Il lavoro nelle Pubbliche AmministrazioniISSN 2499-2089
G. Giappichelli Editore

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Il diritto di critica del dirigente pubblico (di Matteo Turrin, Ricercatore di Diritto del lavoro nell'Alma Mater Studiorum – Università degli Studi di Bologna)


Il contributo, a partire da una recente pronuncia del Tribunale di Roma, approfondisce il tema del diritto di critica del dirigente pubblico, focalizzandosi in particolare sul complesso contemperamento tra libertà di espressione ed obbligo di fedeltà alla luce dei principi dettati dagli artt. 54 e 97 Cost. così come declinati all'interno del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici.

The public manager's right of criticism

The paper, starting from a recent ruling by the Court of Rome, deepens the topic of the public manager's right to criticism, focusing in particular on the complex balance between freedom of expression and duty of loyalty in the light of the principles dictated by Articles 54 and 97 of the Constitution as set out in the Code of conduct for civil servants.

MASSIMA: Configura legittimo esercizio del diritto di critica la condotta di quei dirigenti di un ente di ricerca pubblico che, mediante una lettera indirizzata al Ministro dell’Università e della Ricerca, manifestino il proprio dissenso verso la riconferma del proprio superiore gerarchico alla presidenza dell’ente medesimo per i precisi fatti e circostanze indicati nella lettera stessa senza travalicare la soglia del rispetto della verità oggettiva, nonché con modalità e termini tali da non lederne gratuitamente il decoro e nuocere agli interessi o al­l’immagine dell’amministrazione di appartenenza. PROVVEDIMENTO: FATTO E DIRITTO 1. Con atto di ricorso, depositato il 24.02.2022 i dottori G.V., L.M., A.M. e D.P., tutti dipendenti dell’INGV con qualifica di dirigente di ricerca, chiedevano di annullare il provvedimento disciplinare con il quale l’Amministrazione, con decisione del 23/08/2021, aveva comminato la sanzione del rimprovero scritto nei confronti di tutti i ricorrenti, e al solo dott. V. anche un’ora di multa. A sostegno della richiesta i ricorrenti esponevano che la condotta sanzionata non avrebbe alcuna rilevanza disciplinare e che il procedimento sarebbe illegittimo per la violazione del termine ordinatorio posto dall’art. 55 bis, co. 4, del d.lgs. 165/2001. Instauratosi ritualmente il contraddittorio, si costituiva tempestivamente in giudizio l’Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia (INGV), contestando la fondatezza delle avverse pretese. La causa, istruita con la sola produzione di documenti, veniva discussa e decisa all’odierna udienza, mediante lettura della presente sentenza con motivazione contestuale. 2. Il ricorso appare fondato su ragioni tali da consentirne l’accoglimento. Prima di esaminare il merito della vicenda è necessario evidenziare la ritualità del procedimento disciplinare che ha colpito i ricorrenti. In particolare non risulta alcuna violazione del termine di dieci giorni di cui all’art. 55 bis, co. 4, d.lgs.165/2001 né delle norme regolamentari richiamate dai ricorrenti dovendosi interpretare la norma secondo i recenti indirizzi della Corte di Cassazione (cfr. per tutte Cass. 06/10/2022, n. 29142: In tema di illeciti disciplinari nel pubblico impiego privatizzato, anche dopo le modifiche apportate dal d.lgs. n. 75 del 2017 (cd. legge “Madia”) all’art. 55 bis del d.lgs. n. 165 del 2001, la violazione del termine (ora di dieci giorni) per la trasmissione degli atti dal responsabile del servizio all’ufficio per i procedimenti disciplinari non comporta la decadenza dall’azione disciplinare né l’invalidità degli atti e della sanzione irrogata, a meno che ne risulti irrimediabilmente compromesso il diritto di difesa del dipendente; ne consegue che il richiamo della norma al principio di tempestività va inteso nel senso che [continua..]
SOMMARIO:

1. Una vicenda degna di nota - 2. L’esercizio del diritto di critica tra libertà di espressione ed obbligo di fedeltà - 2.1. I limiti di continenza sostanziale, formale e materiale - 2.2. Il mezzo di esternazione della critica - 3. Brevi osservazioni sul diritto di critica nel pubblico impiego privatizzato - NOTE


1. Una vicenda degna di nota

La sentenza in epigrafe, più che per la decisione in sé, la quale – in effetti – sembra collocarsi nel solco di un consolidato orientamento giurisprudenziale, merita di essere segnalata e commentata per la singolarità del caso, ovvero per la particolarità della vicenda da cui trae le proprie origini. Proprio la singolarità del caso offre infatti l’occasione di svolgere alcune interessanti considerazioni a proposito di un tema – quello del diritto di critica del lavoratore – certo non nuovo, ma che nel particolare contesto del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni assume sfumature in parte inedite. Nel caso di specie, il Tribunale di Roma è stato chiamato a pronunciarsi in merito alla legittimità della sanzione disciplinare irrogata a quattro dirigenti di ricerca dell’Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia (INGV) per aver violato il disposto dell’art. 3, c. 3, d.p.r. n. 62/2013 e dell’art. 13, c. 3, lett. b), c.c.n.l. Istruzione e Ricerca 2016-2018. Più precisamente, ai quattro lavoratori è stata comminata la sanzione del rimprovero scritto per aver inviato tramite mail al Ministro del­l’Università della Ricerca, nonché alla segreteria ed all’Ufficio di Gabinetto del medesimo, una nota in cui esprimevano il loro dissenso verso l’operato dell’allora – ed attuale – presidente dell’INGV, auspicandone la mancata riconferma nel ruolo. In questo modo, secondo l’amministrazione di appartenenza, i quattro dirigenti si sarebbero resi protagonisti di una condotta lesiva degli interessi e dell’immagine dell’INGV, nonché del decoro del presidente dell’Istituto medesimo, loro superiore gerarchico. I dirigenti coinvolti nella vicenda hanno quindi impugnato la sanzione loro irrogata, chiedendo al Tribunale di Roma di annullarla. I lavoratori hanno infatti sostenuto di essersi attenuti ai limiti che presiedono l’esercizio del diritto di critica al datore di lavoro e che, pertanto, la condotta contestata non avesse alcun rilievo disciplinare. Rinviando ogni approfondimento circa l’iter argomentativo seguito dal giudice capitolino e l’esito della controversia ai paragrafi successivi, vanno qui messe nero su bianco le peculiarità che contraddistinguono la fattispecie oggetto di causa e che rendono degna di nota la sentenza [continua ..]


2. L’esercizio del diritto di critica tra libertà di espressione ed obbligo di fedeltà

Com’è ben noto, l’art. 21, c. 1, Cost. sancisce il «diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione» [1], diritto che costituisce garanzia e fondamento di una società democratica e pluralista [2]. Non sorprende, dunque, che la libertà di espressione sia stata definita vera e propria «pietra angolare dell’ordine democratico» [3], né che sia sancita e tutelata anche da molteplici disposizioni di rango sovranazionale [4]; basti pensare, ad esempio, all’art. 11 c.d.f.u.e. oppure all’art. 10 CEDU [5]. È proprio in queste disposizioni che trova fondamento il diritto di critica del lavoratore [6], diritto che del resto costituisce specificazione del più generale diritto alla libertà di espressione attribuito a ciascun individuo proprio dall’art. 21 della Carta costituzionale [7]. Peraltro, consapevole dello squilibrio di forza contrattuale esistente tra le due parti del rapporto di lavoro subordinato, nonché della conseguente condizione di soggezione del lavoratore a fronte dei poteri direttivo e disciplinare del datore di lavoro, il legislatore è intervenuto per ribadire quanto affermato dall’art. 21 Cost. con una disposizione ad hoc avente il preciso scopo di “calare” a livello contrattuale e rendere effettivo anche nei luoghi di lavoro il principio costituzionale. Ci si riferisce all’art. 1 st. lav., norma secondo la quale «i lavoratori, senza distinzione di opinioni politiche, sindacali e di fede religiosa, hanno diritto, nei luoghi dove prestano la loro opera, di manifestare liberamente il proprio pensiero, nel rispetto dei principi della Costituzione e delle norme della presente legge» [8]. Tuttavia, come ci rammenta proprio la disposizione statutaria testé menzionata, quello di critica non è un diritto “assoluto”, dovendo necessariamente essere contemperato con altri principi ed interessi costituzionalmente tutelati, tra i quali – in particolare – i diritti della personalità all’onore ed alla reputazione del soggetto destinatario delle critiche [9]. Peraltro, oltre a questi limiti “impliciti”, i quali trovano il proprio fondamento nei beni protetti dagli artt. 2 e 3 Cost., v’è poi anche un limite [continua ..]


2.1. I limiti di continenza sostanziale, formale e materiale

Si tratta dunque ora di approfondire il contenuto dei limiti di continenza sostanziale, formale e materiale, limiti il cui contestuale rispetto rende lecito l’esercizio da parte del lavoratore del diritto di critica. Al contrario, «laddove anche uno solo dei limiti [che ci si accinge a descrivere] venga travalicato, la critica rivolta dal lavoratore al datore di lavoro, idonea a ledere l’onore, la reputazione e il decoro di questi, non è scriminata dall’esercizio del diritto ed assume l’attitudine ad integrare un illecito disciplinare» [22]. Detto altrimenti, solo allorquando questi vincoli siano contestualmente rispettati l’eventuale danno all’immagine o alla reputazione del datore di lavoro derivante dalle critiche espresse dal lavoratore sarà sorretto da una causa di giustificazione che funga da scriminante [23]. Il danno, dunque, sarebbe in qualche modo implicito all’esercizio del diritto di critica [24], rappresentando infatti un sacrificio necessario. Del resto, «se si escludesse il diritto di critica ogniqualvolta sia lesa sia pur in modo minimo la reputazione di taluno, si finirebbe col negare il diritto alla formazione di opinioni dissenzienti o anticonformiste, con la conseguenza di svuotare i principi su cui si regge una moderna società democratica» [25]. Il primo criterio da prendere in considerazione in ordine logico è quello della continenza sostanziale, criterio «attinente la veridicità, pur valutata secondo il parametro soggettivo della verità percepita dall’autore, dei fatti denunciati» [26]. Infatti, il canone della continenza sostanziale esige che, ove la critica rivolta al datore di lavoro (o al superiore gerarchico) si sostanzi nell’attribuzione a quest’ultimo di condotte che si assumono come storicamente verificatesi, i fatti narrati debbano corrispondere al vero, perlomeno secondo il prudente apprezzamento soggettivo del lavoratore [27]. Peraltro, per stessa ammissione della più recente giurisprudenza di legittimità, «l’osservanza di tale canone attenua la sua cogenza nel caso in cui la critica si sostanzi propriamente in una espressione di opinione, che per la sua natura meramente soggettiva ha carattere congetturale e non si presta ad una valutazione in termini di alternativa vero/falso» [28]. Una precisazione – questa [continua ..]


2.2. Il mezzo di esternazione della critica

Proseguendo la disamina sopra avviata in merito al rispetto dei vincoli di continenza, anche alla luce della copiosa giurisprudenza recentemente formatasi sull’e­sternazione di critiche al datore di lavoro tramite apps di messaggistica e social networks [50], pare ora opportuno svolgere qualche breve considerazione a proposito del mezzo attraverso il quale è stato esercitato il diritto di critica nel caso di specie. Il tema in discorso sta infatti assumendo una progressiva ed autonoma rilevanza in ragione sia del moltiplicarsi delle condotte social dei lavoratori [51], sia – soprattutto – del consolidarsi di un orientamento giurisprudenziale che, al fine di valutare se siano o meno disciplinarmente rilevanti, tiene conto altresì della diffusione delle esternazioni critiche rivolte al datore di lavoro [52]. In particolare, si è sostenuto che laddove la critica, ancorché contraria ai limiti di continenza, venga espressa e fatta circolare all’interno di una cosiddetta chat chiusa, ovvero di una chat il cui accesso è limitato ai soli componenti, questa non potrebbe assumere rilievo disciplinare, poiché, in quanto espressione del diritto alla libertà e alla segretezza della corrispondenza, sarebbe tutelata dall’art. 15 Cost. [53]. Al contrario, le critiche rese tramite una cosiddetta chat aperta o, comunque, all’interno di un gruppo social al quale partecipa un numero consistente di persone, in ragione della loro capacità di propagazione, non sarebbero coperte dalle garanzie che la Costituzione accorda alla corrispondenza privata e, pertanto, devono ritenersi lesive dell’immagine e della dignità del datore di lavoro [54]. Tale giurisprudenza è stata aspramente criticata da parte della dottrina [55], la quale – in maniera del tutto condivisibile – ha osservato che qualora il giudice sia chiamato a vagliare se vi sia stato o meno un legittimo esercizio del diritto di critica, questi, più che sulla potenziale diffusione delle critiche rivolte al datore di lavoro, debba al contrario focalizzarsi sul rispetto dei canoni di continenza sostanziale, formale e materiale. Tuttalpiù, una volta accertato che uno di questi limiti sia stato travalicato, la maggiore o minore circolazione delle critiche espresse dal prestatore di lavoro potrà essere tenuta in considerazione per valutarne la [continua ..]


3. Brevi osservazioni sul diritto di critica nel pubblico impiego privatizzato

Pur relativa ad un caso singolare, la pronuncia in commento consente ugualmente di trarre alcune indicazioni di portata generale sul diritto di critica del dirigente pubblico e, più in generale, del lavoratore alle dipendenze della pubblica amministrazione. Ciò che preme rilevare, anzitutto, è che il possesso della qualifica dirigenziale non osta all’esercizio del diritto di critica. E non potrebbe essere diversamente. Infatti, benché il rispetto del dovere di fedeltà e delle norme di comportamento contenute all’interno del d.p.r. n. 62/2013 sia indubbiamente valutato dalla giurisprudenza con maggior rigore allorquando il lavoratore “scrutinato” sia – come nel caso di specie – un dirigente, tale maggior rigore non può tradursi in una ingiustificata compressione di un diritto costituzionalmente garantito qual è la libertà di espressione. Così, benché con riguardo ad un dirigente del settore privato, la stessa giurisprudenza di legittimità ha di recente avuto modo di affermare che «il legame fiduciario che caratterizza il rapporto di lavoro dirigenziale non possa determinare alcuna automatica compressione del diritto di critica, di denuncia e di dissenso spettante, secondo i principi costituzionali e le norme di diritto sopra richiamate, al lavoratore» [65]. D’altro canto, la scarsità di pronunce riguardanti l’esercizio del diritto di critica da parte di lavoratori alle dipendenze delle amministrazioni di cui all’art. 1, c. 2, d.lgs. n. 165/2001 induce a domandarsi se le condizioni relative all’esercizio di tale diritto siano differenti tra pubblico e privato [66]. A questo proposito, non sembra, a dire il vero, che la giurisprudenza relativa al tema de quo faccia alcun sostanziale distinguo tra dipendenti pubblici e privati. Del resto, i principi costituzionali e le norme codicistiche che orientano le decisioni della magistratura in materia – art. 21 Cost. e art. 2105 c.c. in primis – valgono tanto per il settore privato quanto per il pubblico impiego privatizzato [67]. Tuttavia, «nel lavoro pubblico va […] ben rimarcato che, accanto alla consueta violazione dei canoni di fedeltà-fiducia-buona fede nei confronti del datore, si rinviene, a nostro avviso, una possibile ulteriore e ben più “alta” violazione, ad opera di infelici [continua ..]


NOTE