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Incarichi dirigenziali ai funzionari delle agenzie fiscali: specialità (ed anomalia) di una disciplina ed insussistenza di un nuovo rapporto di lavoro a termine

Daniele Iarussi, Dottore di ricerca in Diritto del lavoro nell’Alma Mater Studiorum Università di Bologna e Avvocato in Mantova

Richiamata la disciplina regolamentare dell’Agenzia delle Entrate ed il d.l. 2 marzo 2012, n. 16, art. 8, comma 24, dichiarato incostituzionale unitamente alle disposizioni di proroga dalla Corte costituzionale con sentenza n. 37 del 25 febbraio 2015, l’Autore - dopo aver passato in rassegna gli istituti giuridici affini in materia di pubblico impiego privatizzato e constatato la mancata esistenza di un fondamento normativo a sostegno della peculiare ed illegittima prassi di affidamento di incarichi dirigenziali a funzionari adottata dall’ente - esamina le criticità rilevate e le ragioni a sostegno della mancata costituzione di un nuovo rapporto a termine di natura dirigenziale. L’analisi prende avvio dalla sentenza n. 14814/2020 con cui la Corte di Cassazione ha dichiarato manifestatamente infondata l’istanza di rinvio pregiudiziale al giudice dell’Unione europea della questione di compatibilità delle disposizioni in esame con la direttiva sul contratto a termine.

The Author - after having reviewed the similar legal institutions in the field of privatized public employment and having ascertained the lack of a legal basis in support of the peculiar and illegitimate practice of assignment of offices management to officials adopted by the institution (provided for by the internal regulation and by Legislative Decree 2 March 2012, n. 16, art. 8, paragraph 24, declared unconstitutional by the Constitutional Court) - examines the critical issues identified and the reasons supporting the failure to establish a new executive term relationship. The analysis starts with sentence no. 14814/2020 of the Supreme Court.

Keywords: Public employment - Assignment of managerial duties - Failure to establish a new fixed-term employment contract - Refused to execute an ineffective contract.

Il conferimento di un incarico dirigenziale a termine ai funzionari dell’Agenzia delle Entrate, ai sensi dell’art. 24 del regolamento di organizzazione dell’ente e poi dell’art. 8, comma 24, del d.l. n. 16 del 2012, conv. con modif. dalla l. n. 44 del 2012, si innesta su un rapporto di lavoro subordinato già esistente ed in quanto equiparabile all’ipotesi della reggenza, o dell’esercizio di mansioni superiori, non determina la costituzione di un rapporto dirigenziale a termine assimilabile a quello con i soggetti non appartenenti ai ruoli dirigenziali della P.A. ex art.19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001. La natura privatistica degli atti di gestione dei rapporti di lavoro di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2, non consente alle Pubbliche Amministrazioni di esercitare il potere di autotutela, che presuppone la natura amministrativa del provvedimento e l’esercizio di poteri autoritativi; tuttavia, qualora l’atto adottato [continua ..]

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Sommario:

1. Ipotesi di inquadramento di una peculiare fattispecie: l’affidamento di mansioni superiori - 2. … L’istituto della reggenza: le ragioni di un’esclusione - 3. … Il conferimento di incarichi dirigenziali: categoria giuridica più appropriata ma “non adattabile” - 4. Mancata costituzione di un nuovo contratto di lavoro a termine di natura dirigenziale - 5. Legittimo rifiuto a dare esecuzione ad un rapporto nullo - 6. Cenni conclusivi: tendenze dell’ordinamento verso strumenti agili di gestione - NOTE


1. Ipotesi di inquadramento di una peculiare fattispecie: l’affidamento di mansioni superiori

L’interessante pronuncia in rassegna, innovativa poiché tenta di risolvere secondo l’ottica dei tradizionali istituti lavoristici l’annoso problema della qualificazione degli (abusivi, quanto reiterati) incarichi dirigenziali assegnati ai funzionari dell’A­genzia delle Entrate, offre lo spunto per alcune riflessioni sull’istituto dell’affida­mento a mansioni superiori, della reggenza e delle posizioni organizzative nel pubblico impiego privatizzato, anche in rapporto all’incidenza dell’incarico sul rapporto di lavoro in essere. La questione interpretativa, stante la caducazione delle norme poste a fondamento dell’esercizio delle funzioni dirigenziali da parte dei funzionari dell’Agenzia delle Entrate (a seguito del “tormentato” quanto noto percorso, ben sintetizzato dalla Suprema Corte con la pronuncia in commento, conclusosi con la sentenza della Corte costituzionale n. 37 del 25 febbraio [continua ..]

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2. … L’istituto della reggenza: le ragioni di un’esclusione

L’assegnazione di incarichi dirigenziali a funzionari privi della relativa qualifica può, invece, avvenire mediante l’istituto della reggenza (regolato in generale dall’art. 20 del d.P.R. 8 maggio 1987, n. 266), che consente di garantire la funzionalità dell’ufficio amministrativo che sia rimasto scoperto (per il verificarsi di una causa imprevedibile) per il tempo necessario alla copertura del posto di lavoro mediante il pubblico concorso. La fattispecie consentirebbe così il conferimento del-l’incarico di reggenza dell’ufficio pubblico temporaneamente sprovvisto del dirigente titolare, in via eccezionale, nel caso in cui la vacanza di una posizione dirigenziale, dovuta come accennato poc’anzi a cause imprevedibili, possa compromettere il corretto svolgimento dell’attività dell’amministrazione al fine di assicurare la continuità dell’azione pubblica. Solo in questa ipotesi, comunque [continua ..]

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3. … Il conferimento di incarichi dirigenziali: categoria giuridica più appropriata ma “non adattabile”

Con buona probabilità, la disciplina contenuta nel d.lgs. n. 165/2001 che più si avvicina a quanto, di fatto, reiterato nel tempo per i funzionari delle Agenzie fiscali è quella sul conferimento degli incarichi dirigenziali ex art. 19, c. 6, che si pone come una norma speciale e derogatoria dei principi generali vigenti. Essa prevede la possibilità di attribuire funzioni, oltre che a professionalità esterne alla PA, anche a dipendenti amministrativi senza la qualifica dirigenziale, purché in possesso di una adeguata professionalità ed idoneità all’incarico stesso, con la precisazione che l’incarico deve avere un carattere temporaneo, al fine di evitare che tale strumento possa essere utilizzato per promozioni ad personam o come meccanismo di attribuzione di mansioni superiori. La stessa previsione di conferimento dell’incarico mediante atto motivato ha lo scopo di poter verificare l’applicazione dei [continua ..]

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4. Mancata costituzione di un nuovo contratto di lavoro a termine di natura dirigenziale

Il conferimento dell’incarico è avvenuto, in sostanza, come ben evidenziato dalla pronuncia in esame, con le medesime modalità con le quali viene conferito l’incarico al dirigente di ruolo, sul presupposto di un rapporto di lavoro subordinato già esistente ed in esecuzione di quest’ultimo (e non, invece, con la creazione di un nuovo rapporto di lavoro di natura dirigenziale). Con tutta evidenza, stante l’inapplicabilità di ognuna delle ipotesi normative poc’anzi analizzate (stante la, pur parziale, maggiore “contiguità” alla previsione di cui all’art. 19, c. 6, d.lgs. n. 165/2001) [19], si è assistito alla creazione di una sorta di “mostro giuridico” (sconosciuto al nostro ordinamento di diritto positivo) e al consolidamento di una prassi illegittima [20] nell’ambito di una delicata materia (avuto riguardo anche alle essenziali funzioni demandate alle Agenzie fiscali) [continua ..]

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5. Legittimo rifiuto a dare esecuzione ad un rapporto nullo

La pronuncia in rassegna, dopo aver rammentato che nell’ambito del lavoro pubblico privatizzato gli atti di gestione del rapporto di lavoro sono adottati con i poteri e le capacità del privato datore di lavoro, ha ribadito, confermando così il condivisibile orientamento prevalente in materia [23], che il comportamento dell’Am­ministrazione pubblica che revochi un incarico dirigenziale sul presupposto della nullità del suo conferimento equivale alla condotta del contraente che non osservi il contratto da lui stipulato ritenendolo inefficace perché affetto da nullità. In altri termini, se l’atto di conferimento risulta in contrasto con una norma imperativa, l’ente pubblico, che è evidentemente tenuto “a conformare la propria condotta alla legge, nel rispetto dei principi sanciti dall’art. 97 Cost., ben può sottrarsi unilateralmente all’adempimento delle obbligazioni che trovano titolo [continua ..]

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6. Cenni conclusivi: tendenze dell’ordinamento verso strumenti agili di gestione

I principi ribaditi nella pronuncia in esame, condivisibile pur con le criticità evidenziate in ordine alla difficoltà di inquadrare la fattispecie sul piano normativo, si inseriscono certamente in un contesto del tutto peculiare, valorizzato anche dal (coraggioso) arresto della Corte costituzionale, ove da un lato si assiste ad un pur parziale declino del puro paradigma privatistico e, dall’altro, si accentua la tendenza del lavoro pubblico privatizzato verso forme di lavoro c.d. agile. Sul primo profilo, la pronuncia della Corte costituzionale fatta propria dalla Suprema Corte, oltre a rilanciare la centralità del principio del pubblico concorso, può inscriversi in quella corrente di pensiero convinta che l’idea stessa che l’organizzazione amministrativa possa riformarsi con “ricette” puramente aziendali stia incontrando crescenti resistenze. Com’è stato osservato, non vi è dubbio che “lo spirito [continua ..]

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NOTE

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