Il lavoro nelle Pubbliche AmministrazioniISSN 2499-2089
G. Giappichelli Editore

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La prevenzione dei rischi lavorativi negli istituti penitenziari (di Francesca Malzani, Professoressa associata di Diritto del lavoro nell'Università degli Studi di Brescia)


Il saggio si pone l’obiettivo di verificare la tenuta del rapporto di genus a species che opera tra le norme del d.lgs. n. 81/2008 e la regolazione speciale, con riguardo alla disciplina prevenzionistica applicata negli istituti penitenziari.

Ricostruita la nozione di datore di lavoro e la relativa posizione di garanzia, che grava per espressa individuazione sul Direttore dell’istituto, si mettono in risalto le peculiarità del sistema di sicurezza sul lavoro nel contesto descritto, con attenzione all’esigenza di un maggior coordinamento, sotto il profilo prevenzionistico, tra l’attività svolta dal personale dell’Amministrazione penitenziaria, da un lato, e quella assegnata ai lavoratori-detenuti (siano essi impiegati nel c.d. lavoro domestico o per datori di lavoro esterni), dall’altro.

Una specifica disamina è, infine, dedicata alla valutazione del rischio stress lavoro-correlato a cui sono esposti gli agenti di Polizia Penitenziaria, in una prospettiva di valorizzazione del benessere organizzativo che si riflette inevitabilmente sul fondamentale percorso trattamentale e di reinserimento da destinare alla popolazione detenuta.

The prevention of work-related risksin penal institutions

The essay aims to verify the genus a species relationship that operates between the regulations of Legislative Decree No. 81/2008 and the special regulation, with regard to the prevention discipline applied in penal institutions.

Having reconstructed the notion of employer and his guarantor’s position, which expressly falls upon the Director of the institute, the peculiarities of the occupational safety system in the context described are highlighted, with attention to the need for greater coordination, from a prevention point of view, between the activities carried out by the Prison Administration staff, on the one hand, and those assigned to prisoner-workers (whether employed in so-called domestic work or for external employers), on the other.

Finally, a specific examination is devoted to the assessment of the work-related stress risk to which prison officers are exposed, with a view to enhancing organizational well-being, which inevitably reflects on the fundamental path of treatment and reintegration for the inmate population.

SOMMARIO:

Premessa - 1. La disciplina prevenzionistica speciale - 1.1. La figura del datore di lavoro prevenzionistico e la posizione di garanzia - 2. La valutazione dei rischi propri e da interferenza - 2.1. Lo stress lavoro-correlato e il rischio suicidiario tra gli agenti di Polizia penitenziaria - 3. Gli altri soggetti della prevenzione: il sistema integrato di sicurezza - 3.1. La vigilanza - 4. Il lavoro svolto dai detenuti tra rischio proprio e rischio interferenziale - NOTE


Premessa

La ricostruzione proposta nel contributo prende le mosse dalle indubbie difficoltà che si riscontrano nella declinazione dei principi contenuti nella direttiva quadro del 1989 e nel decreto del 2008 all’interno degli istituti penitenziari, che si confermano ambienti totalizzanti connotati da costrittività organizzativa anche per il personale dell’Amministrazione. Il processo di valutazione dei rischi è sottoposto a numerose sollecitazioni, legate al sovraffollamento, alla gestione di soggetti vulnerabili, all’interazione con realtà in regime di appalto e con il lavoro reso dai detenuti stessi all’interno del carcere a favore della Direzione (c.d. lavoro domestico) o di datori di lavoro esterni. La disciplina prevenzionistica, la sua vocazione universalistica e la tensione verso una nozione di salute polidimensionale, oltre a indirizzarsi verso il personale del­l’Amministrazione, sono un tassello fondamentale nell’equiparazione tra lavoro carcerario e lavoro reso nel mercato libero e un baluardo per la dignità «del e nel lavoro». A fianco di interventi strutturali e di edilizia penitenziaria, evocati a gran voce negli anni, resta di fondamentale importanza un investimento nella formazione, per tutti i soggetti della prevenzione, con particolare attenzione ai rischi psicosociali. Il benessere organizzativo del personale, oltre a rientrare nell’obbligo del datore di lavoro, assume, infatti, in tale contesto un’ulteriore accezione, quale presupposto per la costruzione di un clima favorevole alle esigenze del trattamento e del reinserimento dei detenuti, come sancito dalla Carta costituzionale nell’art. 27.


1. La disciplina prevenzionistica speciale

L’art. 3, c. 2, del d.lgs. n. 81/2008 riprende la tecnica normativa già adottata nel 1994, volta, da un lato, all’applicazione generalizzata della tutela prevenzionistica e, dall’altro, alla rimodulazione delle tutele, pur cum grano salis, dove si manifestino peculiari ragioni: a) di contesto, come quelle qui esaminate; b) di dimensione dell’attività o di esposizione a basso rischio infortunistico o morbigeno (si pensi alle procedure standardizzate di cui al d.m. n. 16/2012) [1]; c) di tipologia relazionale tra i soggetti obbligati e i beneficiari della tutela stessa (come nel caso dell’applicazio­ne ai lavoratori autonomi delle sole norme dell’art. 21 e, negli appalti, dell’art. 26 d.lgs. n. 81/2008). Con riguardo ai diversi comparti della Pubblica Amministrazione vengono individuate specifiche ipotesi di riadattamento della disciplina generale [2]. La norma contenuta nell’art. 3, nel definire il campo di applicazione del decreto del 2008, prevede, infatti, che le disposizioni tengano conto delle «effettive» particolari esigenze connesse al servizio espletato o alle peculiarità organizzative, immaginando interventi ad hoc e, in assenza di questi, facendo salva la decretazione successiva al d.lgs. n. 626/1994 (c. 3) [3]. Tra i settori menzionati nel comma 2 sono inserite le strutture giudiziarie e penitenziarie, oggetto di apposita disciplina, prima, con il d.m. n. 338/1997 e, ora, con il d.m. del 18 novembre 2014, n. 201 (d’ora in poi: Regolamento) [4]. L’art. 1 del Regolamento definisce il proprio campo di applicazione invocando le «particolari esigenze connesse ai servizi istituzionali espletati e alle specifiche peculiarità organizzative e strutturali» declinate nell’art. 2, c. 2. Negli istituti di detenzione si prendono in considerazione: «la vigilanza e la gestione della convivenza della popolazione detenuta e degli internati sottoposti a misura di sicurezza» (lett. a); «il rischio di evasioni ovvero l’acquisizione di posizioni di preminenza dei detenuti» (lett. d); la prevenzione di «atti di autolesionismo e suicidio» (lett. e). A queste si aggiunge, quasi a rafforzare quanto già elencato, la necessità di impedire «la fuga o aggressioni, anche al fine della liberazione di persone detenute o internate, nonché atti di autolesionismo e [continua ..]


1.1. La figura del datore di lavoro prevenzionistico e la posizione di garanzia

L’art. 2, c. 1, lett. b, d.lgs. n. 81/2008 fa riferimento alle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 165/2001 [5] per individuare la figura del datore di lavoro [6]. In tali realtà, per datore di lavoro si intende «il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest’ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale, individuato dall’organo di vertice delle singole amministrazioni tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l’attività, e dotato di autonomi poteri decisionali e di spesa. In caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri sopra indicati, il datore di lavoro coincide con l’or­ga­no di vertice medesimo». Una declinazione legata all’effettività dei poteri e delle funzioni esercitate a cui fa da corollario quella politica ovvero l’organo di vertice dell’Amministrazione stessa in caso di omessa individuazione – o di individuazione non conforme ai criteri dettati dalla norma [7] – che si configura come atto di alta amministrazione [8]. Con il decreto del Ministero della Giustizia del 18 novembre 1996 (Individuazione del datore di lavoro) si era stabilito che la titolarità della posizione di garanzia in materia prevenzionistica gravasse sul Direttore dell’istituto penitenziario (art. 1, c. 1, lett. b), che assumeva le vesti di datore di lavoro ai sensi dell’art. 2, c. 1, lett. b), del d.lgs. n. 626/1994, come modificato dal d.lgs. n. 242/1996 [9]. Il Direttore dell’istituto veniva, pertanto, considerato datore di lavoro con riguardo ai luoghi di lavoro interni o di pertinenza dell’istituto e nei confronti dei soggetti che vi svolgessero attività lavorativa [10]. L’indicazione veniva confermata dal decreto del 12 febbraio 2002, seguito a un riassetto dell’organizzazione ministeriale [11]; al contempo, la definizione di datore di lavoro pubblico viene integrata dal d.lgs. n. 81/2008 (supra). Le disposizioni citate non specificano il rapporto sussistente tra il Direttore-datore di lavoro prevenzionistico e i lavoratori-detenuti presenti nel contesto di riferimento, alle dipendenze dell’Amministrazione stessa o di imprese esterne, che tuttavia si possono [continua ..]


2. La valutazione dei rischi propri e da interferenza

Nel Regolamento del 2014 è assente una norma dedicata alla valutazione del rischio, invece contenuta nell’art. 3 del d.m. n. 338/1997; la ricostruzione sistemica delle posizioni di garanzia resta, comunque, invariata trattandosi di obbligo principale e indelegabile del datore di lavoro ai sensi degli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 81/2008. Il Direttore-datore di lavoro è, pertanto, tenuto alla valutazione, ai sensi dell’art. 28 del decreto del 2008, ispirato a una stima olistica dei rischi lavorativi propri del contesto di riferimento; si valorizzano, altresì, da un lato, i rischi di matrice trasversale (come lo stress lavoro-correlato e la gravidanza) e, dall’altro, quelli ritagliati sulle caratteristiche soggettive dei lavoratori (genere, età, provenienza da altri paesi e, dopo la novella del 2009, tipologia contrattuale). Nel d.m. n. 338/1997, nel rispetto della peculiarità del contesto carcerario, vengono indicate alcune tipologie di pericolo connesse a fuga, aggressione, attentati alla incolumità del personale di vigilanza e dei detenuti, sabotaggi di sistemi, apparecchiature ed impianti, atti auto ed eteroaggressivi, autolesionismo o autosoppressione, che richiedono attenta valutazione e formazione idonea e specifica di tutti gli attori della prevenzione [14]. Su questo punto, con riguardo al datore di lavoro, si attende dal giugno 2022 l’adozione dell’Accordo Stato-Regioni che sancisce i contenuti dell’obbligo formativo e di aggiornamento periodico biennale per il garante della prevenzione (art. 37, c. 2 e 7, d.lgs. n. 81/2008, come modificato dalla legge n. 215/2021) [15], l’unico che non era annoverato tra i destinatari della formazione, salvo i casi di esercizio diretto del Servizio di prevenzione e protezione, di primo soccorso, nonché di prevenzione incendi e di evacuazione (art. 34). Tra le norme del d.lgs. n. 81/2008, già oggetto di progressiva revisione in seno al decreto del 1994, qui di particolare interesse risulta il tema degli appalti e del­l’adozione del Duvri (documento unico di valutazione dei rischi interferenziali), previsto dall’art. 26, c. 3, elaborato (ed aggiornato) [16] dal datore di lavoro committente e allegato al contratto d’appalto o di opera, con la finalità di indicare le «misure da adottare per evitare le interferenze» tra diverse maestranze ed [continua ..]


2.1. Lo stress lavoro-correlato e il rischio suicidiario tra gli agenti di Polizia penitenziaria

Il d.lgs. n. 81/2008 accoglie una nozione di salute che consiste in uno stato di completo benessere fisico, mentale e sociale (art. 2, lett. o) e l’art. 28 impone al datore di lavoro, pubblico e privato, l’obbligo di valutare tutti i rischi, con riferimento specifico a quello stress lavoro-correlato. La nozione lata di salute – che di recente si è arricchita di nuove accezioni connesse al benessere inteso come abilità e capacità di acquisire un comportamento versatile e positivo per affrontare le richieste e le sfide della vita quotidiana [25] – letta insieme a quella di prevenzione [26], comporta che il processo prevenzionistico si integri con le scelte organizzative del datore di lavoro. Per garantire la salute nei luoghi di lavoro, oggi più che in passato [27], è necessaria un’attenzione costante ai c.d. rischi trasversali, ovvero all’impatto che le scelte gestionali hanno sull’integrità psico-fisica del lavoratore, come emerge anche dall’art. 15 del decreto del 2008, recante le misure generali di tutela [28]. Il legislatore italiano ha inserito il concetto di benessere in alcuni interventi nor­mativi. Seppur alla base degli stessi ci siano ratio molto diverse (valutazione delle performance dell’Amministrazione e gestione delle risorse umane, da un lato; tutela della salute, dall’altro), queste si intrecciano inevitabilmente se vengono lette nella più ampia prospettiva della qualità del lavoro. Il d.lgs. n. 150/2009 sanciva l’obbli­go di eseguire annualmente, tramite l’OIV (organismo indipendente di valutazione delle performance), un’indagine per rilevare il livello di benessere organizzativo sulla base dei modelli forniti dall’Autorità Nazionale Anticorruzione A.N.AC (art. 14, comma 5). Con il d.p.r. n. 105/2016 è venuto meno il riferimento espresso al benessere organizzativo che, tuttavia, rimane nell’alveo delle competenze dirigenziali a fronte del precipuo obbligo del datore di lavoro prevenzionistico di misurazione/valutazione dello stress lavoro correlato, indice evocativo della possibile esistenza di situazioni di benessere/malessere organizzativo. La legge n. 183/2010 ha, poi, modificato l’art. 7, c. 1, del d.lgs. n. 165/2001 prevedendo la garanzia di un am­biente di lavoro improntato al benessere organizzativo e al contrasto e rimozione di ogni [continua ..]


3. Gli altri soggetti della prevenzione: il sistema integrato di sicurezza

Durante la pandemia, aveva destato molta preoccupazione la situazione in cui versano gli istituti penitenziari, anche in ragione del sovraffollamento che esaspera le contiguità in spazi non idonei per vetustà e per carenze strutturali. Nell’ottobre 2020, la Direzione Generale del Personale e delle Risorse del Dipartimento del­l’Amministrazione penitenziaria del Ministero della Giustizia ha emanato una circolare [41] contenente un Protocollo quadro in cui si chiedeva ai datori di lavoro, di concerto con il Responsabile del Servizio di prevenzione e protezione (Rspp), le rappresentanze per la sicurezza (rls) e il medico competente, di aggiornare e integrare il documento di valutazione dei rischi, di fornire opportuni dispositivi di protezione individuale (dpi) e provvedere alla formazione del personale addetto, a vario titolo, all’esecuzione penale. Con successiva circolare del novembre 2020 [42], si è predisposto un piano di riassegnazione dei detenuti in ragione delle condizioni di salute o della possibile esposizione al Sars-Cov-2 [43]. La collaborazione tra i soggetti indicati nel decreto del 2008, con specifiche professionalità tra loro complementari, resta il punto focale attorno a cui ruota un sistema efficace di prevenzione dei rischi lavorativi [44]. Il ruolo del Servizio di prevenzione e protezione invera il principio della programmazione della sicurezza, di matrice comunitaria (direttiva quadro 89/391) [45], ossia del conferimento di un approccio manageriale e procedurale al tema della prevenzione dei rischi lavorativi. L’art. 3 del Regolamento del 2014 sancisce la natura interna del Servizio di prevenzione e protezione (Spp) negli istituti di pena, organizzato avvalendosi di «personale dell’Amministrazione in possesso dei requisiti professionali di cui all’art. 32 del d.lgs. n. 81/2008». Nelle strutture articolate in più uffici può essere istituito un unico Servizio composto dal personale delle singole aree individuate (art. 3, c. 3, Regolamento). La scelta del Servizio interno riflette la ratio dell’art. 31 del decreto del 2008 secondo cui il Servizio è costituito prioritariamente con risorse interne; la norma sancisce, invece, l’obbligatorietà di costituzione con risorse interne nelle ipotesi previste dal comma 6, attraverso una valutazione di opportunità legata alle dimensioni del contesto [continua ..]


3.1. La vigilanza

La specialità della disciplina prevenzionistica negli istituti penitenziari connota anche il servizio di vigilanza [55]; non è, infatti, prevista alcuna competenza del­l’Agenzia sanitaria locale competente per territorio o dell’Ispettorato del lavoro, ora coinvolto nel sistema di controlli in materia di salute e sicurezza sul lavoro [56]. Il tema della vigilanza, come noto, è stato oggetto di modifica ad opera del d.l. n. 146/2021, convertito con legge n. 215/2021, che ha inciso profondamente, tra l’al­tro, sull’assetto derivante dalle norme degli art. 13 e 14 del decreto n. 81/2008. L’art. 13, c. 3, d.lgs. n. 81/2008, dopo aver ribadito la riserva di tale funzione ai servizi sanitari e tecnici istituiti per le Forze armate e per le Forze di Polizia, stabilisce che l’Amministrazione della giustizia può avvalersi di tali servizi mediante convenzione con i rispettivi Ministeri, nonché di servizi istituiti con riferimento alle strutture penitenziarie. La previsione viene ripresa dal Regolamento del 2014. L’organo competente è il Servizio di Vigilanza sull’Igiene e Sicurezza dell’Am­ministrazione della Giustizia (c.d. V.I.S.A.G.), istituito nel 1999 [57], con compiti di studio, coordinamento, indirizzo, propulsione dell’attività dei servizi territoriali di vigilanza, nonché di raccordo con gli altri Uffici Dipartimentali e con le altre Direzioni Generali ed Uffici centrali del Ministero. Ai sensi della disciplina del 2017 [58], il Capo del Dipartimento dell’Ammini­strazione penitenziaria istruisce nuclei territoriali per lo svolgimento del servizio di vigilanza ed igiene e sicurezza presso i Provveditorati regionali che li coordinano con la possibilità di conferire delega al personale direttivo avente specifiche esperienze e attitudini nel settore della sicurezza e della salute nei luoghi di lavoro (art. 2, c. 2). Ai nuclei territoriali sono assegnate idonee professionalità individuate tra il personale del Corpo di Polizia penitenziaria, funzionari e assistenti tecnici, nonché un medico competente in regime di convenzione, appartenente ad altre Forze di Polizia, ad una Forza armata o ad altra Pubblica Amministrazione (art. 3, c. 2) [59]. Il personale del Servizio svolge le attività di vigilanza ai sensi del d.lgs. n. 758/1994 e a tal fine, nel rispetto [continua ..]


4. Il lavoro svolto dai detenuti tra rischio proprio e rischio interferenziale

Negli istituti penitenziari, oltre alla peculiarità dei rischi richiamati – derivanti dalle mansioni svolte dal personale tecnico, amministrativo e dagli agenti del Corpo di Polizia Penitenziaria, a cui si aggiunge l’innegabile costrittività dell’ambiente stesso – una particolare attenzione, in termini prevenzionistici, meritano i lavoratori-detenuti impiegati in attività inframoenia alle dipendenze dell’Amministrazione o per datori di lavoro esterno (supra). La norma dell’art. 5 del Regolamento del 2014, dedicata alla valutazione delle interferenze e alla redazione del Duvri, non esaurisce, infatti, il ventaglio di ipotesi di interazioni, essendo sbilanciata sul rapporto con appaltatori di servizi, lavori, opere o forniture e improntata alle esigenze di riservatezza delle informazioni. Un ulteriore caso di gestione delle interferenze concerne la previsione dell’art. 20, c. 11, legge n. 354/1975 secondo cui i detenuti e gli internati, in considerazione delle loro attitudini, possono essere ammessi a esercitare, per proprio conto, attività artigianali, intellettuali o artistiche, nell’ambito del programma di trattamento. Nella dicitura lavoro per conto proprio sembrano riconducibili sia il lavoro autonomo in senso stretto (autonomia negoziale), fino al limite dei casi di auto-imprenditorialità, sia l’attività svolta in regime di lavoro a domicilio, limitata a poche unità o al singolo (autonomia esecutiva), ferme l’indisponibilità del tipo e le conseguenze dell’ac­certamento della effettiva natura del rapporto in sede giudiziale [60]. Di peculiare interesse sotto il profilo della qualificazione è la pronuncia Tribunale di Padova del 2020, secondo cui il lavoro a domicilio in carcere (art. 52, d.p.r. n. 230/2000) è astrattamente ammissibile «in quanto la disponibilità dei locali ex art. 1, legge n. 877/1973 [61], deve essere intesa in senso relativo e cioè con riguardo alle modalità di organizzazione del proprio lavoro»; gli spazi vengono, infatti, concessi in comodato dall’Amministrazione carceraria. Tali assetti vanno riletti alla luce degli artt. 26 e 21 del d.lgs. n. 81/2008 – dedicate, come detto, agli obblighi di informazione, formazione, utilizzo dei dispositivi di protezione individuale e sorveglianza sanitaria dei lavoratori non necessariamente [continua ..]


NOTE