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Classificazione delle sedi di segreteria convenzionate e sistema di ripartizione in fasce professionali dei segretari comunali e provinciali

Giuseppe Ruberto, Professore straordinario di Diritto amministrativo e Diritto dell’Unione europea nell’Università telematica Pegaso

Il contributo descrive l’evoluzione normativa che ha caratterizzato l’istituto della classificazione delle sedi convenzionate e del sistema di classificazione dei segretari comunali e provinciali, da ultimo alla luce dell’art. 16-ter n. 162/2019. Vengono in considerazione numerosi profili problematici che l’A. osserva alla luce delle interpretazioni amministrative e del giudice amministrativo.

 

Classification of affiliated secretarial offices and system of commitments in professional bands of municipal and provincial secretaries

The essay describes the regulatory evolution that has characterized the institution of the classification of affiliated offices and the classification system of municipal and provincial secretaries, most recently in the light of art. 16-ter n. 162/2019. Numerous problematic profiles are taken into consideration that the A. observes in the light of the administrative interpretations and the administrative judge.

Keyword: Municipal and provincial secretaries - Classification of affiliated offices - Classification ranges of secretaries - art. 16 ter of Legislative Decree 162/2019.

Sommario:

1. Evoluzione della disciplina in materia di classificazione delle sedi di segreteria comunale gestite in forma associata: dalla l. n. 604/1962 al d.P.R. n. 465/1997 - 2. La disciplina delle sedi di segreteria convenzionate introdotta dal d.P.R. n. 465/1997 e dal d.lgs. n. 267/2000 e il criterio di classificazione individuato dalla deliberazione n. 90 del 12 aprile 2000 dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali - 3. Il nuovo criterio di classificazione introdotto dalla circolare n. 485-E del 24 marzo 2015 (c.d. circolare Cimmino) - 4. Criticità e possibili profili di illegittimità della circolare Cimmino - 5. La prospettiva ermeneutica fornita dal giudice amministrativo - 6. La novella introdotta dall’art. 16-ter del d.l. n. 162/2019, convertito con modificazioni dalla l. n. 8/2020 - 7. La disciplina di dettaglio e transitoria introdotta con decreto del Ministero dell’Interno del 21 ottobre 2020 - 8. Considerazioni conclusive - NOTE


1. Evoluzione della disciplina in materia di classificazione delle sedi di segreteria comunale gestite in forma associata: dalla l. n. 604/1962 al d.P.R. n. 465/1997

L’originario riferimento normativo in materia di classificazione delle sedi di segreteria comunale è rappresentato dalla l. 8 giugno 1962, n. 604, recante «Modificazioni allo stato giuridico e all’ordinamento della carriera dei segretari comunali e provinciali», la quale, all’art. 1, disponeva: «A ciascun Comune è assegnato, secondo la sua popolazione residente, un segretario di qualifica corrispondente a quella indicata nella tabella A. Per i Comuni consorziati, la classe del consorzio è determinata in base alla popolazione residente complessiva dei Comuni uniti in consorzio». La legge riconosceva dunque ai comuni la possibilità di consorziarsi per avvalersi di un unico ufficio di segreteria, che classificava applicando la tabella A allegata [1] e prendendo a riferimento la popolazione complessiva dei comuni consorziati. Ai comuni così classificati potevano essere assegnati i segretari comunali appartenenti alle classi specificate nella medesima tabella [2], conseguite secondo un meccanismo di anzianità congiunta al merito [3]. Il successivo d.P.R. 23 giugno 1972, n. 749 confermava lo strumento del consorzio per la condivisione, tra più comuni, di un unico ufficio di segreteria, aggiornando – eccetto che per le classi IA e IB – la precedente tabella A di classificazione degli enti in rapporto alla popolazione residente, con la suddivisione degli stessi nelle seguenti classi ai fini dell’assegnazione del segretario: classe IV (comuni fino a 3.000 abitanti); classe III (comuni da 3.001 a 10.000 abitanti); classe II (comuni da 10.001 a 65.000 abitanti); classe IB (comuni da 65.001 a 250.000 abitanti e capoluoghi di provincia con popolazione superiore a 40.000 abitanti); classe IA (comuni con oltre 250.000 abitanti). La l. n. 604/1962 (fatta eccezione per gli artt. 40, 41 e 42, in materia di diritti di segreteria) e il d.P.R. n. 749/1972 sono stati abrogati dal d.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465, recante disposizioni in materia di ordinamento dei segretari comunali e provinciali, adottato in attuazione dell’art. 17, c. 78, della legge delega 15 maggio 1997, n. 127 (c.d. legge Bassanini), che – tra l’altro – aveva operato, al c. 74, la devoluzione alla contrattazione collettiva del rapporto di lavoro dei segretari comunali e provinciali [4]. Il d.P.R. n. 465/1997, all’art. 12, ha fatto salve le tabelle [continua ..]

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2. La disciplina delle sedi di segreteria convenzionate introdotta dal d.P.R. n. 465/1997 e dal d.lgs. n. 267/2000 e il criterio di classificazione individuato dalla deliberazione n. 90 del 12 aprile 2000 dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali

Nell’attuale quadro normativo la gestione in forma associata dell’ufficio di segreteria comunale è disciplinata dall’art. 10 del d.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465 e dall’art. 98, c. 3, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 («Testo unico delle leggi sull’or­dinamento degli enti locali», di seguito anche TUEL). La prima norma dispone che i comuni, le cui sedi sono ricomprese nell’ambito territoriale della stessa sezione regionale dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali [7], con deliberazione dei rispettivi consigli comunali, «possono anche nell’ambito di più ampi accordi per l’esercizio associato di funzioni, stipulare tra loro convenzioni per l’ufficio di segreteria» (c. 1), le quali «stabiliscono le modalità di espletamento del servizio, individuano il sindaco competente alla nomina e alla revoca del segretario, determinano la ripartizione degli oneri finanziari per la retribuzione del segretario, la durata della convenzione, la possibilità di recesso da parte di uno o più comuni ed i reciproci obblighi e garanzie» (c. 2). L’art. 98, c. 3, del d.lgs. n. 267/2000 ribadisce che «i comuni possono stipulare convenzioni per l’ufficio di segretario comunale», precisando che tali convenzioni «possono essere stipulate anche tra comune e provincia e tra province» [8]. Il modello di convenzione di segreteria così disciplinato è riconducibile alle convenzioni ex art. 30 del d.lgs. n. 267/2000, ossia accordi aventi contenuto organizzativo stipulati dagli enti locali al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, anche attraverso la costituzione di uffici comuni che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, senza dar vita ad un nuovo ente dotato di personalità giuridica propria [9]. Con la sostituzione del modello del consorzio con quello della convenzione non è mutata la disciplina sostanziale applicabile alle sedi di segreteria gestite in forma associata, sia sul piano del trattamento economico riconosciuto al segretario che del criterio di classificazione. Sotto il profilo del trattamento economico del segretario comunale, il d.P.R. n. 465/1997 si pone in continuità con il previgente art. 25, c. 6, del d.P.R. n. 749/1972, che riconosceva ai segretari dei [continua ..]

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3. Il nuovo criterio di classificazione introdotto dalla circolare n. 485-E del 24 marzo 2015 (c.d. circolare Cimmino)

L’attribuzione alle sedi di segreteria convenzionate della classe risultante dalla somma degli abitanti dei comuni associati, individuata ai sensi della tabella A allegata al d.P.R. n. 749/1972, è stata messa in dubbio a seguito dell’introduzione della circolare n. 485-E del 24 marzo 2015 del Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno – Albo Nazionale dei Segretari comunali e provinciali (c.d. circolare Cimmino [12]). Il fine della circolare Cimmino era di indicare la modalità di determinazione della retribuzione di posizione dei segretari comunali prestanti servizio presso sedi di segreteria convenzionate, riferendola al comune capofila della convenzione, anziché alla somma della popolazione dei comuni associati [13], così da superare la disciplina dettata dal Ministero dell’Interno con il decreto del 20 febbraio 2013, adottato di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e della Pubblica Amministrazione, che, con riferimento alle modalità di calcolo di tale retribuzione, precisava che «nel caso di sedi di segreteria convenzionate la classe demografica da considerare è quella derivante dalla somma delle popolazioni di tutti gli enti facenti parte della convenzione stessa» (art. 2, secondo periodo, del decreto). Il revirement operato dal Ministero dell’Interno con la circolare Cimmino conseguiva alla presa di posizione del Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria di Stato che, con nota prot. n. 76063 del 29 settembre 2014 [14] – di riscontro alla richiesta di chiarimenti formulata da un comune – affermava che «nel caso di sedi di segreterie convenzionate, non è ammissibile parametrare la retribuzione di posizione alla fascia demografica derivante dalla somma degli abitanti degli enti in convenzione presso cui il segretario presta servizio, non potendosi infatti determinare, con la sola convenzione, alcuna modifica nella retribuzione di posizione che resta ancorata alla fascia professionale di appartenenza del segretario stesso e alla tipologia del singolo ente inizialmente ricoperto» [15]. La circolare Cimmino ha avuto dunque una finalità interpretativa, orientata da logiche di spending review (non a caso nel suo oggetto fa espresso richiamo all’art. 9 del d.l. n. 78/2010, rubricato «Contenimento delle [continua ..]

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4. Criticità e possibili profili di illegittimità della circolare Cimmino

L’assunto secondo cui la circolare Cimmino avrebbe introdotto un nuovo sistema di classificazione delle sedi di segreteria convenzionate, con contestuale definizione dei requisiti professionali richiesti al segretario per la nomina nelle suddette sedi, appare discutibile sotto un duplice profilo. In primo luogo, è ritenuto illegittimo l’utilizzo di uno strumento estraneo al sistema delle fonti del diritto – qual è la circolare – per innovare l’ordinamento giuridico [18]. Più precisamente l’illegittimità si configura allorquando la circolare “invade” un ambito riservato alle fonti primarie, con conseguente violazione del principio costituzionale della riserva di legge, ovvero quando sostituisce fonti normative secondarie, il che – nell’ipotesi di esercizio della potestà normativa che la legge riserva al potere esecutivo – si traduce nella violazione dell’art. 17 della l. n. 400/1988 [19]. Nel caso di specie, le previsioni della circolare Cimmino avrebbero dovuto essere contenute in una legge o in un regolamento [20], avendo introdotto un sistema di classificazione delle sedi di segreteria convenzionate innovativo rispetto a quello disciplinato dalle tabelle A) e B) allegate al d.P.R. n. 749/1972. D’altra parte, pur ammettendo l’ammissibilità di circolari aventi forza normativa [21], ciò che rileva è il profilo sostanziale del rispetto delle garanzie di competenza e di formazione degli atti normativi, individuate, nel caso dei regolamenti emanati con decreto del Presidente della Repubblica, dall’art. 17 della l. n. 400/1988 che, al c. 2, ne disciplina le modalità di formazione, disponendo che essi debbano essere adottati «previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta giorni dalla richiesta». Un secondo profilo di criticità della circolare Cimmino riguarda il superamento delle previsioni della deliberazione n. 90 del 12 aprile 2000 dell’ex Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali in materia di classificazione delle sedi di segreteria convenzionate, senza considerare il successivo intervento pattizio che ne ha recepito le determinazioni. Con CCNL sottoscritto il 13.2.2007, avente ad [continua ..]

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5. La prospettiva ermeneutica fornita dal giudice amministrativo

L’occasione per una disamina, da parte del giudice amministrativo, dei possibili profili di illegittimità della circolare Cimmino si è presentata con l’indizione del corso “Se.F.A. 2019” (acronimo di “Segretario Fascia A”), di cui all’art. 14, c. 2, del d.P.R. n. 465/97, per il conseguimento dell’idoneità a segretario generale per sedi di comuni con popolazione superiore a 65.000 abitanti, di comuni capoluogo di provincia e di province [25]. In applicazione della circolare Cimmino, erano stati esclusi dalla partecipazione al corso alcuni segretari comunali ritenuti privi del requisito – individuato dall’art. 2, par. 1, del bando, in conformità alle previsioni dell’art. 31, c. 1, lett. c), del CCNL di categoria – del possesso di «almeno due anni di servizio in enti con popolazione compresa tra i 10.001 e 65.000 abitanti». L’esclusione era conseguita al mancato computo del servizio prestato dai suddetti segretari in sedi convenzionate aventi una popolazione complessiva superiore ai 10.000 abitanti, ma prive di comuni associati di classe II che, in applicazione della circolare Cimmino, l’ammini­strazione aveva classificato sulla base del numero di abitanti del comune più popoloso della convenzione. A seguito di ricorso al T.A.R. Lazio dei segretari comunali esclusi, il giudice amministrativo, pur non pronunciandosi direttamente sulla legittimità delle previsioni della circolare Cimmino, ne ha evidenziato la limitata portata applicativa e la non attitudine ad introdurre una disciplina vincolante per l’amministrazione [26]. In particolare, il T.A.R. ha osservato che la circolare n. 485 del 2015 impone sì di prendere in considerazione il comune capofila della convenzione, ma «con riferimento al profilo economico» (e non a quello organizzativo della classificazione delle sedi di segreteria) ed ha aggiunto che, in ogni caso, «la circolare non ha valenza provvedimentale e, men che mai, normativa, per cui non vincola alla sua osservanza l’Amministrazione, nel silenzio del legislatore sul punto. L’art. 10 del d.p.r. n. 465 del 1997 e il CCNL, infatti, nulla statuiscono sul punto». La decisione della controversia è stata assunta dal T.A.R. sulla base dell’in­terpretazione estensiva delle previsioni del bando relative alla valutazione del servizio [continua ..]

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6. La novella introdotta dall’art. 16-ter del d.l. n. 162/2019, convertito con modificazioni dalla l. n. 8/2020

Per chiarire la ratio e la portata applicativa dell’art. 16-ter, c. 11, del d.l. n. 162/2019, introdotto in sede referente, è utile richiamare alcuni passaggi della scheda di lettura dell’articolo, redatta dal Servizio Studi di Camera e Senato [28], in cui si sottolinea l’intento del legislatore di intervenire sulla disciplina relativa alle classi demografiche dei comuni ai fini dell’assegnazione dei segretari comunali, prevedendo che esse siano determinate, in caso di convenzione, dalla sommatoria degli abitanti di tutti i comuni. La scheda riporta la tabella di classificazione dei comuni in rapporto alla popolazione residente introdotta dalla l. n. 604/1962 (tabella A) e poi aggiornata dal d.P.R. n. 749/1972, evidenziando che entrambi i provvedimenti sono stati abrogati dall’art. 35 del d.P.R. n. 465/1997, che però ha fatto salva la tabella, la cui classificazione, ai sensi dell’art. 106 del TUEL, resta ferma fino alla stipulazione di una diversa disciplina del contratto collettivo nazionale di lavoro. Significativo è però il passaggio della relazione in cui si precisa che: «L’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali ha stabilito che la classificazione della sede in convenzione per l’ufficio di segretario “si riferisce alla segreteria convenzionata e non ai singoli comuni”, sulla base cioè della somma degli abitanti certificati dagli uffici anagrafe dei Comuni convenzionati alla data del 31 dicembre dell’anno precedente a quello della stipula della convenzione (deliberazione n. 90 del 12 aprile 2000)». La suddetta precisazione sembrerebbe ridimensionare la portata innovativa della novella normativa, la cui finalità potrebbe essere quindi individuata nella necessità di conferire un assetto stabile alla regolamentazione preesistente in materia di classificazione delle sedi di segreteria convenzionate, introdotta con delibera dell’ex Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali (richiamata anche dal CCNL di interpretazione autentica dell’art. 31 del CCNL dei Segretari Comunali e Provinciali [29]), quasi a voler evitare che, per il futuro, atti non assistiti dalle garanzie delle fonti normative (quale la circolare Cimmino) potessero incidere sulla materia de qua. Tuttavia, tale prospettazione ermeneutica sembra smentita [continua ..]

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7. La disciplina di dettaglio e transitoria introdotta con decreto del Ministero dell’Interno del 21 ottobre 2020

In applicazione delle previsioni dell’art. 16-ter, c. 12, del d.l. n. 162/2019, il Ministero dell’Interno, con decreto 21 ottobre 2020, entrato in vigore il 1° dicembre 2020, ha definito le modalità e la disciplina di dettaglio e transitoria per l’applica­zione dei nuovi criteri di classificazione relativi alle convenzioni per l’ufficio di segretario comunale e provinciale [30]. Il decreto ha limitato ad un massimo di cinque enti (fatta salva la possibilità di deroghe autorizzate dal Ministero dell’Interno ai sensi del d.m. 28 aprile 2021 [31]) la partecipazione alle nuove convenzioni di segreteria, classificate in base alla somma della popolazione degli enti aderenti (art. 2, c. 1), precisando che la nomina del segretario è disposta dal rappresentante dell’ente (sindaco o presidente della provincia [32]) avente la più elevata classificazione e, a parità di classificazione, da quello avente la maggiore popolazione, che assume il ruolo di ente capofila (art. 2, c. 2). L’iter di costituzione della sede di segreteria convenzionata prevede, quale adempimento successivo alla stipula, la trasmissione della convenzione all’Albo dei segretari comunali e provinciali (nazionale o regionale, a seconda della competenza), per la presa d’atto ai fini della classificazione della sede e l’assegnazione del segretario individuato (art. 2, c. 3). La presa d’atto, richiesta anche in caso di modifica delle convenzioni, contempla la verifica del possesso, in capo al segretario, dei requisiti previsti per la titolarità della sede, ossia la verifica della sua appartenenza alla fascia professionale individuata dall’art. 31 del CCNL in rapporto alla classe della segreteria convenzionata, determinata in base alla popolazione complessiva dei comuni associati. Il raccordo operato dal d.m. 21 ottobre 2020 tra il sistema di classificazione delle sedi di segreteria convenzionate (codificato dall’art. 16-ter, c. 11, del d.l. n. 162/2019) ed i requisiti professionali richiesti al segretario titolare (mutuati dalla disciplina dettata dall’art. 31 del CCNL di categoria per i segretari di sedi comunali e provinciali) emerge dalle previsioni dell’art. 2, commi 4 e 5, del d.m., che disciplinano le conseguenze della riclassificazione delle sedi convenzionate, rispettivamente, a seguito di incremento e di riduzione del numero degli enti [continua ..]

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8. Considerazioni conclusive

La codificazione del criterio di classificazione delle sedi di segreteria convenzionate da parte dell’art. 16-ter, c. 11, del d.l. n. 162/2019 ha posto fine ai dubbi interpretativi conseguenti all’adozione della circolare Cimmino. La norma ha rappresentato, in un certo senso, la presa d’atto, da parte del legislatore, della inapplicabilità alla materia de qua delle previsioni della circolare, a seguito dell’intervento del T.A.R. Lazio che, pur non pronunciandosi direttamente sulla sua legittimità, da un lato, aveva osservato che la circolare Cimmino fosse priva di efficacia vincolante e, dall’altro, ne aveva limitato l’ambito applicativo alla determinazione del trattamento economico del segretario [36]. Le incertezze interpretative generate da un atto privo di forza normativa hanno dunque convinto il legislatore a dare un assetto stabile alla materia, ripristinando, con una fonte primaria, il criterio di classificazione già previsto per i comuni uniti in consorzio dalla l. n. 604/1962. All’intervento legislativo non si è accompagnata, tuttavia, una disciplina di dettaglio altrettanto lineare in materia di requisiti professionali richiesti ai segretari per la titolarità delle sedi convenzionate. Con il decreto del 21 ottobre 2020, il Ministero dell’Interno si è infatti limitato ad applicare alle classi delle sedi di segreteria convenzionate i distinti livelli di idoneità dei segretari previsti per le sedi di segreteria comunali e provinciali dall’art. 31 del CCNL di categoria. Tale intervento di raccordo si è dunque fondato su una logica di sovrapponibilità tra disciplina applicabile alle sedi di segreteria comunali singole e disciplina applicabile alle sedi convenzionate. Si tratta, tuttavia, di un automatismo che non convince del tutto, laddove si consideri che la suddivisione dell’albo dei segretari comunali e provinciali in fasce professionali è la diretta conseguenza dei diversi livelli di idoneità ad essi richiesti per ricoprire sedi di segreteria via via più articolate e complesse. La struttura organizzativa di più comuni convenzionati di ridotte dimensioni (di classe IV e III) è infatti ben diversa da quella di un comune singolo avente la medesima popolazione, nel quale il segretario comunale svolge un’attività caratterizzata da maggiore complessità, che [continua ..]

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NOTE

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