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Le norme di grande riforma economica e sociale della repubblica nella giurisprudenza costituzionale in materia di pubblico impiego

Enrico Maria Mastinu, Professore associato di Diritto del lavoro nell’Università di Cagliari.

Dopo quasi un ventennio dal varo della riforma costituzionale del Titolo V si analizzano i limiti alla potestà legislativa delle Regioni ad autonomia differenziata in materia di pubblico impiego nell’evoluzione della giurisprudenza costituzionale, prestando particolare attenzione al rapporto fra il limite statutario delle norme di grande riforma economica e sociale della Repubblica e il limite di competenza in materia di ordinamento civile.

PAROLE CHIAVE: pubblico impiego - riparto competenze Stato Regioni - giurisprudenza costituzionale - competenza dello stato

This article analyses the boundaries of regions’ legislative power with regard to public administration, almost twenty years after the entry into force of constitutional reform of Title V of the Constitution. In doing so, constitutional case law will be examined in its evolution, paying particular attention to the relationship between the wide rules of economic and social reforms and the competence as regards civil order.

Sommario:

1. I limiti alla potestà legislativa delle regioni ad autonomia differenziata in materia di pubblico impiego nella prima giurisprudenza successiva alla riforma del Titolo V della Costituzione - 1.1. … Segue. Critica - 2. L’evoluzione della giurisprudenza costituzionale. In particolare le sentenze nn. 314/2003 e 308/2003 - 2.1. La sentenza n. 189/2007: l’origine di un probabile equivoco - 2.2. Le sentenze nn. 81/2019, 154/2019 e 43/2020 - 3. Il rapporto fra il limite statutario delle norme di grande riforma economica e sociale della Repubblica e il limite di competenza in materia di ordinamento civile - NOTE


1. I limiti alla potestà legislativa delle regioni ad autonomia differenziata in materia di pubblico impiego nella prima giurisprudenza successiva alla riforma del Titolo V della Costituzione

Nell’originario disegno costituzionale di distribuzione delle competenze legislative fra centro e periferia, le regioni a statuto speciale erano assegnatarie di un’auto-nomia maggiore rispetto a quelle a statuto ordinario in materia di pubblico impiego. La differenza era di quantità, perché nell’art. 117, c. 1, Cost. la competenza delle regioni ordinarie era testualmente limitata all’ordinamento degli uffici degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione, mentre gli statuti speciali la estendevano anche allo stato giuridico ed economico del personale dipendente [1]. Era altresì di qualità, giacché la potestà legislativa delle prime era di tipo primario; quella delle seconde di tipo ripartito. La distanza quantitativa è stata colmata nella prassi interpretativa e applicativa. All’indomani della loro istituzione, le regioni ordinarie non si sono limitate a dare forma e struttura alla propria organizzazione interna e alla propria articolazione sul territorio, come solo gli avrebbe consentito la lettera del primo alinea dell’art. 117, c. 1, Cost.; hanno bensì preso a legiferare anche in materia di stato economico e giuridico del rispettivo personale. L’operazione ha ricevuto l’avallo della Corte costituzionale e si è svolta all’insegna dell’idea tradizionale che lo stato giuridico e il trattamento economico del personale fosse «una componente dell’ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione» [2]. Sul piano qualitativo le posizioni si sono pareggiate con la riforma del Titolo V della Costituzione. Nella prima e, per quanto si dirà, sostanzialmente incontraddetta lettura della nuova disciplina del riparto di potestà e competenze legislative Stato-regioni, la Corte costituzionale ha ritenuto che il pubblico impiego regionale, senza distinzione fra ordinamento degli uffici e stato giuridico ed economico del personale, fosse divenuto oggetto della nuova potestà legislativa esclusiva delle regioni ordinarie [3]; dopo di che, sulla premessa che questa potestà fosse più ampia di quella attribuita alle regioni speciali dai rispettivi statuti [4], ha esteso a queste ultime la maggiore autonomia riconosciuta alle prime, secondo quanto prescritto dall’art. 10, l.c. n. 3/2001 [5]. Poiché la maggiore autonomia delle [continua ..]

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1.1. … Segue. Critica

La giurisprudenza costituzionale successiva non ha mai rilevato un vizio logico di questa prima sistemazione della materia. La quale si reggeva su di una premessa implicita, tutt’altro che dimostrata: che la competenza delle regioni ordinarie in materia di pubblico impiego, prevista dal nuovo testo dell’art. 117 Cost., avesse la stessa estensione di quella prevista dagli statuti delle cinque regioni ad autonomia differenziata e coprisse tanto il versante dell’organizzazione interna dell’ammini­strazione, quanto quello della disciplina del rapporto di lavoro del pubblico dipendente. Solo a questa condizione il confronto fra regioni ordinarie e regioni speciali si è potuto svolgere fra termini omogenei, cioè fra competenze di eguale estensione, e ha consentito di affermare che, nella riforma, le regioni ordinarie avevano guadagnato un’autonomia complessivamente maggiore rispetto a quelle speciali, tale da richiedere l’attivazione della clausola di adeguamento automatico contenuta nel­l’art. 10, l.c. n. 3/2001 e così postulare l’ablazione del limite statutario delle grandi riforme. Ma questa premessa non era affatto scolpita sulla pietra; tutt’altro. Contro di essa si sarebbe potuto obiettare già sul piano testuale che il criterio di individuazione delle competenze esclusive di nuovo conio delle regioni ordinarie era ed è quello della non espressa assegnazione della materia allo Stato (art. 117, c. 4, Cost.). E allo Stato, l’art. 117, c. 2, lett. g) Cost. attribuisce una potestà letteralmente circoscritta all’ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali. Dal che la non implausibile conclusione che, nel nuovo testo dell’art. 117 Cost., la potestà legislativa delle regioni ordinarie dovesse avere la stessa estensione materiale ed essere anche essa limitata all’ordinamento e all’organizzazione amministrativa, con esclusione dello stato giuridico ed economico del personale. Anche nella versione originaria dell’art. 117 Cost., del resto, la competenza regionale era testualmente circoscritta all’ordinamento degli uffici degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione. E non per caso o per approssimazione tecnica, se è vero che, in seno alla Costituente, la questione se estendere la potestà legislativa delle regioni ordinarie anche alla disciplina dei [continua ..]

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2. L’evoluzione della giurisprudenza costituzionale. In particolare le sentenze nn. 314/2003 e 308/2003

A torto o a ragione, la lettura alternativa sopra abbozzata non risulta sia stata mai neppure tentata, almeno nella giurisprudenza costituzionale [15]. Dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, la Consulta ha precisato i termini applicativi del­l’art. 10, l.c. n. 3/2001 e puntualmente fissato le condizioni per la sopravvivenza degli antichi limiti statutari alla potestà legislativa delle regioni speciali [16]. Ma non ha mai apertamente smentito o altrimenti messo in discussione l’assetto dato alla materia da Corte cost. n. 274/2003 e l’assunto che ne stava alla base [17]. Al­l’op­posto, la premessa che la competenza in materia di organizzazione interna portasse con sé il potere di legiferare sullo stato giuridico ed economico del personale è stata riproposta quale criterio di determinazione dell’ampiezza della competenza coestensiva legislativa statale, che l’art. 117, c. 2, lett. g) pure limita testualmente all’ordina­mento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazional [18]. Stupisce, pertanto, che alcune sentenze recenti abbiano rievocato il limite delle norme di grande riforma economica e sociale della Repubblica in giudizi di costituzionalità concernenti leggi di regioni autonome in materia di impiego pubblico [19]. Stupisce ancor di più che lo abbiano fatto appoggiandosi all’autorità di Corte cost. n. 314/2003 [20], alla quale hanno inopinatamente assegnato il ruolo di capostipite di un orientamento alternativo a quello espresso da Corte cost. n. 274/2003, dunque favorevole alla perdurante vigenza del limite delle grandi riforme economiche e sociali della Repubblica in materia di pubblico impiego regionale [21]. Ed invero, la sentenza n. 314/2003 affronta i problemi applicativi dell’art. 10, l.c. n. 3/2001 con esclusivo riguardo al sistema di impugnazione delle leggi regionali, mentre le questioni di merito concernenti i vizi di incompetenza della disciplina regionale scrutinata sono espressamente trattati nel contesto del sistema antecedente alla riforma del Titolo V della Costituzione, essendo stati la legge regionale impugnata e il ricorso davanti alla Corte anteriori alla l.c. n. 3/2001 [22]. Tanto poco Corte cost. n. 314/2003 ha inteso ribaltare l’orientamento espresso con il precedente n. 274/2003 che non lo ha richiamato neppure una volta, nonostante [continua ..]

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2.1. La sentenza n. 189/2007: l’origine di un probabile equivoco

Il quadro risultante dalla successione delle sentenze nn. 274/2003, 314/2003 e 308/2006 inizia a perdere la sua nitidezza con la sentenza n. 189/2007 [24]. Questa pronuncia ha avuto a oggetto l’impugnazione di leggi anteriori e successive alla riforma del Titolo V della Costituzione. Ma l’evocazione del limite statutario delle norme di grande riforma economica e sociale della Repubblica e il contestuale richiamo a Corte cost. n. 314/2003 non sono stati accompagnati da alcuna specificazione circa l’ambito temporale di applicabilità di quel limite in materia di pubblico impiego. Quale sia stata la ragione dell’omissione o della vaghezza sul punto non è dato intendere con chiarezza. Poiché oggetto di impugnativa sono state sia leggi anteriori che posteriori alla l.c. n. 3/2001 sarebbe plausibile ritenere che implicitamente la Corte abbia inteso circoscrivere l’applicazione del limite statutario in parola alle sole leggi impugnate, anteriori al 2001. Deporrebbe in favore di questa lettura l’osser­vazione che, nella parte motiva, è evocato, con la medesima funzione qualificatoria delle leggi regionali impugnate, anche il limite generale del diritto privato, che non soffre di limitazioni temporali di applicabilità e potrebbe riferirsi anche alle leggi impugnate successive al 2001 [25]. In ogni caso, nella giurisprudenza successiva, il richiamo alla sentenza n. 189/2007 contribuirà a realizzare una sorta di trasmutazione del contenuto di Corte cost. 314/2003, che prenderà inopinatamente ad essere letta come espressiva di un orientamento favorevole alla perdurante operatività del limite delle grandi riforme in materia di pubblico impiego regionale anche nel regime risultante dalla modifica del Titolo V della Costituzione.

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2.2. Le sentenze nn. 81/2019, 154/2019 e 43/2020

Dopo Corte cost. n. 189/2007, il distacco di Corte cost. n. 314/2003 dal regime normativo precedente alla l.c. 3/2001 sembra completarsi con le sentenze nn. 81/2019 [26] e 154/2019 [27]. Entrambe richiamano i precedenti del 2003 e del 2007 per fondarvi la conclusione della perdurante vigenza del limite delle grandi riforme, ma quel richiamo si svolge nel contesto di giudizi concernenti leggi regionali posteriori alla riforma del Titolo V della Costituzione: una situazione di fatto ben diversa rispetto a quella avuta presente dai richiamati antecedenti. Con la sentenza n. 43/2020 [28], infine, si perde anche il collegamento con i precedenti del 2003 e del 2007: l’applicazione del limite statutario delle norme di grande riforma economica e sociale della Repubblica è qui appoggiato sull’autorità della sola pronuncia n. 154/2019. La poco trasparente evoluzione giurisprudenziale della quale si è dato conto ha una sua possibile ragione in ciò che, dopo la privatizzazione del pubblico impiego e ancor di più dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, il principale canale di penetrazione della legge statale nell’area del pubblico impiego regionale è stato l’esercizio della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile, che ha assorbito di fatto la funzione di controllo centralizzato sulle scelte delle regioni ad autonomia differenziata, una volta assolta dal limite statutario delle grandi riforme. Ed è stato come se la perdita di ruolo sul piano dell’applicazione avesse reagito sul piano della giustificazione, cioè del fondamento giuridico del limite statutario in parola, che sono rimasti nel vago. A loro modo sono conferma dell’assunto le tre sentenze da ultimo passate in rassegna, in seno alle quali l’evocazione del limite delle grandi riforme sembra assolvere a una funzione meramente sussidiaria nel giudizio di costituzionalità, tutto reggendosi sulla censura di incompetenza correlata all’invasione, da parte delle leggi regionali impugnate, della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile.

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3. Il rapporto fra il limite statutario delle norme di grande riforma economica e sociale della Repubblica e il limite di competenza in materia di ordinamento civile

Comunque si sia sviluppata la giurisprudenza costituzionale in materia, l’affer­mazione della perdurante vigenza del limite statutario delle grandi riforme scopre un fronte di questioni attinenti al rapporto di questo limite con quello derivante dalla riserva di competenza statale in materia di ordinamento civile, che, essendo generale, è anche l’unico evocabile nei giudizi di costituzionalità riguardanti leggi delle regioni ordinarie in materia. Nelle applicazioni fatte dalla giurisprudenza in commento, quel rapporto può apparire di equivalenza, ma è una suggestione fallace. Innanzi tutto, i due limiti non sono coestensivi, posto che quello statutario delle grandi riforme coprirebbe l’intera disciplina del pubblico impiego regionale, compresa quella concernente l’alta organizzazione, che, essendo rimasta in regime di diritto pubblico, non può evidentemente essere attinta dalla legge statale nell’eser­cizio delle sue competenze in materia di rapporti fra privati. Sotto questo punto di vista, a svolgere fino in fondo la premessa enunciata dalla Corte costituzionale, si dovrebbe concludere che le regioni autonome soffrirebbero di una restrizione della loro potestà legislativa non comune alle regioni ordinarie. In secondo luogo, il limite verticale delle grandi riforme ha per contenuto le norme fondamentali e non la disciplina particolare, come invece quello orizzontale del diritto privato. Dal che la maggiore pervasività di quest’ultimo, che tende a inibire ogni spazio di agibilità ai legislatori regionali, fino all’eccesso di impedire loro di emanare alcuna normativa, «anche meramente riproduttiva di quella statale» [29]. Il limite delle grandi riforme, invece, lascerebbe più ampi margini di intervento ai legislatori di prossimità [30]. Ed è stato in forza di questa maggiore libertà che le leggi delle regioni speciali in materia di pubblico impiego anteriori alla riforma del Titolo V della Costituzione sono potute intervenire sui principali istituti privatistici del contratto individuale e collettivo di lavoro, come la modifica delle mansioni, il potere disciplinare, la mobilità, etc. Evocare congiuntamente i suddetti limiti nei giudizi di costituzionalità su leggi concernenti istituti del rapporto individuale di lavoro non si potrebbe; meglio: sarebbe inutile, posto che il limite del [continua ..]

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NOTE

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