dei 59 Statuti analizzati, 24 hanno un CdA composto da 11 membri [51], 20 con 10 [52], 12 con 9 [53], 2 con 7 [54] e solo 1 Ateneo ha un CdA con 6 membri [55]. Nel caso di composizione più ampia (11 membri) ci si è attenuti in generale alla formula del 5 + 3, ovvero cinque componenti interni, appartenenti al corpo accademico, e 3 esterni (oppure 2, nel caso di un CdA con 10 o 9 membri). Nell’indivi­duare i componenti interni, oltre ai docenti, in moltissimi casi è prevista espressamente anche la presenza del personale tecnico-amministrativo (ciò avviene in 35 casi su 59). Altre volte non viene fatta tale distinzione, per cui si può scegliere indifferentemente tra docenti e tecnici-amministrativi (in 24 casi su 59) e, dunque, è ben possibile che restino fuori i lavoratori. Risulta interessante analizzare lo “spazio” attribuito ai componenti esterni nei CdA: in linea generale, come anticipato supra, questi sono 3 o 2 (in base al numero complessivo dei componenti), con qualche eccezione, come previsto, ad esempio, dagli Statuti dell’Università di Venezia “Ca’ Foscari” e di Trieste, che ne contemplano 4. Appare, dunque, evidente come quasi tutte le Università italiane abbiano resistito alla tentazione di una immissione massiccia di componenti esterni al mondo universitario, lasciando saldamente il governo degli atenei in mano a rappresentanti dei docenti e del personale amministrativo. Peraltro, ogni qualvolta nello Statuto è prevista la designazione di membri esterni, la scelta è rimessa sempre ad un organo interno dell’Università (Rettore o Senato Accademico) sulla base di una rosa di nomi [56]. Del tutto peculiare – rappresenta un unicum – la composizione prevista dallo Statuto dell’Università Ca’ Foscari di Venezia: tranne per la rappresentanza degli studenti (necessariamente interna), si prevede che – oltre ai 4 componenti esterni – anche il rappresentante dei docenti e il rappresentante del personale tecnico-ammi­nistrativo possano essere [continua ..]

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5. Alcune brevi riflessioni conclusive

Provare a tracciare qualche considerazione conclusiva dopo aver ripercorso l’analisi degli strumenti partecipativi di origine legale, contrattuale e statutaria previsti per i lavoratori dell’Università è un compito assai arduo, ove si consideri che, in ogni caso, pur volendo esaltare – come si è fatto nel corso della riflessione – l’in­cisività e la unicità di tali forme di partecipazione, non si può non tenere conto che il contesto in cui si innestano queste pratiche è un contesto lavorativo con peculiarità diverse dagli altri del lavoro pubblico, oltre che, ovviamente, dai contesti tipici del lavoro privato. Tuttavia, al contempo, non può negarsi che nonostante siano diverse le funzioni di ciascun sistema (pubblico e privato), come anticipato nell’introduzione, le finalità dei diritti di partecipazione, se si assume che trattasi di diritti teleologicamente orientati al perseguimento di obiettivi di democrazia industriale, sono comuni. Difatti, quando si tenta di classificare i modelli partecipativi le domande che spesso ci si pongono sono: diritti di partecipazione a cosa? Come si concretizzano i momenti partecipativi? Chi rappresenta colui che partecipa? Le risposte a queste domande hanno consentito di costruire categorie classificatorie che val la pena qui di riprendere, seppur succintamente, perché comuni a tutti i diritti di partecipazione, prescindendo dal sistema cui essi sono riconosciuti. Uno dei criteri di differenziazione, utilizzato come lente di analisi del fenomeno, è dato proprio dalla finalità del coinvolgimento: partecipare finanziariamente agli utili d’impresa è cosa diversa dalla partecipazione all’organizzazione del lavoro; altra cosa ancora è la partecipazione alla definizione degli indirizzi strategici del­l’impresa (quindi non solo partecipare a definire “come” produrre, ma anche “cosa” produrre, e via dicendo). Ma non solo. Nel corso della riflessione si è fatto riferimento anche a modalità qualitativamente diverse di partecipazione dei lavoratori in base all’oggetto dei diritti partecipativi. Questo ha consentito di distinguere la partecipazione “debole” (riconoscimento di diritti di informazione e confronto) dalla partecipazione “forte” (partecipazione alla governance). E c’è, [continua ..]

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NOTE

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