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I reclutamenti pubblici dell'emergenza. C'è del marcio in Danimarca?

Alessandro Bellavista, Professore ordinario di Diritto del lavoro nell’Università di Palermo

L’autore si sofferma sulle recenti innovazioni della disciplina del reclutamento nel settore pubblico collegate alla necessità di attuare il piano nazionale di ripresa e resilienza. In particolare, l’autore mette in evidenza le principali criticità consistenti: in massicce assunzioni a tempo determinato, con il conseguente sviluppo di forti pressioni per la futura stabilizzazione di tale personale; in procedure selettive troppo semplificate da non garantire l’effettivo accertamento delle qualità dei candidati; in tendenze verso un rafforzamento della fidelizzazione politica della dirigenza.

 

The author focuses on recent innovations in the public sector recruitment discipline linked to the need to implement the national recovery and resilience plan.

In particular, the author highlights the main critical issues, which consist of: massive temporary hires, resulting in the development of strong pressures for the future stabilization of such personnel; overly simplified selection procedures that do not guarantee the effective assessment of candidates’ qualities; and trends toward strengthening the political loyalty of management.

Keywords: National recovery and resilience plan - Public competitions - Fixed-term contracts - Senior civil service - Civil service - Careers.

Sommario:

1. Considerazioni introduttive - 2. Le assunzioni per il rafforzamento della politica di coesione territoriale - 3. Il PNRR e il «decreto reclutamento». Il concorso semplificato e la selezione da elenchi - 4. Le selezioni uniche per la formazione di elenchi di idonei all’assunzio­ne nei ruoli dell’amministrazione degli enti locali - 5. Le assunzioni a tempo determinato a valere sulle risorse del PNRR da parte dei comuni - 6. Il budget aggiuntivo per le assunzioni straordinarie a tempo determinato a valere sulle risorse di bilancio dei comuni e delle regioni a statuto ordinario - 7. Aspetti critici delle nuove modalità di reclutamento - 8. La dirigenza e la carriera del personale - 9. L’aggiramento del diritto di precedenza dei lavoratori con contratto a tempo parziale - 10. Brevi conclusioni - NOTE


1. Considerazioni introduttive

L’esplosione della pandemia ha avviato nuove iniziative di riforma che toccano i campi principali del tessuto amministrativo, infrastrutturale, produttivo e sociale del Paese. Tutto ciò trova una chiara rappresentazione nel Programma nazionale di ripresa e resilienza (da ora PNRR) che è in fase di attuazione a tappe forzate, in modo da rispettare la tabella di marcia fissata per godere dei fondi europei che lo finanziano [1]. Una delle misure adottate è stata quella di incrementare le capacità assunzionali delle pubbliche amministrazioni sia per colmare le spaventose carenze di personale, provocate da lunghi anni di sostanziale blocco del necessario turn-over, sia per dotare gli stessi apparati delle risorse umane necessarie per fronteggiare efficacemente impegni istituzionali vecchi e nuovi. Il che dimostra, senza alcuna ombra di dubbio, l’importanza del capitale umano in ogni percorso di modernizzazione e rigenerazione organizzativa [2]. Va sottolineato che, per rispondere all’esigenza di garantire la celerità delle procedure assunzionali, sono stati costruiti, mediante la legislazione emergenziale, vari micro-sistemi normativi, che pongono diversi problemi in ordine alla loro compatibilità con i principi costituzionali in materia di concorso pubblico e con una visione ideale e razionale delle politiche di selezione del personale pubblico. In questa sede, ci si soffermerà su qualche caso paradigmatico di questi micro-sistemi per verificarne la coerenza rispetto ad alcuni dei principi tradizionali sul reclutamento nelle pubbliche amministrazioni e ad una visione di lungo periodo sulle doti professionali e lo spirito di corpo che dovrebbero possedere i pubblici funzionari [3].

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2. Le assunzioni per il rafforzamento della politica di coesione territoriale

Prima del varo del PNRR, nell’ambito dei diversi meccanismi di reclutamento, adottati nell’ultimo biennio, è stata dedicata particolare attenzione, alle amministrazioni territoriali consentendo loro di accedere ad una procedura semplificata di reclutamento e, soprattutto, di approfittare di una speciale fonte di finanziamento per la relativa provvista di personale. È questo il caso previsto dall’art. 1, c. 179, l. 30 dicembre 2020, n. 178 [4], secondo cui «a decorrere dal 1° gennaio 2021, al fine di garantire la definizione e l’attuazione degli interventi previsti dalla politica di coesione dell’Unione europea e nazionale per i cicli di programmazione 2014-2020 e 2021-2027, in deroga ai vincoli assunzionali previsti dalla disciplina vigente e con oneri a carico delle disponibilità del Programma operativo complementare al Programma operativo nazionale Governance e capacità istituzionale 2014-2020… le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, c. 2, d.lgs. n. 165/2001, che, nell’ambito di tali interventi rivestono ruoli di coordinamento nazionale e le autorità di gestione, gli organismi intermedi o i soggetti beneficiari delle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia possono assumere con contratto di lavoro a tempo determinato di durata corrispondente ai programmi operativi complementari e comunque non superiore a trentasei mesi, personale non dirigenziale in possesso delle correlate professionalità, nel limite massimo di 2.800 unità ed entro la spesa massima di 126 milioni di euro annui per il triennio 2021-2023». Il c. 180 della stessa disposizione stabilisce che spetta all’Agenzia per la coesione territoriale effettuare la ricognizione del fabbisogno di personale tra le amministrazioni interessate; e che con apposito d.p.c.m. sono ripartite, tra quest’ultime, «le risorse finanziarie e il personale di cui al c. 179, individuandone i profili professionali e le categorie». Quanto alle modalità di reclutamento di tale personale, la previsione del c. 181 è stata poi scavalcata dal c. 4, dell’art. 10 del d.l. 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla l. 28 maggio 2021, n. 76, che ha affidato la gestione dell’intera procedura al Dipartimento della funzione pubblica.

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3. Il PNRR e il «decreto reclutamento». Il concorso semplificato e la selezione da elenchi

Il PNRR prevede «una strategia di intervento profonda e articolata per la modernizzazione della pubblica amministrazione», di cui una delle dimensioni principali è la riforma dei «meccanismi di selezione del personale». A mo’ di sintesi, va detto che, dopo una breve rassegna delle più importanti criticità, nel documento si legge che «la modernizzazione della pubblica amministrazione richiede una migliore e più efficiente selezione delle persone. Per questo saranno messi in campo interventi di carattere normativo volti a riformare le procedure e le regole per il reclutamento dei dipendenti pubblici. Obiettivo è rivedere gli strumenti per l’analisi dei fabbisogni di competenze delle pubbliche amministrazioni, migliorare i meccanismi di preselezione e le prove coerentemente con la necessità di valorizzare non soltanto le conoscenze ma anche le competenze, costruire modalità sicure e certificate di svolgimento delle prove anche a distanza, progettare sistemi veloci ed efficaci di reclutamento, differenziare le modalità di selezione coerentemente con i profili da assumere. In aggiunta saranno previsti, accanto ai percorsi ordinari di reclutamento, programmi dedicati agli alti profili (giovani con elevato livello di qualifiche), e ai profili specialistici». Il testo si conclude con l’osservazione che «il percorso di riforma è stato avviato con l’art. 10 del d.l. n. 44/2021, che ha introdotto meccanismi semplificati per le procedure di concorso già bandite, con un ampio ricorso al digitale» [5]. Al momento in cui il PNRR è stato trasmesso, ufficialmente, dal Governo alla Commissione europea (30 aprile 2021), infatti, il suddetto d.l. 1° aprile 2021, n. 44 era ancora in discussione alle Camere, dalle quali sarà poi convertito, con modificazioni, con la l. 28 maggio 2021, n. 76. In seguito, è intervenuto il d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, recante «misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all’attua­zione del PNRR e per l’efficienza della giustizia». In particolare, il capo I del decreto è intitolato «modalità speciali per il reclutamento per l’attuazione del PNRR e per il rafforzamento della capacità [continua ..]

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4. Le selezioni uniche per la formazione di elenchi di idonei all’assunzio­ne nei ruoli dell’amministrazione degli enti locali

Il modello di reclutamento attraverso la selezione da elenchi è stato, in sede di conversione del d.l. n. 80/2021, trapiantato negli enti locali [11]. Infatti, con l’art. 3-bis, c. 1, d.l. n. 80/2021 è stata prevista la possibilità per gli enti locali di «organizzare e gestire in forma aggregata, anche in assenza di un fabbisogno di personale, selezioni uniche per la formazione di elenchi di idonei all’assunzione nei ruoli dell’amministrazione, sia a tempo indeterminato sia a tempo determinato, per vari profili professionali e categorie, compresa la dirigenza». In questo modo, gli enti locali potranno utilizzare gli elenchi, al momento della formalizzazione dei fabbisogni di personale, ma, come precisa il c. 3, «in assenza di proprie graduatorie in corso di validità». Questa procedura si articola in due fasi. La prima è quella della selezione unica per la formazione degli elenchi di idonei le cui modalità di gestione, come dice il c. 2, sono disciplinate «in appositi accordi» tra gli stessi enti locali. La seconda si svolge a livello di singolo ente, laddove quest’ultimo, prima di procedere alle assunzioni, deve effettuare un interpello tra gli iscritti nell’elenco per verificarne la disponibilità all’assunzione. Ciò perché, in caso di pluralità di interessati all’assun­zione, va effettuata, come sottolinea il c. 4, «una prova selettiva scritta o orale diretta a formulare una graduatoria di merito da cui attingere per la copertura del posto disponibile». Per assicurare un effettivo accertamento delle competenze minime richieste sarà necessario che le «selezioni uniche» per la formazione degli elenchi di idonei siano effettuate con particolare severità. Questo perché, solo in caso di pluralità di risposte all’interpello, l’ente locale è tenuto a svolgere una «prova selettiva»; e v’è, comunque, il rischio che quest’ultima sia alquanto blanda.

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5. Le assunzioni a tempo determinato a valere sulle risorse del PNRR da parte dei comuni

Il già citato d.l. 6 novembre 2021, n. 152 (convertito, con modificazioni, dalla l. 29 dicembre 2021, n. 233) ha introdotto alcune previsioni in materia di reclutamento, «fortemente richieste dall’Anci» e come da questa affermato «volte al rafforzamento degli organici dei comuni interessati dall’attuazione dei progetti previsti dal PNRR» [12]. Il primo intervento è denominato dalla stessa Anci «assunzioni a tempo determinato a valere sulle risorse del PNRR». Questo è contenuto dell’art. 19, c. 18-bis, lettera a), d.l. n. 152/2021, con cui si aggiunge una previsione, dopo il primo periodo (citato poc’anzi) dell’art. 1, c. 1, d.l. n. 80/2021 (e che ora ne costituisce il secondo periodo), in base alla quale «a tal fine, con circolare del Ministero dell’e­co­nomia e delle finanze sono stabiliti le modalità, le condizioni e i criteri in base ai quali le amministrazioni titolari dei singoli interventi possono imputare nel relativo quadro economico i costi per il predetto personale da rendicontare a carico del PNRR». E, inoltre, la stessa disposizione, alla lettera b), sancisce che queste assunzioni non sono più soggette ad autorizzazione. Questo perché la suddetta lettera b) sottopone a «preventiva verifica da parte dell’amministrazione centrale titolare del­l’intervento di cui all’art. 8, c. 1, d.l. 31 maggio 2021, n. 77, solo «l’ammissi­bilità di ulteriori spese di personale carico del PNRR rispetto a quelle di cui al secondo periodo». Importante è il fatto che la circolare [13], prevista dall’art. 1, c. 1, d.l. n. 80/2021, chiarisce l’ambito soggettivo di applicazione della disposizione, in quanto afferma che «per “amministrazioni titolari di interventi del PNRR” si intendono tutte le amministrazioni centrali e territoriali, che, quali soggetti attuatori, hanno la titolarità di progetti e azioni finanziati con le risorse indicate nel PNRR, laddove, invece, con la dizione “amministrazione centrale titolare dell’intervento” di cui all’art. 8, c. 1, d.l. n. 77/2021, si intende ciascuna amministrazione responsabile delle linee di intervento censite nel PNRR». In sostanza, grazie a tale precisazione si dissipa un dubbio, emerso all’indomani del varo del testo originario [continua ..]

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6. Il budget aggiuntivo per le assunzioni straordinarie a tempo determinato a valere sulle risorse di bilancio dei comuni e delle regioni a statuto ordinario

Estremamente significativa è la seconda innovazione del d.l. n. 152/2021, che l’Anci designa come «il budget aggiuntivo per le assunzioni straordinarie a tempo determinato a valere sulle proprie risorse di bilancio». Infatti, l’art. 31-bis, c. 1, d.l. n. 152/2021, «al fine di consentire l’attuazione dei progetti previsti dal PNRR», prevede, sempre secondo le parole dell’Anci, «importanti deroghe agli ordinari vincoli sia di carattere ordinamentale sia di carattere finanziario in materia di assunzioni di personale, per i comuni che provvedono alla realizzazione di tali interventi» [15]. Quanto alle deroghe di carattere finanziario «si introduce un duplice vantaggio: da un lato individuando un budget assunzionale a tempo determinato aggiuntivo, e dall’altro neutralizzando la spesa di queste nuove assunzioni a tempo rispetto alla ordinaria capacità assunzionale a tempo indeterminato» [16]. Quanto alle deroghe ai cosiddetti «vincoli ordinamentali», in particolare, l’art. 31-bis, c. 1, d.l. n. 152/2021, stabilisce che i comuni «possono assumere con contratto a tempo determinato personale con qualifica non dirigenziale in possesso di specifiche professionalità per un periodo superiore ai trentasei mesi, ma non eccedente la durata di completamento del PNRR e comunque non otre il 31 dicembre 2026». E, in base al c. 3 dell’art. 31-bis, d.l. n. 152/2021, queste assunzioni straordinarie a tempo determinato sono consentite anche «ai comuni strutturalmente deficitari o sottoposti a procedura di riequilibrio finanziario pluriennale o in dissesto finanziario…previa verifica della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali» (Cosfel). L’art. 31-bis, c. 4, d.l. n. 152/2021, sancisce che «alle assunzioni a tempo determinato previste dai c. 1 e 3 i comuni possono applicare le disposizioni previste dagli articoli 1, c. 3, 3-bis e 3-ter, d.l. n. 80/2021». E, quindi, anche in questo caso, stante il richiamo al c. 3 dell’art. 1, d.l. n. 80/2021, i comuni hanno facoltà di introdurre, a favore di tale personale a tempo determinato, la già menzionata quota di riserva (non superiore al quaranta per cento) nei bandi per le assunzioni a tempo indeterminato. Da ultimo, l’art. 11, d.l. n. 36/2022, ha autorizzato le regioni a statuto ordinario ad assumere [continua ..]

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7. Aspetti critici delle nuove modalità di reclutamento

Va sottolineato che di tutto questo complesso meccanismo assunzionale sono state descritte le linee essenziali e, ancora, non ci si è soffermati sulle peculiari criticità che esse pongono e già messe in evidenza dal dibattito finora svolto. Qui vanno segnalati alcuni aspetti problematici che non possono essere sottaciuti. Il primo è quello che si assiste ad un completo ribaltamento delle politiche tradizionali di governo del reclutamento. E cioè, ad un’enorme proliferazione di assunzioni a tempo determinato in contrasto con i principi desumibili dall’art. 36, d.lgs. n. 165/2001 che privilegia come modalità ordinaria quella del reclutamento a tempo indeterminato [17]. Vero è che queste assunzioni sono collegate all’attuazione del PNRR, che è un piano di natura emergenziale ed eccezionale. Ma è anche vero che, in considerazione degli spaventosi vuoti di organico delle pubbliche amministrazioni, si sarebbe potuto procedere già con la promozione di assunzioni a tempo indeterminato (con le modalità semplificate vigenti). Così, destinando questo personale, in prima battuta, alle attività connesse con il PNRR e, poi superata, la fase emergenziale alle attività ordinarie. Ciò sarebbe alquanto agevole, poiché, secondo gli attuali sistemi di classificazione, al dipendente pubblico può essere chiesto di svolgere tutte le mansioni del livello in cui è inquadrato. Invece, in questo modo, il legislatore ha favorito la creazione di un ampio bacino di precariato. Bacino al quale sono attribuite quote di riserva di posti nei futuri concorsi a tempo indeterminato e dal quale comunque scaturirà una fortissima spinta alla stabilizzazione. Certo, non può essere trascurato che, com’è stato attentamente osservato, «negli ultimi venti anni» si è assistito ad un processo in cui «il concorso per l’immissione diretta in ruolo è stato gradualmente affiancato da sistemi ibridi», con molteplici varianti, a seconda dei settori e comparti pubblici [18], che prevedono, «di massima», uno «schema trifasico: 1) selezioni semplificate per l’assunzione a tempo determinato o con altre forme cosiddette flessibili…; 2) un lungo periodo di precariato…, 3) una procedura finale di stabilizzazione, in via automatica o previa procedura [continua ..]

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8. La dirigenza e la carriera del personale

Le necessità indotte dal PNRR incidono anche sulla disciplina della dirigenza. In primo luogo, l’art. 1, c. 15, primo periodo, d.l. n. 80/2021, prevede che «le amministrazioni… impegnate nell’attuazione del PNRR possono derogare, fino a raddoppiarle, alle percentuali di cui all’art. 19, c. 6, d.lgs. n. 165/2001, ai fini della copertura delle posizioni dirigenziali vacanti relative a compiti strettamente e direttamente funzionali all’attuazione degli interventi del Piano». Il secondo periodo della disposizione aggiunge che «in alternativa a quanto previsto al primo periodo, le stesse amministrazioni possono conferire, in deroga ai limiti percentuali previsti dall’art. 19, c. 6, d.lgs. n. 165/2001, gli incarichi dirigenziali di cui all’art. 8, c. 1, d.l. 31 maggio 2021, n. 77»: incarichi che riguardano le nuove strutture amministrative istituite dalle amministrazioni centrali per il governo delle attività del PNRR. Il c. 6 dell’art. 19, d.lgs. n. 165/2001, com’è noto, concerne l’attribuzione di incarichi dirigenziali a soggetti che non appartengono ai ruoli della dirigenza. E quest’ipotesi desta, da sempre, forti perplessità. Questo sia a causa della notevole discrezionalità della procedura di nomina; sia sotto il profilo del rispetto dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa, a causa del forte legame fiduciario che si instaura tra il preposto all’ufficio dirigenziale e il titolare del potere di nomina che, per gli incarichi più elevati, è l’organo politico. Perplessità che non vengono meno, sebbene questi incarichi, come sottolinea l’enunciato, abbiano una durata «non eccedente il 31 dicembre 2026» [27]. Meno pericolosa in relazione agli anzidetti valori costituzionali è la facilitazione dell’attribuzione di incarichi dirigenziali anche a dirigenti pubblici non appartenenti al ruolo dei dirigenti dell’amministrazione che conferisce l’incarico. Ciò è realizzato tramite l’art. 3, c. 3-bis, d.l. n. 80/2021, secondo cui «a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le percentuali di cui all’art. 19, c. 5-bis, d.lgs. n. 165/2001, cessano di avere efficacia». Così, è venuto meno ogni limite quantitativo agli [continua ..]

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9. L’aggiramento del diritto di precedenza dei lavoratori con contratto a tempo parziale

Altra questione riguarda la circostanza che molte amministrazioni, specie territoriali, hanno ingenti quantità di personale assunto a tempo indeterminato e a part-time. Si tratta, nella maggior parte dei casi, di ex lavoratori socialmente utili interessati dai processi di stabilizzazione degli ultimi anni. Lavoratori che, per ragioni di costo, sono stati assunti a tempo parziale, con un monte orario variabile. Peraltro, parecchi di questi dipendenti sono laureati e inquadrati nei livelli più elevati (C e D negli enti locali) e forniti di titoli quali quelli di architetto, di ingegnere, di agronomo. Infatti, in virtù della collocazione a tempo parziale, questi lavoratori svolgono, nel tempo liberato, attività libero-professionale: talvolta alla luce del sole, talaltra in nero. La contrattazione collettiva nazionale dei più importanti comparti, con una formula tralatizia, prevede che «i dipendenti assunti con rapporto di lavoro a tempo parziale hanno diritto di chiedere la trasformazione del rapporto a tempo pieno decorso un triennio dalla data di assunzione, a condizione che vi sia la disponibilità del posto in organico e nel rispetto dei vincoli di legge in materia di assunzioni» [39]. Simile è la previsione dell’art. 3, c. 101, l. 24 dicembre 2007, n. 244, secondo cui «per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni. In caso di assunzioni di personale a tempo pieno è data precedenza alla trasformazione del rapporto di lavoro per i dipendenti assunti a tempo parziale che ne abbiano fatto richiesta». In sostanza, dal combinato disposto delle previsioni legislativa e contrattuale si evince l’affermazione di un chiaro diritto di precedenza dei lavoratori a tempo parziale (da ora solo: diritto di precedenza) su ogni nuova assunzione che, ovviamente, avvenga per gli stessi profili professionali e categoria dei part-timers. Di fronte all’ingente messe di assunzioni avviata nell’ultimo periodo, e disciplinata dalla normativa poc’anzi esaminata, emergono alcuni quesiti. Il primo è se il diritto di precedenza scatti pure di fronte ad assunzioni a tempo determinato. Il secondo è se tale diritto di precedenza operi pure con riferimento ad [continua ..]

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10. Brevi conclusioni

Di fronte all’imponente politica di reclutamento, messa in campo dal governo, di cui si sono qui descritti solo gli aspetti essenziali, vanno svolte, oltre a quelle già esposte, alcune osservazioni conclusive; le quali sono da prendere con beneficio d’inventario, specie in considerazione del fatto che la normativa di riferimento è stata sottoposta, nell’ultimo anno, a continue modifiche ed aggiornamenti. Pertanto, non si è di fronte ad un quadro assestato, bensì ad una sorta di fiume in piena che esonda ad ogni piè sospinto. Anzitutto, va rimarcata l’attenzione sulla circostanza che la normativa vigente, da un lato, fomenta la crescita di occupazione instabile e, quindi, precaria; e, dall’altro, predispone circuiti riservati di stabilizzazione per i soggetti coinvolti da tali rapporti a tempo determinato. Tutto questo attraverso selezioni semplificate alquanto lontane dai moduli ordinari del concorso pubblico. A ciò si aggiunge l’in­nesto di percorsi di carriera privilegiati per i dipendenti interni anche per l’accesso definitivo alla qualifica dirigenziale; e la spinta verso un modello di dirigenza pubblica sempre più instabile e fidelizzata al potere politico [42]. Qualche dubbio su queste scelte politiche l’ha espresso, con la consueta chiarezza, Sabino Cassese, ai primi di agosto del 2021, il quale ha rilevato che, per «ristabilire la gerarchia del merito nella società italiana», bisogna «cominciare dalla selezione dei talenti» e «finire con la promozione dei migliori». Ed egli ha aggiunto che «in questa direzione l’attuale maggioranza ha fatto nei giorni scorsi due gravi passi indietro, perché il Parlamento, nel convertire in legge il d.l. n. 80, ha ampliato il numero dei dirigenti nominati senza concorso e previsto la possibilità di generali promozioni interne, anche per chi non ha il titolo di studio richiesto per la posizione superiore» [43]. A queste parole è seguita l’immediata replica del ministro Renato Brunetta il quale ha, a dir poco, aggirato le suddette contestazioni, limitandosi ad esaltare il progetto governativo, sostenendo che esso fosse improntato all’afferma­zione del principio del merito sia nella selezione sia nelle progressioni di carriera del personale pubblico [44]. Un refrain nelle parole del Ministro, è [continua ..]

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NOTE

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