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Violazioni perduranti e fattispecie a formazione progressiva: ricadute procedimentali e sostanziali dell´infrazione “per sommatoria”

Susanna Palladini, Professoressa associata di Diritto del lavoro nell’Università di Parma

La sentenza in commento riprende il tema della verifica del rispetto dei termini previsti dalla legge per lo svolgimento del procedimento disciplinare: in caso di fattispecie a formazione progressiva, come quello esaminato dalla Corte, è necessario prendere in considerazione, per collocare il termine iniziale di decorso, il momento in cui si sia avuta notizia dell’episodio ultimo, non ancora sanzionato, che ha consentito di rendere manifesta una condotta unitaria e separata, in grado di dare origine ad un motivo di recesso riconducibile ad una ipotesi di scarso rendimento, così come prevista dal CCNL Sanità allora in vigore.

 

The sentence in question takes up the issue of verifying compliance with the terms established by law for carrying out the disciplinary procedure: in the case of progressive cases, such as the one examined by the Court, it is necessary to take into consideration, in order to establish the start point, the moment in which there was news of the last episode, not yet sanctioned, which shows a unitary and separate conduct, able to give a reason for a dismissal caused by poor performance, as provided by the National Collective Labor Agreement at the time in force.

Keywords: Disciplinary sanctions - Start point in cases with progressive formation - Poor performance of the employee - Dismissal.

MASSIMA: Nel vigore della precedente formulazione dell’art. 55-bis, comma 4, d.lgs. n. 165 del 2001, ai fini della valutazione del rispetto del termine finale per la conclusione del procedimento disciplinare, la data di prima acquisizione della notizia dell’infrazione, nelle fattispecie a formazione progressiva, deve essere riferita al momento in cui l’ufficio competente abbia ricevuto una “notizia di infrazione” di contenuto tale da integrare correttamente i contorni della violazione oggetto di contestazione, ovvero quello in cui si è manifestato il protrarsi della condotta che, in ragione di ciò, è stata valutata come antigiuridica (nel caso di specie, la Suprema Corte ha confermato il rispetto dei termini di conclusione del procedimento fatti decorrere non dal momento d’inizio dell’ultima assenza ingiustificata, ma da quando la stessa, per il suo protrarsi, aveva integrato un autonomo e più grave addebito disciplinare). La valutazione sulla gravità dell’inadempimento e sulla proporzionalità della sanzione rispetto all’addebito contestato deve essere espressa tenendo conto, da un lato, dei profili oggettivi e soggettivi della condotta, e, dall’altro, delle caratteristiche proprie del rapporto in relazione al quale va valutata la possibilità o meno della prosecuzione. PROVVEDIMENTO: (Omissis) FATTI DI CAUSA 1. La Corte d’appello di Bari, con sentenza n. 1136/2019, confermava la decisione del Tribunale di Foggia che aveva respinto la domanda proposta, nei confronti dell’ASL di Foggia, da M.G. per ottenere la declaratoria della illegittimità del licenziamento intimatogli con Delib. 2 luglio 2010, n. 1246 e la conseguente condanna della convenuta al risarcimento del danno anche non patrimoniale. Il M. era stato assunto in data 1/12/2006 a tempo indeterminato con la qualifica di operatore tecnico CED per effetto di una procedura di stabilizzazione del personale precario ed era stato licenziato con deliberazione del direttore generale del 2/7/2010 che aveva recepito la proposta dell’Ufficio procedimenti disciplinati ed applicato al dipendente la massima sanzione espulsiva (con preavviso) ai sensi dell’art. 13, comma 7 lett. e) del CCNL comparto Sanità 2002/2005 e dell’art. 9 del Regolamento disciplinare del personale dipendente dell’ASL di Foggia per continuità, nel biennio, di [continua ..]

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Sommario:

1. Il caso esaminato dalla pronuncia - 2. La scansione temporale dell’iter disciplinare nell’art. 55-bis, d.lgs. n. 165/2001 - 3. La determinazione del dies a quo nei casi di fattispecie progressive - 4. La riconducibilità della sequenza di infrazioni ai casi di scarso rendimento e perdita del vincolo fiduciario - NOTE


1. Il caso esaminato dalla pronuncia

Il procedimento disciplinare all’interno della pubblica amministrazione si distingue, non da ora, per un accentuato formalismo, e per una spiccata rigidità che ha condotto la materia a distanziarsi progressivamente dal pur accostabile sistema sviluppato nell’impresa privata [1]. La natura obbligatoria dell’azione disciplinare, unita ai tradizionali principi di imparzialità e buon andamento di matrice costituzionale, hanno contribuito ad imporre una declinazione serrata dei termini della procedura, accompagnata dalla previsione di decadenza dall’esercizio del potere, in caso di loro violazione [2]. La sentenza in commento ben esprime questo carattere, che puntualizza l’esigenza di contenimento temporale che l’iter disciplinare nelle pubbliche amministrazioni deve rispettare [3], e che tuttavia, per essere correttamente valutato, richiede un attento riscontro su quello che deve venir considerato il dies a quo a partire dal quale il conteggio dei termini di conclusione del procedimento prende il via. È evidente, infatti, che il rispetto del termine finale è direttamente correlato all’indi­viduazione del momento di avvio del conteggio. Nel caso prospettato ai giudici della Suprema Corte, il dipendente di una Asl impugnava la sentenza della Corte d’Appello di Bari che, a conferma di quanto già statuito in primo grado dal Tribunale di Foggia, aveva ritenuto legittimo il licenziamento disciplinare intimato a seguito della valutazione, da parte dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari (d’ora in poi UPD), di assenze reiterate, e le aveva considerate, a partire dall’ultima riscontrata e all’interno di una lettura complessiva, quali manifestazione di una «situazione di insufficiente scarso rendimento dovuta a negligenza e ad altri fatti dimostrativi della piena incapacità di adempiere adeguatamente agli obiettivi di servizio» cui l’art. 13, comma 7, lett. e), del CCNL comparto Sanità 2002/2005 ricollegava la sanzione espulsiva con preavviso. Il principale motivo di impugnazione veniva indicato nel mancato rispetto, da parte dell’amministrazione, del termine finale per la conclusione del procedimento, previsto – nella formulazione dell’art. 55-bis precedente alla novella di cui al d.lgs. n. 75/2017, e applicabile ratione temporis al caso di specie – in 120 giorni dalla data di [continua ..]

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2. La scansione temporale dell’iter disciplinare nell’art. 55-bis, d.lgs. n. 165/2001

L’art. 55-bis, c. 4, d.lgs. n. 165/2001, nella formulazione precedente alle più recenti riforme di cui all’art. 13, c. 1, lett. d), d.lgs. n. 75/2017, e quindi applicabile al caso esaminato nella pronuncia in commento (avviato prima del 22 giugno 2017, data di entrata in vigore della novella) prevedeva che il termine perentorio di 120 giorni entro il quale l’ufficio competente doveva concludere il procedimento disciplinare decorresse dalla «data di prima acquisizione» della notitia criminis idonea a promuoverlo. Termine, quest’ultimo, nella prassi assai fluido, secondo una parte della dottrina “inafferrabile” [6], anche e soprattutto in relazione ad un momento nei fatti non sempre riconducibile ai riscontri da parte dell’ufficio competente, ma anche, a ritroso, dal responsabile della struttura: una ricerca niente affatto scontata dell’effettivo “momento genetico” dell’informazione, e all’origine, per questo, di più di una controversia sulla definizione dei termini e, in generale, sul rispetto della tempestività dell’azione disciplinare [7]. La c.d. riforma Madia ha, in una sua parte (artt. da 12 a 17 d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75), inteso rimediare ad alcune criticità emerse nel funzionamento del procedimento disciplinare nei confronti dei dipendenti pubblici, semplificando la precedente costruzione normativa [8] assai più articolata, che, innanzitutto, ne ripartiva l’attribuzione tra responsabile della struttura e ufficio procedimenti disciplinari, indicando quale discrimen la gravità della prevedibile sanzione individuata nel suo massimo edittale [9]; e proponeva, di conseguenza, un iter che ne seguiva la gradualità, raddoppiando i termini già indicati per le situazioni più leggere, nel caso di infrazione di maggior peso. Sulla scorta di una migliore linearità operativa, il responsabile della struttura in cui lavora il dipendente che commette l’infrazione – non necessariamente, al contrario di quanto avveniva in passato, di qualifica dirigenziale – può ora sanzionare esclusivamente i comportamenti punibili con il rimprovero verbale, seguendo la disciplina prevista dai contratti collettivi di comparto; per tutte le altre ipotesi, la competenza ad applicare la sanzione disciplinare è rimessa all’UPD che, diversamente, si trova a [continua ..]

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3. La determinazione del dies a quo nei casi di fattispecie progressive

Le situazioni di fatto che possono portare a identificare illeciti disciplinari a formazione progressiva sono spesso accompagnate da difficoltà legate non solo, come visto, al profilo della immediatezza della contestazione, ma anche al loro raccordo con l’ulteriore principio che governa l’esercizio del potere disciplinare, quello del divieto di esercitarlo per una seconda volta, irrogando un’ulteriore sanzione, nei confronti dello stesso lavoratore e per lo stesso fatto già oggetto di specifico provvedimento. L’effettività del principio del ne bis in idem, ritenuto dalla dottrina e dalla giurisprudenza pacificamente comune a tutti i rami del diritto, rende problematiche quelle situazioni in cui rischia di annidarsi il pericolo di una doppia valutazione dello stesso comportamento, quando singoli comportamenti che già hanno provocato un effetto dis-organizzativo, riscontrato e sanzionato, vengono riletti al­l’interno di un arco temporale più esteso, per supportare una nuova valutazione della prestazione, con conseguenze disciplinari [28]. Occorre però distinguere i casi in cui una sequenza di atti assume gravità di rilievo disciplinare in ragione della somma delle singole infrazioni, da quelle diverse situazioni nelle quali una serie continua di atti di insubordinazione, di varia natura e intensità e già singolarmente emersi e sanzionati, dia luogo ad una lesione del vincolo fiduciario, tale da giustificare finanche il licenziamento. Nel primo caso, la reiterazione del comportamento irregolare, di per sé considerata, assume importanza, e si determina come fondativa della reazione datoriale proprio in ragione della ripetizione, che consente di sottoporla a valutazione non solo nella misura in cui incide sul corretto adempimento, ma anche perché riguarda la gravità del comportamento che, essendo ripetuto nel tempo, realizza una più intensa violazione degli obblighi del lavoratore e può, pertanto, essere sanzionato in modo più grave [29]. All’interno di una condotta che si qualifica in virtù della sommatoria di singoli fatti distribuiti in un dato arco di tempo, deve risultare assente un precedente giudicato disciplinare: il comportamento diviene rilevante perché l’illi­ceità si manifesta in ragione della reiterazione, e dunque il procedimento disciplinare deve assecondare, [continua ..]

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4. La riconducibilità della sequenza di infrazioni ai casi di scarso rendimento e perdita del vincolo fiduciario

Infine, qualche cenno merita il punto in motivazione relativo all’aspetto sostanziale delle ragioni che hanno giustificato il licenziamento con preavviso, avallate e considerate legittime nei primi due gradi di giudizio e confermate, in sostanziale adesione all’iter argomentativo proposto, dalla Suprema Corte. Le ripetute assenze dal servizio del ricorrente sono state riportate in modo univoco (e, a quanto pare di capire, quasi “incontestato” da parte dello stesso dipendente, alla cui difesa deficitaria su aspetti relativi a specifici profili di controdeduzione e di eccezione viene fatto, in più passaggi, riferimento) ad una resa lavorativa scostante e inaffidabile, tale da comportare l’adozione della sanzione del licenziamento, pur a fronte di fatti che, singolarmente valutati, non erano stati ritenuti idonei a ledere irreparabilmente il vincolo fiduciario; lesione riscontrata, invece, in ragione della reiterazione dell’ultima delle assenze, in grado di minare «l’affidamento che il datore di lavoro deve poter riporre sulla futura correttezza dell’adempimento della prestazione lavorativa», e di porre in essere «un’attività lavorativa che, nell’arco di tempo degli ultimi due anni era stata “insufficientemente svolta in termini di produttività e di materiale presenza nei luoghi di lavoro... a lui destinati”». A stigmatizzare, nei termini sopra visti, una simile condotta, veniva richiamato l’art. 13, c. 7, lett. e), del CCNL Comparto Sanità 2002-2005, che sanciva il licenziamento con preavviso nel caso di «continuità, nel biennio, di comportamenti attestanti il perdurare di una situazione di insufficiente scarso rendimento dovuta a comportamento negligente ovvero per qualsiasi fatto grave che dimostri la piena incapacità ad adempiere adeguatamente agli obblighi di servizio», disposizione poi ripresa dall’art. 9, lett. e) del Regolamento Disciplinare del Personale dipendente dell’ASL di Foggia. La situazione di fatto descritta nella pronuncia in commento, riferita ad episodi accaduti tra il 2009 ed il 2010, appare emblematica della stagione di estremo rigore contro gli assenteismi eccessivi o ingiustificati inaugurata, in quasi perfetta contestualità temporale, dal d.lgs. n. 150/2009 [43]. Senza ripercorre, in questa sede, le tappe più recenti della complessa riforma del [continua ..]

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NOTE

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