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Il patto di lavoro agile nelle pp.aa. verso il post-emergenza

Marina Brollo, Professoressa ordinaria di Diritto del lavoro nell’Università degli Studi di Udine

Il saggio affronta la complessa evoluzione del lavoro agile nelle pp.aa., tra emergenza e "nuova" normalità. In particolare, l’A. ricostruisce e dipana le incongruenze e antinomie relative alla questione dei cd. lavoratori fragili nella (e oltre la) pandemia.

 

The remote work agreement in the public sector beyond the emergency

This essay deals with the complex evolution of remote work in the public sector, between the emergency and the "new" normality. In particular, the A. reconstructs and unfolds the inconsistencies and antinomies related to the issue of the so-called vulnerable workers in (and beyond) the pandemic.

Keywords: remote work - vulnerable workers - pandemic.

Sommario:

1. L’accesso alle modalità agili: premesse generali - 2. Il lavoro agile nelle pubbliche amministrazioni: la disciplina “speciale” ordinaria - 3. La traiettoria “a fisarmonica” della disciplina emergenziale - 3.1. La deroga alle disposizioni vigenti: il boom del lavoro agile - 3.2. Il rientro anticipato nell’ordinaria specialità: lo sboom del lavoro agile - 4. L’eredità della pandemia: l’accesso prioritario alle modalità agili per i lavoratori “fragili” - 4.1. Le condizioni di “fragilità” - 4.2. La promozione (temporanea) dell’accesso alle modalità agili - 5. Innovazioni verso la normalità post-pandemica - 5.1. Le nuove priorità per l’agilità (c. 3-bis e 3-ter dell’art. 18, l. n. 81/2017) - 5.2. La comunicazione semplificata (c. 1 dell’art. 23, l. n. 81/2017) - 5.3. Il nuovo protagonista: la contrattazione collettiva - NOTE


1. L’accesso alle modalità agili: premesse generali

Il lavoro agile (anche) nel settore pubblico costituisce un istituto costantemente in evoluzione in quanto al centro di una serie intrecciata di trasformazioni, a partire da quella digitale sino a giungere a quella ambientale. Me ne occupo con riguardo particolare all’accordo individuale, quale patto accessorio al contratto “stipite” di lavoro subordinato, e alle ricadute normative dell’emergenza sanitaria. Per dar atto dell’importanza strategica dell’istituto, segnalo che il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza permette di immettere nelle Pubbliche Amministrazioni (quantità e qualità di) risorse umane non indifferenti: con nuovi “profili professionali” [1], con nuove competenze – a partire, per il lavoro agile, da quelle digitali, che potrebbero essere individuate come “fattore abilitante” e “prerequisito” [2] – nonché con esigenze di formazione [continua ..]

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2. Il lavoro agile nelle pubbliche amministrazioni: la disciplina “speciale” ordinaria

Il legislatore, con il c. 3 dell’art. 18, ha sagomato la nuova disciplina del lavoro agile nel lavoro pubblico, avendo come modello generale di riferimento quella del settore dell’impiego privato, racchiusa nel Capo II della l. n. 81/2017, ma lo ha sottoposto a una tecnica piuttosto “recessiva” delle regole comuni. La disciplina di riferimento “originaria” (poi diventata “ordinaria”) – di cui alla l. n. 81/2017 – risulta applicabile in una variante di “specialità”, dovendo essere «compatibile» rispetto a un triplice filtro: a) ovviamente con le norme (e l’ambito di applicazione) del d.lgs. n. 165/2001 e successive modificazioni; b) con «le direttive emanate ai sensi dell’art. 14», l. n. 124/2015 (a partire dalla famosa direttiva della Ministra Madia, n. 3/2017, e dalle correlate linee guida del Presidente del Consiglio dei ministri) orientate verso la promozione [continua ..]

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3. La traiettoria “a fisarmonica” della disciplina emergenziale

Nel contesto della crisi da Covid-19, la normativa emergenziale e i protocolli anti-contagio hanno conferito un ruolo chiave al lavoro da remoto in tutti i settori – anche oltre la subordinazione – imponendo un accelerato impulso a una diffusione esponenziale, purtroppo realizzata, specie nel settore pubblico, «nella stragrande maggioranza dei casi, in forme largamente improvvisate, senza cioè una adeguata formazione e preparazione culturale», manageriale e digitale [26]. Nell’ambito della subordinazione, il legislatore lo ha promosso con una deroga vistosa al regime di volontarietà, intaccando l’architrave della modalità di lavoro («anche in assenza degli accordi individuali») riconducendo l’accesso, generalmente, allo ius variandi latamente inteso, e con alcune semplificazioni della disciplina ordinaria di cui alla l. n. 81/2107, peraltro – soltanto nel pubblico – senza richiamare i principi [continua ..]

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3.1. La deroga alle disposizioni vigenti: il boom del lavoro agile

Nei mesi iniziali dello stato di emergenza – proclamato in ragione del rischio sanitario (a partire dal 31 gennaio 2020) e più volte prorogato (sino al 31 marzo 2022) in base a reiterate Delibere del Consiglio dei ministri – le eccezioni e le deroghe alla disciplina ordinaria della l. n. 81/2017 sono risultate (con lievi differenze) sostanzialmente coincidenti tra lavoro pubblico e privato, forse in quanto entrambe dettate principalmente allo scopo di protezione della salute pubblica. Successivamente, di proroga in proroga, le differenze si sono moltiplicate [30], alimentando l’impressione che l’impatto del Covid-19 sconti le perduranti diversità ontologiche di contesto fra settore privato e pubblico, con una conseguente e crescente differenziazione delle regole (specie di ricorso) sul lavoro agile. Nel pubblico, il lavoro agile, dall’iniziale inerzia e resistenza, alla sperimentazione forzata, diventa addirittura tendenzialmente [continua ..]

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3.2. Il rientro anticipato nell’ordinaria specialità: lo sboom del lavoro agile

La vera svolta, all’insegna del titolo di un noto programma televisivo di qualche anno fa, nel senso di “indietro tutta”, con la fine del lavoro agile “unilaterale” e il ritorno in ufficio, prende avvio, in modo assai tortuoso, all’interno della fase di stato di crisi emergenziale. Il ritorno alla normalità, disciplinato dal decreto del Ministro Brunetta dell’8 ottobre 2021 e corredato dalle “Linee guida in materia di lavoro agile nelle amministrazioni pubbliche” adottate il 30 novembre 2021 [43] ha una data precisa, stabilita, dal d.P.C.M. 23 settembre 2021, nel 15 ottobre 2021. La vicenda ha alimentato un vivace dibattito, anche politico, in quanto l’inversione è stata realizzata nel contesto dell’emergenza pandemica (all’epoca prevista fino al 31 dicembre 2021), nelle more dell’entrata in vigore delle regole dei contratti collettivi di comparto 2019-2021 e del nuovo [continua ..]

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4. L’eredità della pandemia: l’accesso prioritario alle modalità agili per i lavoratori “fragili”

La disciplina emergenziale, con le sue deroghe alla disciplina (speciale) ordinaria, ha lasciato un segno, duplice e profondo, sulle modalità di accesso al lavoro agile: ha cancellato, in una logica semplificatoria, la necessità del patto accessorio con il riconoscimento di una prerogativa unilaterale del datore, arricchendo il ruolo della dirigenza pubblica; ha promosso il ricorso al lavoro da remoto quale strumento di prevenzione e di contenimento del contagio, specie per talune categorie di soggetti in condizioni di debolezza, purtroppo diffuse, ma spesso dimenticate, se non a rischio discriminazioni [47]. La normativa pandemica, da un lato, riconosce al datore un potere eccezionale (esercitato dal dirigente) di pretendere, in via unilaterale (cioè senza il consenso del lavoratore), dai dipendenti pubblici lo svolgimento della prestazione in modalità agile, addirittura quale modalità ordinaria, con un lavoro svolto, anche regolarmente, a [continua ..]

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4.1. Le condizioni di “fragilità”

Con il diritto dell’emergenza, è emersa in chiave protettiva, (anche) nel lavoro pubblico, una nuova categoria di lavoratori [49] definiti dal legislatore, per il fattore di rischio sanitario-occupazionale, come “fragili”. Nel contesto della pandemia, il concetto di fragilità si pone al confine tra la vulnerabilità per cause di natura sanitaria e il rischio di esclusione socio-lavorativa [50], includendo sia condizioni specifiche di salute, sia condizioni che connotano una vulnerabilità sociale. La fragilità viene, quindi, intesa in senso ampio, includendo le ipotesi di esposizione al rischio di contagio dei dipendenti pubblici correlate alle caratteristiche di salute – per comorbilità, stato immunitario, condizione metabolica, assunzione di farmaci, età – del possibile ospite del virus (stesso lavoratore o figli con disabilità [51]). In pratica, i lavoratori fragili non sono [continua ..]

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4.2. La promozione (temporanea) dell’accesso alle modalità agili

Le diverse ipotesi di fragilità sono accomunate dall’agevolazione (temporanea) nell’accesso al lavoro agile (pandemico e ordinario), quale strumento di prevenzione (per sé o per i figli disabili) del rischio di contrarre il virus. Invero, la promozione del lavoro agile per i lavoratori fragili potrebbe essere ricondotta al macro-obiettivo ordinario di agevolare la conciliazione delle esigenze di vita e di lavoro, ma aggiunge un di più dato dalla sua funzione di prevenzione e di protezione, nonché di inclusione socio-lavorativa dei soggetti con diversità dovute a condizioni personali (di salute propria o dei figli). In tale ottica, la protezione specifica dovrebbe resistere oltre il periodo circoscritto dell’emergenza pandemica quale declinazione, in concreto, dell’effettività del diritto al lavoro per i soggetti in condizioni di svantaggio [58]. Invece, il mosaico delle proroghe legali è complicato, [continua ..]

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5. Innovazioni verso la normalità post-pandemica

La traiettoria verso la nuova normalità, procede, per un verso, nell’attesa dell’al­lungamento della coda emergenziale, per altro verso, nel consolidamento di alcuni tratti innnovativi della disciplina pandemica. Sul primo versante, l’ennesima proroga della tutela agile per i lavoratori fragili è auspicata dalle Parti sociali nel punto 12 del nuovo “Protocollo condiviso di aggiornamento delle misure per il contrasto e il contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2/ COVID-19 negli ambiti di lavoro”, siglato proprio il 30 giugno 2022, incrociandone la firma con la scadenza delle proroghe. È vero che il Protocollo aggiorna i precedenti accordi su espresso invito dei (soli) Ministri del lavoro e delle politiche sociali, e della salute, nonché richiama la circolare n. 1 del 2022 del Ministro Brunetta, tuttavia pare avere l’obiettivo di garantire l’efficacia delle misure precauzionali – incluso il [continua ..]

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5.1. Le nuove priorità per l’agilità (c. 3-bis e 3-ter dell’art. 18, l. n. 81/2017)

Il 30 giugno 2022 è (anche) la data del d.lgs. n. 105/2022, di attuazione della direttiva UE 2019/1158 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 giugno 2019 (e di abrogazione della direttiva 2010/18/UE del Consiglio), che consolida la promozione “selettiva” della modalità di lavoro agile per quei dipendenti che presentano un fattore di rischio occupazionale a causa delle esigenze (come reca l’intitolazione dello stesso decreto) di “equilibrio tra attività professionale e vita familiare per i genitori e i prestatori di assistenza” (c.d. care givers). L’art. 4, c. 1, lett. b), n. 1, del d. lgs. n. 105/2022 riscrive, integralmente e in via stabile, il c. 3-bis dell’art. 18, l. n. 81/2017, correggendo – per la seconda volta [73] – l’iniziale atteggiamento neutrale del legislatore del 2017 rispetto al dichiarato obiettivo di “agevolare la conciliazione dei tempi di vita e di [continua ..]

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5.2. La comunicazione semplificata (c. 1 dell’art. 23, l. n. 81/2017)

Sul fronte del consolidamento, per via legale, delle innovazioni emergenziali segnalo che la semplificazione della procedura di comunicazione dell’agilità – ammessa in via eccezionale durante la pandemia – viene resa ora ordinaria, riducendo un adempimento burocratico pre-Covid [77] del datore di lavoro che in certe situazioni può divenire pesante. Come noto (§ 3.1), la decretazione pandemica per agevolare la diffusione rapida e ampia del lavoro a distanza, quale strumento di prevenzione e di protezione della salute individuale e collettiva, ne ha consentito l’attivazione in assenza dell’accordo individuale e con una procedura di comunicazione al Ministero del lavoro e delle politiche sociali “semplificata”: in via telematica, in forma massiva e ovviamente senza l’allegazione del patto di agilità. Con il comune ritorno all’accordo individuale di lavoro agile – previsto, dal 1° settembre [continua ..]

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5.3. Il nuovo protagonista: la contrattazione collettiva

Infine, nella traiettoria del lavoro agile che verrà (e delle correlate innovazioni organizzative, digitali e amministrative) sta entrando in gioco un protagonista sinora rimasto (per lo più) in panchina nel settore pubblico: la contrattazione collettiva, nazionale e integrativa, che potrebbe determinare un nuovo inizio. L’impegno a dare accesso privilegiato al lavoro agile per i prestatori “in condizioni di particolare necessità” è previsto nei primi due contratti collettivi 2019-2021, Funzioni centrali e Sanità [83], con un modello già divenuto uno standard, presumibilmente replicabile agli altri comparti. Il lavoro agile viene, per la prima volta (anche a livello europeo), regolamentato in modo generalizzato nei contratti collettivi nazionali del pubblico impiego, ma con un doppio binario: vuoi di “lavoro agile”, vuoi di “lavoro da remoto” (che include il telelavoro domiciliare e altre forme [continua ..]

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NOTE

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