Sommario:

1. Premessa. La svolta riformatrice degli anni novanta del secolo scorso. Le origini, gli obiettivi, gli effetti - 2. Le politiche dei vari cicli riformatori - 3. La pandemia e il PNRR - 4. I nuovi reclutamenti pubblici - 5. Le nuove progressioni verticali e la relativa procedura transitoria - 6. Gli interventi sulla disciplina della dirigenza pubblica - 7. Le novità introdotte dal d.l. n. 36/2022 - 8. Il ruolo delle parti sociali nell’attuazione del PNRR - 9. I nodi da affrontare … e sciogliere … - 10. Politica e amministrazione: un rapporto sempre conflittuale. La questione dell’autonomia della dirigenza pubblica - 11. La valutazione della qualità dei servizi e il controllo democratico dell’amministrazione

1. Premessa. La svolta riformatrice degli anni novanta del secolo scorso. Le origini, gli obiettivi, gli effetti

Non va mai dimenticato che il grande processo di riforma delle pubbliche amministrazioni, avviato nei primi anni novanta del secolo scorso, aveva come obiettivo principale quello di introdurre logiche aziendali e manageriali nelle modalità di funzionamento degli apparati pubblici. L’idea guida, ispirata al modello del New Public Management (allora alquanto in voga), era quella di una modernizzazione della pubblica amministrazione in cui l’accento prevalente fosse posto sui risultati, sull’effi­cienza e sull’efficacia dell’azione amministrativa, avendo di mira il soddisfacimento degli interessi dei cittadini, in quanto utenti dei servizi pubblici. Il che implicava, sul piano organizzativo, l’abbandono (o quantomeno il temperamento) del cosiddetto modello burocratico e il passaggio all’adozione del cosiddetto modello d’impresa. Tale percorso riformatore – che sfruttava la “finestra di opportunità” al [continua ..]

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2. Le politiche dei vari cicli riformatori

Nella successione di riforme o di quasi-riforme che si è sviluppata dopo il 1998, e cioè al termine della cosiddetta fase 2 della privatizzazione avviata con la l. delega n. 59/1997 (in quanto la fase 1 origina dalla l. delega n. 421/1992), non si riscontra una reale volontà del decisore politico di correggere i difetti del progetto originario, in modo da renderlo efficace; bensì interventi, in sostanza, del tutto in controtendenza. Con la riforma Frattini del 2002 non si toccano i punti deboli del rapporto tra politica e amministrazione, in cui prevale la contiguità strutturale, data dal sistema di preposizione agli incarichi dirigenziali, dalla loro temporaneità, e dalla mancanza di una connessione stringente tra valutazione del dirigente e rinnovo dell’incarico. Invece, nel 2002 sì è lanciato un chiaro segnale di ulteriore precarizzazione e di fidelizzazione politica della dirigenza, che, per giunta, viene recepito da [continua ..]

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3. La pandemia e il PNRR

Così, all’inizio della seconda decade degli anni duemila, il progetto originario degli anni novanta risulta del tutto distorto nella sua attuazione pratica. La politica mantiene il pieno controllo delle amministrazioni avendo precarizzato e fidelizzato la dirigenza. Quest’ultima non è pienamente autonoma per esercitare la sua funzione manageriale; e, peraltro, è astretta da vincoli e condizionamenti derivanti da un cumulo crescente di fonti legislative e regolamentari. Difatti, la politica amministra per via legislativa, attraverso le cosiddette “leggi provvedimento”. La contrattazione collettiva nazionale e integrativa resta dominata dalla ricerca di consenso da parte degli organi politici. L’Aran è ridotta ad una sorta di “passacarte” e la dirigenza, in sede locale, è “catturata” dalle pressioni degli organi di governo e dei sindacati: i quali, al di là di qualunque limite allo spazio [continua ..]

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4. I nuovi reclutamenti pubblici

La pressante esigenza di dare attuazione al PNRR ha spinto il governo a varare un piano straordinario di assunzioni di personale accompagnato da misure di semplificazione delle procedure concorsuali. Inoltre, a ciò s’è accompagnata una ridefinizione dei percorsi di carriera per i dipendenti interni e una nuova regolazione per l’accesso alla dirigenza. Anzitutto, la disciplina di riferimento è contenuta nel d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113. Questo decreto ha, peraltro, subito integrazioni e correzioni fino a tempi recenti Lo scopo perseguito è quello di «accelerare le procedure per il reclutamento del personale a tempo determinato». Il modello privilegiato, e applicabile da tutte le amministrazioni, è quello di forme selettive speciali e semplificate per l’assunzione a tempo determinato che seguono due percorsi. La prima via è quella del cosiddetto [continua ..]

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5. Le nuove progressioni verticali e la relativa procedura transitoria

Forse proprio per temperare il diffuso senso di insoddisfazione presente nel personale interno, tartassato da lunghi anni di austerity, da politiche non certamente benevole, e comunque dando attuazione ad alcune generiche previsioni del Patto di marzo, il d.l. n. 80/2021 rivitalizza le cosiddette “progressioni verticali”: e cioè, procedure di passaggio da un area all’altra del sistema di classificazione, ma mantenendo, secondo le indicazioni della Corte costituzionale, il requisito costituito dal necessario possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso dall’esterno. Tuttavia, la recente contrattazione collettiva di alcuni comparti pubblici per il triennio 2019-2021 (Funzioni centrali e Funzioni locali), sfruttando una disposizione dall’ambiguo significato (quella del novellato art. 52, c. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001), ha previsto anche delle progressioni verticali “transitorie”, in cui il passaggio da un’area [continua ..]

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6. Gli interventi sulla disciplina della dirigenza pubblica

Molto preoccupanti sono gli interventi concernenti l’accesso alla dirigenza. A seguito del d.l. n. 80/2021, per un verso, sono state raddoppiate le percentuali che, alla stregua dell’art. 19, c. 6, d.lgs. n. 165/2001, consentono l’attribuzione di incarichi dirigenziali a soggetti che non appartengono ai ruoli della dirigenza. Per altro verso, è venuto meno ogni limite quantitativo agli incarichi assegnabili a dirigenti di altre amministrazioni. Il recente d.l. 30 aprile 2020, n. 36, convertito, con modificazioni, dalla l. 29 giugno 2022, n. 79, ha altresì concesso la possibilità di conferire incarichi dirigenziali a «funzionari di cittadinanza italiana di organizzazioni internazionali o dell’Unione europea». È evidente che questo notevole allargamento del bacino di pescaggio dei soggetti incaricabili di funzioni dirigenziali non fa altro che indebolire l’autonomia della dirigenza interna; e, più in generale, [continua ..]

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7. Le novità introdotte dal d.l. n. 36/2022

L’anzidetto d.l. 36/2022, denominato «ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNNR)», è (invero, come il d.l. n. 80/2021 e tutta la normativa connessa al PNRR) una sorta di zibaldone dove sono presenti molteplici misure ritenute funzionali all’attuazione del PNNR. In questa sede, ci si limita a dedicare attenzione ai temi trattati nelle pagine precedenti, con qualche osservazione relativa ad alcune novità di particolare interesse. Anzitutto, il d.l. n. 36/2022 avvia un processo, alla fine del quale, per tutte le amministrazioni pubbliche, la presentazione delle candidature ai concorsi pubblici, avverrà esclusivamente per mezzo della registrazione al cosiddetto «Portale unico del Reclutamento». E mediante quest’ultimo verrà gestita anche la mobilità dei pubblici dipendenti. Il d.l. n. 36/2022 introduce un nuovo art. 35-quater, nel d.lgs. n. 165/2001, che [continua ..]

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8. Il ruolo delle parti sociali nell’attuazione del PNRR

Come s’è già osservato, l’emergenza pandemica ha confermato il ruolo fondamentale dello Stato e delle istituzioni pubbliche per affrontare i momenti di crisi, per assicurare livelli essenziali della tutela dei diritti fondamentali e per creare i presupposti per la ripresa e per un nuovo sviluppo. In questa prospettiva la normativa europea e italiana ha valorizzato il coinvolgimento delle parti sociali nella formazione e nell’attuazione dei Piani nazionali di ripresa e resilienza al fine di attuare le due grandi e decisive transizioni digitale ed ecologica. Di ciò un significativo esempio è, come previsto dall’art. 3, d.l. 31 maggio 2021, n. 77 (convertito, con modificazioni, dalla l. 29 luglio 2021, n. 108), l’istituzione del Tavolo permanente di partenariato economico, sociale e territoriale, composto dai rappresentanti delle parti sociali, della società e delle istituzioni pubbliche, e che svolge una funzione [continua ..]

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9. I nodi da affrontare … e sciogliere …

Andando oltre la logica emergenziale, e nell’ottica di individuare alcuni interventi per il miglioramento della funzionalità delle pubbliche amministrazioni va sempre ricordata un’osservazione di Andrea Orsi Battaglini, all’alba della cosiddetta prima privatizzazione degli anni novanta. L’autore, infatti, si sofferma sulla questione, allora rilevante (e, come s’è visto, ancora oggi è così), che la realizzazione della logica d’impresa, all’interno delle pubbliche amministrazioni, presuppone l’esistenza di un vero datore di lavoro pubblico e cioè di quello che è stato definito come un «padrone serio» che assuma il ruolo di effettiva controparte nei confronti dei lavoratori e dei propri sindacati. Ma Orsi Battaglini va più in là. Egli, infatti, rileva che «la costruzione di un padrone sembra dunque diventare il principale problema del lavoro [continua ..]

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10. Politica e amministrazione: un rapporto sempre conflittuale. La questione dell’autonomia della dirigenza pubblica

Ma il percorso verso un’amministrazione al servizio del cittadino resta ancora lungo e molte sono le criticità da risolvere. Anzitutto, è indispensabile un riorientamento culturale di tutti gli attori del sistema. Consapevolezza questa non nuova, posto che, fin dalle origini delle riforma di cui oggi si celebra il trentennale, era osservazione comune quella secondo cui (come ammoniva Massimo Roccella) «tutti gli attori, dunque, sono chiamati nel nuovo sistema a recitare un ruolo significativo»: «i lavoratori rinunciando a garantismi insostenibili ed accettando di immettersi nella logica di un rapporto più funzionale alle esigenze dell’utenza; i sindacati sposando una più genuina logica negoziale; e anche, e forse soprattutto, il datore di lavoro pubblico»: con il superamento della gestione «politica» delle relazioni di lavoro da parte di «autorità di governo proclivi a considerare i pubblici [continua ..]

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11. La valutazione della qualità dei servizi e il controllo democratico dell’amministrazione

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