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La tecnologia nella pubblica amministrazione: algoritmi e processi decisionali nei procedimenti amministrativi. Il caso della procedura di mobilità *

Federico Laus, assegnista di ricerca nell’Alma Mater Studiorum, Università di Bologna.

Ormai la telematica rappresenta lo strumento privilegiato nella gestione dell’attività amministrativa. In particolare, per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche devono incentivare l’uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati. Tuttavia, le caratteristiche proprie della digitalizzazione incidono sulle categorie giuridiche e sulle tradizionali modalità di svolgimento dei procedimenti amministrativi all’interno della pubblica amministrazione. Così, la P.A. e la giurisprudenza devono affrontare le criticità connesse all’utilizzo della tecnologia e, in particolare, di un algoritmo nei procedimenti amministrativi e nei processi decisionali, nell’ambito della c.d. rivoluzione digitale della P.A. Ecco dunque che, recentemente, il TAR Lazio e il Consiglio di Stato sono intervenuti in materia, allargandosi sino a valutare lo stato di avanzamento e i confini giuridici dell’informatizzazione della Pubblica Amministrazione, stimolando ampie riflessioni, in occasione di una procedura di mobilità avviata dal MIUR.

PAROLE CHIAVE: digitalizzazione pubblica amministrazione - digitalizzazione - MIUR - pubblica amministrazione - procedura di mobilitÓ

Telematics is now a key tool in the management of public administration activity. In order to achieve better efficiency, public administrations must encourage the use of telematics both in internal and external relationships, with other administrations and private citizens. However, the specific features of digitalisation have an impact on legal categories and traditional administrative proceedings within the public administration. Accordingly, public administration and judiciary have to deal with problems arising from technology, notably regarding algorithms in administrative proceedings and decision-making processes (within the framework of the so-called digital revolution of the public administration). In this regard, under a mobility procedure started by the Ministry of Education, Lazio Regional Administrative Court and Council of State have assessed the progress of computerization of public administration, providing inspiration for several remarks.

Sommario:

1. Premessa - 2. La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione - 3. La giurisprudenza amministrativa alla prova delle tecnologie informatiche - 3.1. Il percorso tracciato dal Consiglio di Stato - NOTE


1. Premessa

Nel film “io speriamo che me la cavo”, il grande Paolo Villaggio, interpretando il maestro Marco Tullio Sperelli, viene trasferito erroneamente alla scuola elementare De Amicis di Corzano, diroccato comune del napoletano, anziché a Corsano, nella sua Liguria. Si tratta – si scopre all’inizio del film – di un errore burocratico dell’Ammini­strazione competente, in sede di trasferimento dell’insegnante. Dal film, del 1992, alla gestione del piano nazionale di mobilità territoriale e professionale dei docenti assunti presso il Ministero nel recente presente, nella realtà, il passo è breve. Solo che ora i problemi affrontati dalla P.A. e dalla giurisprudenza amministrativa riguardano criticità connesse all’utilizzo della tecnologia e, in particolare, di un algoritmo nei procedimenti amministrativi e nei processi decisionali, nel corso della c.d. rivoluzione digitale della P.A. Ecco dunque che, recentemente, il TAR Lazio e il Consiglio di Stato sono intervenuti in materia, allargandosi sino a valutare lo stato di avanzamento e i confini giuridici dell’informatizzazione della Pubblica Amministrazione, stimolando ampie riflessioni. Prima di analizzare il dibattito giurisprudenziale, occorre, tuttavia, introdurre il tema della digitalizzazione della P.A.

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2. La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione

Come noto, l’art. 3-bis d.lgs. n. 241/1990, così come introdotto dalla l. n. 15/2005, ha introdotto l’uso della telematica, come strumento privilegiato nella gestione dell’attività amministrativa. In particolare, per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche devono incentivare l’uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati. Di fatto, a partire proprio dal 2005 si è sviluppata una rivoluzione digitale al­l’interno della Pubblica Amministrazione, solo parzialmente assimilata dall’uten­za e dagli stessi uffici. Tale rivoluzione si è sviluppata, essenzialmente, in attuazione del principio di buon andamento ex art. 97 Cost., che deve permeare l’organizzazione dei pubblici uffici unitamente al principio di imparzialità dell’amministrazione, che proprio dallo strumento informatico trarrebbe giovamento. Momento di svolta è poi rappresentato dal d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, che ha introdotto nel nostro ordinamento il c.d. Codice dell’amministrazione digitale (CAD). Ai sensi dell’art. 12 del Codice, le pubbliche amministrazioni nell’organizzare autonomamente la propria attività devono utilizzare le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione nel rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione, nonché per l’effettivo riconoscimento dei diritti dei cittadini e delle imprese. Lo strumento digitale diviene quindi tramite per il miglior raggiungimento degli obiettivi della pubblica amministrazione e al contempo per il soddisfacimento degli interessi dell’utente, nell’ottica di una migliore collaborazione tra pubblico e privato. A tal fine, infatti, le pubbliche amministrazioni devono utilizzare, nei rapporti interni, in quelli con altre amministrazioni e con i privati, le tecnologie dell’infor­mazione e della comunicazione, garantendo l’interoperabilità dei sistemi e l’integra-zione dei processi di servizio fra le diverse amministrazioni nel rispetto delle relative linee guida. Non v’è dubbio che l’interoperabilità risulti tra i nodi più complessi da sciogliere per ottenere una adeguata [continua ..]

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3. La giurisprudenza amministrativa alla prova delle tecnologie informatiche

La vicenda giurisprudenziale che ha consentito di sviluppare il dibattito sulle tecnologie al servizio dell’amministrazione pubblica trae origine da una procedura di mobilità avviata dal MIUR ai sensi dell’art. 1, c. 108, l. n. 107/2015 [23]. A tale norma è seguita l’ordinanza ministeriale n. 241/2016, impugnata, in separati procedimenti giudiziari avanti il TAR Lazio, nella parte in cui l’ammini­strazione ha obbligato tutti i docenti, e quindi gli odierni ricorrenti, immessi in ruolo nella fase C del piano straordinario assunzionale (art. 1, c. 98, lett. c), l. n. 107/2015), ad inoltrare domanda di mobilità, all’esito della quale, tuttavia, ha disposto i trasferimenti senza tener conto delle preferenze da loro espresse, pur in presenza di posti disponibili nelle province indicate nella loro relativa domanda di mobilità in organico di fatto e in deroga, posti già assegnati a docenti dotati di punteggio inferiore. Risolta ormai la questione sotto il profilo della giurisdizione a favore del giudice ordinario [24], restano a disposizione dello studioso alcuni interventi della giurisprudenza amministrativa che coinvolgono profili di particolare interesse. Interveniva inizialmente il T.A.R. Lazio con la sentenza n. 9924/2018, a fronte di uno dei motivi di ricorso in virtù del quale i ricorrenti denunciavano che il piano straordinario non era stato corredato da alcuna attività amministrativa ma era stato demandato ad un algoritmo, tuttora sconosciuto, per effetto del quale erano stati operati i trasferimenti e le assegnazioni in evidente contrasto con il fondamentale principio della strumentalità del ricorso all’informatica nelle procedure amministrative. Secondo i ricorrenti, vi sarebbe stata quindi effettuazione di attività provvedimentale senza la previa attività istruttoria e procedimentale e l’algoritmo in sostanza avrebbe sostituito l’istruttoria commessa ad un ufficio e ad un responsabile. Secondo il T.A.R. Lazio in effetti sarebbe mancata nella fattispecie una vera e propria attività amministrativa, essendosi demandato ad un impersonale algoritmo lo svolgimento dell’intera procedura di assegnazione dei docenti alle sedi disponibili nell’organico dell’autonomia della scuola. Al riguardo il T.A.R. riteneva che “alcuna complicatezza o ampiezza, in termini di numero di soggetti coinvolti ed [continua ..]

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3.1. Il percorso tracciato dal Consiglio di Stato

Interveniva, parallelamente, il Consiglio di Stato, parzialmente correggendo la direzione e rivedendo la posizione assunta dal Collegio di prime cure, pronunciandosi sulla medesima vicenda. Così, infatti, con la sentenza n. 2270/2019 [26] il Consiglio di Stato, pur criticando nella fattispecie l’esito del procedimento amministrativo “informatizzato”, promuoveva la digitalizzazione nella PA, avvertendo però dei rischi e delle cautele inevitabili, così realizzando un attento e ricco manuale della buona digitalizzazione amministrativa. Secondo il Consiglio, in generale, non può essere messo in discussione che un più elevato livello di digitalizzazione dell’amministrazione pubblica sia fondamentale per migliorare la qualità dei servizi resi ai cittadini e agli utenti. E il Codice dell’ammini­strazione digitale rappresenterebbe un approdo decisivo in tale direzione. In senso peraltro conforme a quanto già osservato nel presente contributo, il Consiglio avvertiva che i diversi interventi di riforma dell’amministrazione susseguitisi nel corso degli ultimi decenni, fino alla l. n. 124/2015, sono indirizzati a tal fine e che nella medesima direzione sono diretti gli impulsi che provengono dal­l’ordinamento comunitario (vedasi tra l’altro Comunicazione della Commissione sull’Agenda digitale europea). Anche la dottrina si è interrogata sulle opportunità fornite dalle nuove tecnologie, elaborando la nozione di “e-government”, ovvero l’introduzione di modelli decisionali e di forme gestionali innovative, che si avvalgano delle tecnologie informatiche ed elettroniche. Con tale termine, in estrema sintesi, si vuole indicare il processo di informatizzazione della pubblica amministrazione che, per usare le parole della Comunicazione del 26 settembre 2003 della Commissione Europea, può essere definito come “l’uso delle tecnologie dell’in­formazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, coniugato a modifiche organizzative ed all’acquisizione di nuove competenze al fine di migliorare i servizi pubblici ed i processi democratici e di rafforzare il sostegno alle politiche pubbliche” (Comunicazione della Commissione Europea del 26 settembre 2003 «Il ruolo dell’e-government per il futuro dell’Europa»). Con riguardo poi a procedimenti amministrativi, [continua ..]

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NOTE

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