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Sisifo unchained? La pianificazione delle risorse umane nel lavoro pubblico

Marco Esposito

Il saggio è destinato agli scritti in onore di Carlo Cester.

Queso lavoro è il prodotto di una linea di ricerca finanziata dall’Università di Napoli Parthenope.

Sommario:

1. Di nuovo la neolingua: l'enfasi della c.d. "riforma Madia" tra vischiosità terminologiche e arretratezze organizzative - 2. Segue: Si scrivedotazione ma si legge pianta: l'evoluzione legislativa sulla disciplina degli organici delle amministrazioni pubbliche - 3. Le novita' del 2015-2017: valore, utilita' e criticita' - 4. Segue: Assunzioni e mobilita': desiderata, meta-letture, e reali prospettive - 5. Conclusioni - NOTE


1. Di nuovo la neolingua: l'enfasi della c.d. "riforma Madia" tra vischiosità terminologiche e arretratezze organizzative

La c.d. Riforma Madia assume, in alcuni dei suoi sviluppi, i contorni di un poco promettente dejà-vu. L’analisi delle nuove regole in tema di definizione delle dotazioni organiche, unitamente a quelle intervenute sulla conseguente risistemazione delle procedure strumentali e propedeutiche al reclutamento del personale pubblico, rievoca prepotentemente, infatti, uno degli scritti metodologici più lucidi e significativi sulla partenza della contrattualizzazione del pubblico impiego. Mi riferisco alla riflessione di Massimo D’Antona – di fatto una prima constatazione – in merito ai rischi del ricorso a una “neo-lingua” della riforma [1]. Egli evidenziava, in sintesi, che dietro parole nuove attinte da – e in ogni caso più vicine a – una sintassi privatistica e negoziale potessero celarsi strumenti e logiche gestionali del precedente statuto pubblicistico. Sicché l’avvio e la realizzazione della riforma dovevano confrontarsi con la rimozione effettiva di strascichi e vischiosità di un resistente, antico corpus di regole e prassi dominanti; e ciò senza quindi lasciarsi suggestionare dal ricorso alle terminologie negoziali o a nuovi linguaggi burocratici, spesso involucri semantici formali e di superficie. Numerose sono state, poi, le voci che, nel rimarcare la difficoltà del transito del pubblico impiego all’impianto del diritto del lavoro nell’impresa, hanno messo sull’avviso circa le trappole di un’ingenua raffigurazione della riforma degli anni ‘90 alla stregua di un meccanico automatismo di diritto positivo. Del resto una tale rappresentazione si sarebbe ben presto confrontata con le progressive manutenzioni dell’impianto originario della contrattualizzazione, lungo un percorso evolutivo tanto accidentato quanto discontinuo. Significativa, in questa luce, l’immagine utilizzata, a un certo punto di questo percorso, del “risveglio da una fase onirica” [2]. Dunque, a più di venticinque anni dalla partenza nel 1992, dobbiamo prendere atto che il susseguirsi delle riforme ha contribuito ad avallare, e in larga misura a ispessire, il ricorso alla neolingua. Ciò è particolarmente visibile in ambiti, e materie, inerenti proprio al nocciolo duro del cambiamento organizzativo che la riforma degli anni ’90 imponeva per essere effettivamente realizzata. Ci [continua ..]

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2. Segue: Si scrivedotazione ma si legge pianta: l'evoluzione legislativa sulla disciplina degli organici delle amministrazioni pubbliche

Il nostro punto di partenza è l’art. 17, lett. q), legge n. 124/2015, dove si parla del «progressivo superamento della dotazione organica come limite alle assunzioni, fermi restando i limiti di spesa, anche al fine di facilitare i processi di mobilità». Si tratta di un’indicazione di principio molto ampia, dotata, nella sua genericità, di una portata integralmente e fortemente revisionista; tale da fondare, in prima battuta, attese di chissà quali innovazioni nonché, poi, addirittura far leggere in una prospettiva molto amplificata le piccole novità del 2017 e del 2018. L’equivoco, a mio modo di vedere, poggia su un uso improprio dell’espressione dotazione organica, laddove il legislatore ha chiaramente inteso riferirsi – o, comunque, presupponeva nella sostanza la sopravvivenza di quello – all’antico strumento della pianta organica. Si è così annunciata una riforma come se non ci fossero stati avanzamenti sul piano organizzativo; i quali, viceversa, almeno in ragione della lunga evoluzione normativa specifica sulla materia, si sarebbero dovuti valorizzare dovendosene se non altro presupporre una parziale operatività sul piano reale [4]. In effetti, almeno sulla carta, la definizione della pianta organica era stata superata nel 1998, con l’introduzione del sistema della dotazione organica complessiva. Come vedremo, la previsione della procedura di programmazione triennale dei fabbisogni di personale già rendeva la dotazione organica uno strumento flessibile; tarato su, e adattabile a, le concrete esigenze funzionali degli enti e delle amministrazioni pubbliche. Se quindi entriamo nel dettaglio – per cogliere senso e portata del “nuovo” – della pregressa codificazione della dotazione organica, le norme del 2017 in materia sono destinate ad assumere contorni, sul piano del perseguimento concreto dell’efficienza e della funzionalità degli uffici pubblici, molto ridimensionati: ciò perlomeno a parere di chi scrive. Bisogna, dunque, avere puntuale memoria del fatto che a partire dal 1998, come accennato, il legislatore aveva ridisegnato con nettezza alcune regole di organizzazione, imponendo alle amministrazioni una pianificazione delle risorse umane disponibili e al contempo idealmente necessarie alle funzioni dell’ente [5]. E [continua ..]

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3. Le novita' del 2015-2017: valore, utilita' e criticita'

Le osservazioni sin qui svolte dovrebbero ora consentire di contestualizzare, e cercare di comprendere meglio, sia il reale significato della delega in tema di dotazioni organiche sia la sua attuazione nel D.Lgs. n. 75/2017. E penso sia piuttosto evidente che il superamento di cui parla il legislatore delegante fosse da riferirsi non alla dotazione organica in quanto tale – strumento neutro e adattabile a molteplici modelli organizzativi – ma piuttosto ai perduranti strascichi della centralità, nella mentalità della politica e dell’alta dirigenza amministrativa, del concetto di pianta organica: o, meglio ancora, fosse da riferirsi agli effetti di quelle cattive prassi di programmazione, restie ad accogliere la filosofia del cambiamento imposta dal 1998 in poi. Al fondo, pertanto, mi pare si sia semplicemente inteso rimarcare nuovamente – tra il 2015 e il 2018 – l’esigenza di adottare documenti di programmazione efficienti: non rigidi ma ispirati e protesi a interpretare le trasformazioni di contesto. Certo, i desiderata e alcune meta-intenzioni della legge n. 124/2015 erano ben più ampie e radicali (v. infra); ma l’attuazione di questa parte della legge delega risulta, invece, piuttosto circoscritta [15]. La dotazione organica, in effetti, non scompare o, meglio, scompare solo dalla rubrica dell’art. 6, D.Lgs. n. 165/2001 [16]; giacché l’esito del nuovo procedimento prescritto dalla legge confluisce sempre in un documento di sintesi che rappresenta la provvista utile del personale da impiegare. Il disposto del nuovo comma 3 dell’art. 6 è chiaro in tal senso. D’altro canto, l’art. 2, comma 1 del decreto 165 continua a ricomprendere la determinazione delle dotazioni organiche complessive tra i principali adempimenti di tipo macro-organizzativo. Né può dirsi che cambi, non nella sostanza almeno, la tecnica di programmazione. Il Piano triennale dei fabbisogni di personale di cui parla l’art. 6 nella sua odierna versione è esattamente un documento di Programmazione dei fabbisogni, già prima richiesto dallo stesso articolo 6; come quest’ultimo è dunque un atto programmatico: con prospettiva triennale sebbene sia adottato annualmente. Non vi è dubbio che al primo viene affidato un ruolo più centrale ed esclusivo, rispetto a quello ricoperto dal [continua ..]

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4. Segue: Assunzioni e mobilita': desiderata, meta-letture, e reali prospettive

La relazione cui si è accennato da ultimo rappresenta uno dei punti strategici della riforma – legato a un precisa indicazione della delega, cioè «la definizione degli obiettivi di contenimento delle assunzioni in base agli effettivi fabbisogni» (art. 17, lett. m), legge n. 124/2015) – ma, purtroppo, anche tra i più ambigui di essa. Certo è che la narrazione prevalente a margine della legge delega – coniugando indicazioni legislative, dichiarazioni politiche e studi organizzativi – ha indotto molti a vere e proprie meta-letture del dato normativo; alcune di esse sono state autorevolmente riproposte dopo il varo del progetto di decreto delegato e, tra le pieghe, addirittura ancor dopo la pubblicazione del D.Lgs. n. 75. Il nuovo procedimento di programmazione delle risorse umane, in pratica, è stato visto nella prospettiva di un superamento integrale del sistema contemplato nell’art. 35, comma 4, D.Lgs. n. 165/2001; ove è prescritto che l’avvio delle procedure concorsuali e le conseguenti assunzioni del personale delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie e degli enti pubblici non economici siano autorizzate con dPCM. Secondo, quindi, prime interpretazioni – della delega anzitutto – sarebbe stato confermato il disegno ovvero, piuttosto, l’intento di introdurre solo limiti generali di spesa, cioè di budget, a carico delle amministrazioni [22]; le quali sarebbero invece lasciate libere, poi, di spendere quel budget in autonomia, sulla sola base delle risultanze dei propri piani triennali dei fabbisogni, oramai non essendo più vincolate a incasellare il personale in predefiniti “posti”. Questo passo – ammettendo che tale fosse il disegno – non è, però, compiuto dal legislatore delegato. Dell’art. 35, comma 4, si è provveduto semplicemente a sostituire, nella prima parte, il richiamo alla programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all’art. 39, legge n. 449/1997 con quello al piano triennale dei fabbisogni; per il resto il dato normativo rimane invariato. Tal ché è rimasto solo nella penna del Consiglio di Stato – v. il parere reso nel corso dell’iter di approvazione dei decreti delegati: il n. 916/2017 [23] – e, probabilmente, in qualche segreto [continua ..]

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5. Conclusioni

Le riflessioni sin qui svolte mi pare suggeriscano, alla fine, cautele nel gridare alla rivoluzione organizzativa. L’analisi della disciplina giuridica rivela, piuttosto, una banale verità, con cui – il giurista che si occupa di lavoro pubblico lo sa bene – è imprescindibile confrontarsi ogni volta viene annunciata l’ennesima riforma storica del lavoro pubblico: le norme di principio, e quelle che codificano la macro-organizzazione degli uffici pubblici, possono vestirsi di effettività solo se assistite e seguite da comportamenti organizzativi coerenti. In uno studio molto interessante, citato nel presente saggio [29], valutando le politiche degli ultimi anni in materia di definizione dei costi standard e, quindi, le misure di pianificazione del personale, si giunge a conclusioni avvaloranti l’assunto con cui apriamo questo paragrafo conclusivo: sono state le tecniche e le metodologie organizzative messe in campo a fare la differenza, solo marginalmente il contesto legale e regolamentare. E le migliori prassi richiedono output e rilevamenti impegnativi; impongono una visione delle funzioni amministrative davvero scientificamente orientata all’efficienza e all’efficacia. Sul piano giuridico, dunque, il tema non solo è fortemente valoriale ma anche ben più di fondo. Bisogna armonicamente intrecciare insieme i fili di tre cardini operativi: competenze e professionalità del personale; responsabilità della dirigenza; incentivi selettivi e meritocratici. La storiografia giuridica del lavoro pubblico, da vent’anni a questa parte, ci mostra purtroppo – sotto quest’angolo visuale – un percorso impervio, immaturo. È comprensibile seppur non giustificabile; al di là dei modelli giuridici e delle ideologie in campo, le problematiche delle dotazioni organiche e delle assunzioni discendono, e dipendono, da precise opzioni di politica economica e finanziaria. E sul piano di tale dipendenza lavoro privato e lavoro pubblico sono più contigui di quanto non si immagini. Da puntuali, coraggiose e nette scelte politiche bisogna, quindi, riprendere le mosse dell’unificazione normativa; sempre che se ne condivida l’essenziale funzione di leva strumentale a perseguire una migliore qualità degli apparati pubblici.

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NOTE

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