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Il rapporto di lavoro del personale diplomatico: l'esclusione dal processo di privatizzazione del pubblico impiego
Pierluca Baldassarre Pasqualicchio, Dottorando di ricerca di Lavoro, sviluppo e innovazione nel Dipartimento di Economia “Marco Biagi”, Università di Modena e Reggio Emilia
Il presente contributo propone un’analisi del rapporto di lavoro del personale diplomatico quale categoria esclusa dal processo di privatizzazione del pubblico impiego, caratterizzante gli anni novanta del secolo scorso. Incominciando da un breve excursus delle fonti normative di riferimento, l’intenzione è di porre l’accento sulle modalità di accesso alla carriera e, successivamente, sullo sviluppo giuridico di essa (reclutamento, formazione, scatti di carriera), fino a trattare della cessazione dal servizio (decesso, decadenza, dimissioni ecc.). La finalità, dunque, è quella di offrire una panoramica completa non solo di una professione, ma di una “missione al servizio dello Stato”.
This contribution proposes an analysis of the employment relationship of diplomatic personnel as a category excluded from the process of privatization of public employment, characterizing the nineties of the last century. Starting from a brief excursus of the normative sources of reference, the intention is to emphasize the methods of access to the career and, subsequently, on the legal development of it (recruitment, training, career steps), up to dealing with the termination of service (death, forfeiture, resignation, etc.). The aim, therefore, is to offer a complete overview not only of a profession, but of a “mission at the service of the State”.
Keywords: Privatisation of the civil service - Diplomatic staff - Exclusion - Employment relationship - Career specialties.
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Sommario:
1. Le fonti normative di riferimento e il carattere della specialità della carriera diplomatica - 2. Modalità di accesso alla carriera e articolazione delle prove concorsuali - 3. La struttura piramidale della carriera e le funzioni del diplomatico - 4. Trattamento economico e indennità - 5. Il regime dei trasferimenti all’estero - 6. Progressione della carriera e valutazione di servizio - 7. L’avanzamento e la promozione - 8. Il regime disciplinare - 9. La cessazione dal servizio - 10. La dispensa dal servizio - 11. Dispensa per scarso rendimento - NOTE
1. Le fonti normative di riferimento e il carattere della specialità della carriera diplomatica
Le origini della carriera diplomatica vanno individuate nel c.d. diritto di legazione attivo e negativo, riconosciuto a ciascun Stato dal diritto internazionale consuetudinario. Il diritto di legazione va inteso come la capacità giuridica di dare vita a relazioni diplomatiche, sia inviando i propri rappresentanti presso gli Stati terzi (diritto di legazione attivo) sia ricevendoli nelle proprie sedi (diritto di legazione passivo). Per quanto riguarda il “diritto di legazione passivo” dell’UE, non esiste tutt’ora un riconoscimento formale previsto da Trattati, nonostante, sin dal 1979, sia in vigore una procedura informale per l’accreditamento di Stati terzi presso la Comunità prima e l’Unione successivamente. La maggior parte delle norme applicabili al personale diplomatico si ricava dal diritto internazionale pubblico e, in particolare, dalla Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche e, da quella del 24 [continua ..]
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2. Modalità di accesso alla carriera e articolazione delle prove concorsuali
Le modalità di accesso alla carriera diplomatica sono disciplinate dagli artt. 99 e 99-bis del d.P.R. n. 18/1967, disposizione introdotta dall’art. 1, d.l.gs. n. 85/2000. L’art. 99 prevede che alla carriera diplomatica “si accede esclusivamente per concorso al grado iniziale; non è consentita alcuna immissione nella carriera diplomatica, né è consentito alcun trasferimento o passaggio ad essa da altre carriere, da altri ruoli o qualifiche, da altre Amministrazioni” [8]. Per quanto concerne i requisiti di accesso, essi sono disciplinati con regolamento, da emanare ai sensi della l. 23 agosto 1988, n. 400, con d.P.C.M., su proposta del Ministro degli affari esteri, sentito il Ministro dell’università e della ricerca per quanto concerne gli studi universitari che abilitano alla partecipazione all’esame [9]. Il concorso diplomatico, da sempre procedura complessa e selettiva si articola oggi in tre fasi [continua ..]
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3. La struttura piramidale della carriera e le funzioni del diplomatico
La carriera diplomatica si caratterizza per la sua struttura piramidale e per lo stretto collegamento del grado con le funzioni [10]. I gradi di carriera determinano l’espletamento di specifiche funzioni, differenti a seconda che il servizio sia svolto presso la sede centrale o all’estero. Per quanto concerne il servizio svolto in sede, le funzioni saranno quelle proprie dell’Ufficio/Direzione Generale/Servizio/Unità a cui il diplomatico è preposto e in concreto individuate con il regolamento recante norme per l’individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale, nonché delle relative funzioni, dell’Amministrazione Centrale del Ministero Affari Esteri; a proposito del personale distaccato presso le sedi estere i gradi della carriera corrispondenti alle funzioni sono: Ambasciatore: Capo di rappresentanza diplomatica. Ministro Plenipotenziario: Capo di rappresentanza diplomatica, Ministro presso rappresentanza [continua ..]
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4. Trattamento economico e indennità
Il trattamento economico del personale diplomatico varia in relazione al servizio prestato presso la sede centrale della Farnesina, o presso le sedi sparse nel mondo (Ambasciate, Consolati e Rappresentanze permanenti). Per coloro che svolgono il proprio servizio a Roma, diverse novità sono state introdotte per quel che concerne la struttura della retribuzione, sia per quel che attiene alla parte stipendiale sia per le voci accessorie, disciplinata dall’art. 112 del d.P.R. n. 18/1967 [12]. Quest’ultimo all’art. 112, c. 5 ricalca la struttura retributiva prevista per i dirigenti delle Amministrazioni dello Stato [13]. Esso stabilisce che il trattamento economico dei diplomatici è onnicomprensivo [14], con soppressione di ogni forma di automatismo stipendiale, ed è articolato in una componente stipendiale di base, nonché in altre due componenti, correlate la prima alle posizioni funzionali ricoperte e agli incarichi e alle [continua ..]
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5. Il regime dei trasferimenti all’estero
Le modalità degli avvicendamenti all’estero per i funzionari diplomatici sono disciplinate dagli artt. 110 e 110-bis del d.P.R. n. 18/1967. Il primo sancisce che i funzionari diplomatici vengono destinati ad ogni sede estera per un periodo minimo di due anni e un massimo di quattro anni, salva la facoltà dell’amministrazione di disporre l’esecuzione del provvedimento di destinazione entro i sessanta giorni successivi [17]. Essi non possono rimanere in servizio all’estero per più di otto anni consecutivi, detratte le interruzioni di servizio fra sede e sede, salva la facoltà dell’amministrazione di disporre proroghe nella misura massima di trenta giorni per consentire un’ordinata gestione dei movimenti. Successivamente al periodo di servizio all’estero, l’art. 110 stabilisce che i diplomatici prestino servizio a Roma per un periodo non inferiore a due anni. Il successivo art. 110-bis del d.P.R. [continua ..]
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6. Progressione della carriera e valutazione di servizio
Per coloro che risultano vincitori del concorso si apre un periodo di prova, disciplinato dagli artt. 102 e 103 del d.P.R. n. 18/1967, della durata di due anni. Quest’ultimo, si realizza attraverso un corso di formazione professionale organizzato e gestito dall’Istituto diplomatico [18], tenuto presso diverse sedi e comprendente lezioni teoriche nelle differenti discipline, tirocini in Ambasciata o Consolati ma anche in realtà economiche e imprenditoriali italiane. L’art. 103, c. 1, prevede la nomina a Segretario di Legazione in prova con decreto del Ministro degli Affari Esteri [19]. Decorso il periodo di prova, i Segretari di Legazione in prova, con successivo decreto del Ministro e previo giudizio di idoneità dal Consiglio di Amministrazione, vengono nominati Segretari di Legazione, nell’ordine della graduatoria del concorso. Qualora il c.d.a. esprima un giudizio sfavorevole, il rapporto è risolto con decreto del [continua ..]
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7. L’avanzamento e la promozione
Dalle norme relative alle procedure di avanzamento nella carriera diplomatica si evince una differenziazione a seconda del grado considerato. La procedura relativa al passaggio da segretario di legazione a consigliere di legazione, infatti, assume una valenza para-concorsuale [24], con l’individuazione di prerequisiti specifici e di punteggi da attribuire alle diverse voci attinenti alla carriera dei segretari di legazione scrutinabili che la normativa secondaria, prende in considerazione, secondo parametri di valutazione ispirati in base del principio meritocratico, fondati su sistemi di rilevazione particolarmente articolati ed organizzati in termini di oggettività e trasparenza. L’avanzamento e la promozione sono disciplinati dall’art. 105 del d.P.R. n. 18/1967. Quest’ultimo sancisce che per poter avanzare al grado superiore, il diplomatico, deve essere dotato “dei requisiti di carattere, intellettuali e di cultura, di preparazione e di [continua ..]
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8. Il regime disciplinare
Il regime disciplinare dei funzionari appartenenti alla carriera diplomatica è disciplinato dal Titolo VII del d.P.R. 10 gennaio 1957 [36], per effetto dell’art. 269 dell’Ordinamento dell’Amministrazione degli Affari Esteri (d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18). Quest’ultimo, tuttavia nulla prevede in tema di responsabilità disciplinare dei funzionari. L’unica norma che si rivolge al regime disciplinare dei dipendenti è l’art. 147 del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18 intitolato “Commissione di disciplina e norme particolari sul procedimento disciplinare”. Il diplomatico nell’esercizio delle sue funzioni è tenuto a rispettare determinati doveri. Essi si ricavano dall’art. 13 all’art. 17 dello Statuto, dall’art. 142 del d.P.R. n. 18/1967 e dall’art. 19, c. 1 e 2 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, nonché dalla formula del giuramento [37]. I doveri del diplomatico sono da [continua ..]
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9. La cessazione dal servizio
Il rapporto di lavoro del personale diplomatico può interrompersi per decesso, per sua volontà a mezzo delle dimissioni, per collocamento a riposo, per decadenza, dispensa o, infine, per effetto del collocamento a disposizione oltre i due anni. Trascurando la cessazione del servizio mortis causa [47], l’intento è quello di analizzare singolarmente le ipotesi di interruzione dal rapporto di lavoro del personale del Ministero Affari Esteri. Fondamentale in tal senso sarà dunque l’analisi delle norme contenute nel d.lgs. n. 503/1992. Per quel che concerne le dimissioni, la predetta norma stabilisce che il diplomatico può in qualunque momento presentare per iscritto le proprie dimissioni. Queste, tuttavia, sono effettive solamente quando interverrà il provvedimento dell’Amministrazione di accettazione, che può essere rifiutata o ritardata per ragioni di servizio, previo parere del Consiglio di Amministrazione, [continua ..]
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10. La dispensa dal servizio
La dispensa dal servizio può avvenire per una delle seguenti tre cause (art. 129 dello Statuto) [63]: a) inabilità per motivi di salute; b) incapacità professionale; c) scarso rendimento. Per quel che riguarda il primo dei motivi sopra elencati è stabilito che, nel caso in cui il funzionario risulti affetto da infermità fisica o mentale tale da determinare un’inabilità assoluta allo svolgimento delle mansioni inerenti al grado, l’Amministrazione centrale può dispensarlo dal servizio. La procedura che si occupa di disciplinare come avviene la dispensa del dipendente si rinviene nel Regolamento che prevede la semplificazione dei procedimenti per il riconoscimento della dipendenza delle infermità da causa di servizio, per la concessione della pensione privilegiata ordinaria e dell’equo indennizzo, nonché per il funzionamento e la composizione del comitato per le pensioni privilegiate [continua ..]
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11. Dispensa per scarso rendimento
Mentre, come anticipato, l’incapacità professionale si caratterizza per un’inidoneità assoluta del dipendente, lo scarso rendimento implicherebbe la svogliatezza e negligenza nello svolgimento dei compiti da espletare. L’Amministrazione centrale, prima di prendere il provvedimento di dispensa per scarso rendimento, dovrà effettuare una valutazione complessiva circa il comportamento posto in essere dall’impiegato. Rimane fermo l’obbligo, per l’Amministrazione centrale, di motivare il provvedimento indicando gli elementi su cui ha basato il proprio convincimento. L’art. 129, c. 2 dello Statuto sancisce che è “considerato di persistente insufficiente rendimento l’impiegato che, previamente ammonito, riporti al termine dell’anno nel quale è stato richiamato una qualifica inferiore al “buono””. Al funzionario verso cui la dispensa è rivolta è poi [continua ..]
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