autonomie locali

home / Archivio / Fascicolo / L'innovazione organizzativa e il c.d. performance management nell'ottica della parità di ..

indietro stampa articolo indice fascicolo leggi articolo leggi fascicolo


L'innovazione organizzativa e il c.d. performance management nell'ottica della parità di genere e dell'azione dei CUG

Aurora Vimercati, Ricercatrice nell’Università degli Studi di Bari Aldo Moro

Nel contesto delle problematiche collegate alla crisi economiche e alla pandemia e a fronte dell’esigenza di dare attuazione alle politiche di recovery, il saggio propone una lettura dell’azione riformatrice della pubblica amministrazione alla luce della parità di genere quale tema forse marginale ma per molti versi paradigmatico delle sfide che le pubbliche amministrazioni sono chiamate a raccogliere in termini di innovazione organizzativa e di migliore utilizzo delle risorse umane. La parità di genere è analizzata quale componente importante del concetto di benessere organizzativo e in relazione alla crescente integrazione con i processi programmatori, secondo quanto previsto dall’insieme di norme e direttive che impongono alle pubbliche di tenerne conto nella programmazione strategica, anche attraverso le funzioni riconosciute ai CUG o la predisposizione del bilancio di genere. L’angolo visuale prescelto, nonché la considerazione di quanto si sta sperimentando nelle pubbliche amministrazioni-università, consentono di mettere a fuoco sia criticità comuni dei sistemi di performance management - specie in termini di responsabilità nonché di ricadute sul versante organizzativo-gestionale - sia chiavi interpretative dei processi in atto.

 

Organizational innovation and the so-called performance management with a view to gender equality and CUG action

In times of economic crisis and pandemic, when the need of fostering recovery is urgent, the essay offers insights on reforming efforts of the Italian public administration in the light of gender equality as an issue apparently marginal but in many ways paradigmatic of some challenges facing public administrations both in terms of organisational innovation and improvement of human resources. Gender equality is therefore assumed to be a crucial component of the concept of organizational well-being, also because of the many legal sources and other documents requiring public administration to integrate gender equality in their strategic planning processes. In this perspective, special attention is paid on the role of the Joint Committee for Equal Opportunity (Comitato Unico di Garanzia) as well on the growing importance of gender budgeting. Following such an approach, the essay focuses on some recent developments in the field of universities as public administrations and provides and overview of some common critical features of performance management systems - with special regard to liability questions as well as to the impact on the organizational-operational level - while offering some keys to understanding the main questions at stake.

Keywords: Public administration - Administrative capacity - Performance management - Gender equality - Organizational well-being - Joint Committee for Equal Opportunity - Gender budgeting - Gender equality plan.

Sommario:

1. Breve premessa su capacità amministrativa e politiche di recovery - 2. Performance management, parità di genere e benessere organizzativo - 3. L’integrazione della parità di genere e del benessere organizzativo nei processi programmatori. Il ruolo dei CUG - 4. Il rilievo speciale della parità di genere nelle strategie programmatorie. Il caso delle università - 5. Considerazioni finali - NOTE


1. Breve premessa su capacità amministrativa e politiche di recovery

Il processo di riforma del lavoro pubblico e, più in generale, le problematiche concernenti la modernizzazione e l’efficientamento delle pubbliche amministrazioni, endemicamente al centro della riflessione scientifica e del dibattito politico in Italia, trovano nuove ragioni di interesse nel contesto dell’attualità. Come noto, tra l’aggravarsi della crisi economica, l’esplodere della pandemia e l’accelerazione (nell’utilizzo) delle innovazioni tecnologiche, si è riacutizzata la questione della capacità delle pubbliche amministrazioni di funzionare bene e, dunque, reggere il carico di aspettative – in termini di compiti da svolgere, iniziative e strategie da adottare, responsabilità da assumere – collegate all’attuazione delle politiche di recovery approvate dall’Unione europea. Benché siano diffuse e, per molti versi, fondate le preoccupazioni in ordine all’azione riformatrice della pubblica amministrazione italiana [1], questa può trarre rinnovato slancio dalle circostanze richiamate e, in particolare, dall’insieme di programmi e interventi previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR), dichiaratamente orientati al rafforzamento della pubblica amministrazione in un’ot­tica protesa alla valorizzazione delle risorse umane o, con l’enfasi che spesso connota alcuni documenti programmatori, a “restituire dignità, orgoglio, autorevolezza e valore” a chi lavora per l’amministrazione, sì da garantire a cittadini e imprese “servizi adeguati a soddisfare le loro esigenze di vita e di attività” [2]. Qualcosa di analogo echeggia nella oramai vasta produzione di documenti attuativi del PNRR (decreti, linee programmatiche, protocolli d’intesa, ecc.). Ma si pensi, in una prospettiva più ampia, al considerevole afflusso di finanziamenti e di risorse legato al Recovery Plan che, almeno in via di fatto, implica un significativo ridimensionamento di condizionamenti spending review oriented, i quali, come è noto, hanno prodotto effetti notevoli sul rinnovamento dell’amministrazione pubblica. Può dirsi, insomma, che la questione della capacità amministrativa – concetto che non trova una definizione normativa e che richiede di essere declinato in chiave multidisciplinare – continui ad aleggiare nel dibattito [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


2. Performance management, parità di genere e benessere organizzativo

Sulla base di questa breve premessa, si intende concentrare l’attenzione su un tema che, per quanto possa (ancora) apparire marginale o di nicchia, presenta caratteristiche tali da farlo ritenere paradigmatico, specialmente per quella parte che concerne il miglior utilizzo delle risorse umane, sul presupposto che questo contribuisca al complessivo miglioramento della qualità dei servizi offerti, come oramai esplicitato nella normativa (ad es., art. 1, c. 1, lett. c), nonché art. 3, d.lgs. n. 150/2009), specialmente secondaria [4], e nella letteratura di riferimento [5]. Il tema è la parità di genere quale espressione di un principio di rango costituzionale e componente forse primaria del concetto ampio e, a tratti, ambiguo di benessere organizzativo il quale, almeno dal 2010 (art. 21, l. n. 183/2010 che, tra l’altro, modifica l’art. 7, d.lgs. n. 165/2001), è entrato nel lessico comune all’interno delle pubbliche amministrazioni, tanto da sollevare non pochi dubbi in termini di profili giuridici implicati, essenzialmente in relazione al profilo delle responsabilità (sia dei vertici politici, sia della dirigenza) e rendere interessante l’analisi delle ricadute sul versante organizzativo-gestionale e, in particolare, sui sistemi di performance management e sulla connessa valutazione della performance [6]. È appena il caso di osservare, al riguardo, il rilievo specifico della conciliazione vita lavoro nonché del lavoro agile e di tutte le problematiche ad esso collegate [7]. Rilievo che, non senza criticità, è riconosciuto nell’ambito delle politiche di recovery (supra), nelle quali, tra l’altro, la promozione dell’empowerment femminile e il contrasto alla discriminazione di genere sono obiettivi di carattere trasversale [8]. Il punto che qui si vuole sostenere è che la parità di genere e, più in generale, il benessere organizzativo, assumono interesse peculiare se letti alla luce dell’ampio processo di modernizzazione della pubblica amministrazione inaugurato all’inizio degli anni Novanta e nel quale, come è noto, la progressiva riforma del pubblico impiego ha costituito un elemento determinante. Riforma che, soprattutto a partire dal primo decennio del nuovo secolo (spec. d.lgs. n. 150/2009 e d.lgs n. 74/2017, nonché d. lgs n. 75/2017), ha registrato l’emersione [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


3. L’integrazione della parità di genere e del benessere organizzativo nei processi programmatori. Il ruolo dei CUG

Nell’economia del presente contributo, non potendo approfondire le complesse questioni concernenti la performance organizzativa o il rilievo dell’obiettivo quale “principale snodo tra l’attività programmatoria e l’attività direttiva” [17], con i sempre problematici riflessi sulla responsabilità del dirigente [18] e sulle declinazioni del buon andamento [19], si intende limitare l’attenzione al tema della parità di genere nella sua sostanziale contiguità con il benessere organizzativo – che in qualche modo la contempla – e nel collegamento con la programmazione strategica. Come detto, si tratta di finalità che sono destinate a integrare l’azione e la funzione delle pubbliche amministrazioni, in una prospettiva complessivamente orientata ad una gestione dinamica dell’organizzazione. Peraltro, la recente l. n. 162/2021 (diffusamente presentata come legge sulla parità salariale, in parte sminuendone la portata), intervenuta sul Codice delle pari opportunità tra uomo e donna (d.lgs. n. 198/2006), offre ulteriori elementi a favore della integrazione della dimensione di genere nelle strategie aziendali, in una logica di assimilazione tra settore pubblico e settore privato, traendo forse ispirazione da quanto previsto da prassi in uso nonché dalla ormai vasta normativa di tipo regolamentare presente nel settore pubblico (infra). Si pensi, ad esempio, all’importanza che tale legge ora riconosce al controllo sulla situazione del personale maschile e femminile (attraverso il rapporto che le aziende che occupino più di cinquanta dipendenti sono tenute a redigere ogni due anni, ex art. 46) o alla certificazione della parità di genere per l’applicazione di forme di premialità (art. 46-bis), nonché alla ridefinizione della nozione di discriminazione indiretta (art. 25, c. 2), nella quale compare un espresso richiamo ai comportamenti “di natura organizzativa”; richiamo che, seppure non avrà immediate ed effettive ricadute pratiche, presenta profili suggestivi in termini interpretativi, almeno sul piano sistematico. Tornando, invece, al tema della parità di genere in relazione alle dinamiche organizzative, può osservarsi che, a maggior ragione rispetto alla generalità delle scelte strategiche delle direzioni aziendali, appare determinante la ricerca [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


4. Il rilievo speciale della parità di genere nelle strategie programmatorie. Il caso delle università

Ma la parità di genere mantiene una sua specialità e, in qualche modo, un rilievo autonomo o prioritario nell’ambito delle complessive strategie programmatorie. A riprova della pregnanza della parità di genere nel collegamento con i processi programmatori, vale la pena considerare che il d.lgs. n. 150/2009, nell’introdurre il ciclo di gestione della performance, non si limita a richiamare i principi in tema di pari opportunità, ma prevede che il sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa attesti – tra l’altro – il raggiungimento degli obiettivi di promozione della parità di genere (art. 8), i quali sono altresì oggetto degli oneri di redazione e relativa pubblicazione della relazione annuale sulla performance (art. 10). Con riferimento alla definizione di forme di buona articolazione e correlazione tra i diversi strumenti programmatori e di rendicontazione, merita qualche peculiare considerazione il caso delle università. Innanzitutto, è interessante notare che queste si sono attivate in via autonoma e per il tramite dell’azione di coordinamento condotta dalla Conferenza dei Rettori (CRUI), per definire tramite linee guida forme di buona articolazione e correlazione tra i diversi strumenti programmatori e di rendicontazione, principalmente attraverso la predisposizione del Bilancio di genere (BdG) quale strumento essenzialmente mirato a dar conto delle risorse stanziate ed erogate in favore delle pari opportunità e a consentire la verifica dei relativi impatti su uomini e donne [28]. In ultima analisi, il BdG si propone di costituire una base informativa per le strategie programmatorie, ovvero per l’avvio di un percorso ciclico che – articolato in più fasi e in una logica di crescente integrazione – consenta, tra l’altro, di promuovere la consapevolezza dell’impatto di genere delle decisioni di allocazione delle risorse e, complessivamente, possa contribuire a ridurre le disuguaglianze di genere attraverso una distribuzione più equa delle risorse finanziarie. Ulteriore impulso alla predisposizione e utilizzo di tali strumenti è giunto dal­l’Unione europea, per opera della Commissione [29], che ha previsto l’adozione del Gender Equality Plan (GEP) quale requisito di accesso ai finanziamenti Horizon Europe, concepito quale strumento di cambiamento [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


5. Considerazioni finali

Alla luce di queste brevi riflessioni intorno al caso paradigmatico della parità di genere, nonché del benessere organizzativo, si possono forse cogliere nuove ragioni giuridiche a favore o supporto della valutazione nelle pubbliche amministrazioni, ma restano le molte criticità o “aporie” già evidenziate dalla dottrina più attenta [31]. Se, in linea di principio, pare importante la progressiva acquisizione che il processo di misurazione e valutazione della performance costituisca uno “strumento di controllo gestionale per verificare che sia garantito il buon andamento dell’attività pubblica” [32], sono molti i profili di criticità, se non le resistenze, che caratterizzano questa parte del processo di innovazione sia del ruolo, sia dello scopo dell’amministra­zione [33]. Si pensi al sempre delicato intreccio tra prerogative dirigenziali e ambiti o spazi di coinvolgimento sindacale, anche attraverso il ruolo che le organizzazioni sindacali svolgono all’interno dei CUG, nonché al coinvolgimento della cittadinanza e dell’utenza finale per le attività e i servizi loro rivolti. Si aprono, insomma, nuovi spazi partecipativi, da intendere come “ricerca di confronti approfonditi e di sintesi condivise” [34]. Ma perché questi spazi possano essere utilizzati in maniera coerente con i principi e le finalità predicati dalle norme, così da realizzare una buona sinergia tra ciclo della performance e ciclo del bilancio, serve che vi sia una cultura di base che consenta di interpretare e praticare ruoli tanto delicati, sia tecnicamente, sia per sensibilità e consapevolezze che ne sono implicate, specialmente con riferimento alle tematiche concernenti le politiche di genere. Quanto a queste ultime, giova ricordare che il nostro ordinamento giuridico riconosce e promuove la parità di genere in una prospettiva ampia e articolata, che affonda radici profonde nella Costituzione repubblicana ed è stata oggetto di una importante evoluzione, anche per effetto dei principi e dei diritti fondamentali in materia di diritto antidiscriminatorio nelle fonti sovranazionali e internazionali, a loro volta oggetto di una importante attività di interpretazione da parte della Corte di Giustizia dell’Unione europea e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo [35]. In conclusione, [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


NOTE

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio