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Il ruolo delle associazioni dei cittadini utenti nella governance del conflitto collettivo nei servizi pubblici essenziali

Giovanni Pino

Sommario:

1. Formazioni sociali dei cittadini e processi decisionali pubblici - 2. La formazione procedimentalizzata delle regole nella legge n. 146/1990 - 3. Segue: efficacia dell’accordo e modello neo-istituzionale - 4. L’intervento delle associazioni degli utenti nella formazione delle regole - 5. La certa rappresentanza delle associazioni degli utenti e la class action - 6. Segue: l’incerto esercizio da parte delle associazioni degli utenti delle prerogative loro riconosciute - 7. L’esigenza di un rilancio del ruolo delle associazioni degli utenti su altri profili di intervento. A) standard minimo di qualità dei servizi - 8. Segue: B) la definizione dinamica del servizio pubblico essenziale - 9. Un auspicio finale - NOTE


1. Formazioni sociali dei cittadini e processi decisionali pubblici

Dalla lettura dell’art. 2 della nostra Costituzione, si può cogliere tutta la rilevanza che essa ha inteso attribuire alle formazioni sociali nelle quali i cittadini esplicano la propria personalità. Con tale norma, l’Ordinamento costituzionale, tutelando il diritto dei cittadini di unirsi con altri consociati, per la protezione e promozione dei propri interessi, ha voluto, peraltro, segnare una differenza di valori con l’ideologia dello Stato liberale, la quale, invece, esalta il valore dell’individualismo, anche nei confronti dell’azione dei pubblici poteri. Dal riconoscimento costituzionale delle formazioni sociali, in funzione di rappresentanza di interessi comuni, può ritrovarsi l’origine della nozione stessa di interesse collettivo [1]. Tale riconoscimento è, altresì, destinato ad incidere profondamente sull’assetto delle relazioni tra cittadino e autorità pubblica, nel momento in cui esso viene a determinare un’integrazione/coinvolgimento degli organismi associativi dei cittadini nei processi decisionali pubblici. Tale fenomeno è ben individuabile nell’evoluzione della funzione amministrativa «da attività unilateralmente condotta ad attività “partecipata” dai soggetti destinatari delle decisioni amministrative, fino a riconoscere la partecipazione al procedimento amministrativo di soggetti sovra individuali (art. 9, legge n. 241/1990) e la relativa costruzione del procedimento come sede di dialettica degli interessi» [2]. Il coinvolgimento degli organismi associativi dei cittadini nel procedimento am­ministrativo, e più in generale nei processi decisionali pubblici, si propone così lo scopo di aumentare il livello di legittimazione delle scelte del pubblico potere, attraverso una maggiore sensibilizzazione dell’amministrazione verso gli interessi rap­presentati. Contestualmente, la partecipazione attiva dei cittadini ai procedimenti amministrativi, persegue l’obiettivo di attenuare i conflitti sociali [3].

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2. La formazione procedimentalizzata delle regole nella legge n. 146/1990

Attesa, dunque, l’importanza della partecipazione delle formazioni rappresentative dei cittadini, nei moderni ordinamenti democratici, ai processi decisionali pubblici, si può rilevare come la definizione delle regole sul conflitto nei servizi pubbli­ci essenziali presenti delle evidenti analogie con l’iter del procedimento amministrativo. A ben guardare, i contenuti dell’accordo sulle prestazioni indispensabili si sviluppano, come nel procedimento amministrativo, attraverso una precisa procedura disciplinata dalla legge, configurando una fattispecie a formazione successiva [4]. Questa si articola su due fasi: una propriamente negoziale, ma comunque fortemente condizionata nei contenuti da una penetrante ingerenza del legislatore; un’altra più tipicamente amministrativa, culminante con la valutazione dell’organismo di ga­ranzia [5]. Tale impostazione di tipo procedimentale, è pensata in funzione di garanzia nei confronti dei soggetti verso i quali saranno rivolti gli effetti dell’atto negoziale, il quale è verosimilmente concepito come qualcosa di più di un semplice incontro di volontà privata [6]. In esso sono rinvenibili, infatti, profili normativi più generali, che gli attribuiscono un ruolo di fonte di regolazione, necessaria per realizzare quel bilanciamento tra diritti costituzionali, fondamentale ratio stessa della legge 146 [7]. È possibile, allora, esaminare il procedimento di formazione delle regole sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, attraverso un raffronto con il procedimento amministrativo che, come è noto, è preordinato all’adozione di un provvedimento da parte della pubblica autorità [8]. Anche l’accordo sulle prestazioni indispensabili, segue un iter procedimentale rivolto ad ottenere un provvedimento amministrativo, consistente nella delibera di valutazione della Commissione di garanzia. Si tratta, come si è detto, di un procedimento che ha la sua fondamentale ratio nell’accertamento, da parte dell’Autorità di garanzia del miglior soddisfacimento di un interesse pubblico: il bilanciamento tra il diritto costituzionale di sciopero e i diritti di pari rango dei cittadini utenti dei servizi [9]. Così, si può rilevare come la formazione dell’accordo sulle prestazioni indispensabili [continua ..]

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3. Segue: efficacia dell’accordo e modello neo-istituzionale

Con la valutazione di idoneità della Commissione di garanzia l’accordo sulle prestazioni indispensabili, cessa di essere una situazione meramente soggettiva, lasciata alla piena disponibilità dei contraenti, ed assume una condizione di oggettività, non riconducibile unicamente alla volontà delle parti. Esso, ormai, opera come atto autonomo ed i suoi effetti si ripercuotono, non solo oltre i soggetti che lo hanno posto in essere, ma anche nei confronti di nuovi soggetti che dovessero subentrare, in quel determinato settore dei servizi pubblici essenziali, che da tale accordo è governato. Un’ulteriore riprova di tutto ciò si può rinvenire nella condizione di non libera recedibilità nella quale si trovano le parti che hanno concluso l’accordo, una volta che questo sia stato valutato idoneo dall’Autorità di garanzia. L’eventuale recesso unilaterale di una delle parti, anche di fronte ad una eventuale giusta causa o giustificato motivo, non libererebbe questa dal rispetto di quanto stabilito nella disciplina concordata. L’unica ipotesi di superamento di tale normativa pattizia, per i soggetti contraenti, rimane quella di dar luogo a nuove procedure negoziali, finalizzate alla sostituzione ex novo dell’accordo con la predisposizione di un nuovo testo, che dovrà, poi, essere sottoposto al giudizio di idoneità dalla Commissione di garanzia. La disciplina negoziale, invece, può essere revocata, eteronomamente, da parte della Commissione con un sopravvenuto giudizio di inidoneità, nel momento in cui questa, con adeguate motivazioni, dovesse ritenere la disciplina concordata non più adeguata a regolamentare il conflitto in quel determinato settore e, di conseguenza, invitare le parti a riconsiderarne i contenuti. Indubbiamente, l’accordo sulle prestazioni indispensabili richiamato nella legge n. 146/1990 rappresenta una delle più alte espressioni di quel modello, definito neo-istituzionale, che ha caratterizzato alcune scelte di politica del diritto in materia sindacale e del lavoro. Un modello che si realizza con la devoluzione all’autonomia collettiva del potere di regolare l’esercizio di un diritto, lasciando allo Stato solo una funzione di controllo, sottesa a legittimare regole la cui elaborazione è frutto della mediazione tra interessi [continua ..]

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4. L’intervento delle associazioni degli utenti nella formazione delle regole

Gli elementi di similitudine della formazione delle regole sul conflitto nei servizi pubblici essenziali con il procedimento amministrativo e i su-evidenziati profili pubblicistici dell’accordo, richiamano l’importanza, nella formazione di esso, delle associazioni rappresentative dei cittadini utenti. A ben guardare, la legge 146, soprattutto con la sua riforma ad opera della legge n. 83/2000, si è mossa in termini di vero e proprio sostegno nei confronti delle associazioni degli utenti, nel momento in cui ha formalizzato l’obbligo, per la Commissione di garanzia, di acquisire il parere di tali organizzazioni operanti nel territorio, per poter procedere alla valutazione dell’accordo sulle prestazioni indispensabili [16]. Ma, in verità, ancor prima della riforma del 2000, la Commissione (con la lungimiranza dei suoi primi Presidenti, Sabino Cassese e Gino Giugni) aveva intuito l’im­por­tanza del ruolo delle rappresentanze degli utenti e, autonomamente, aveva posto a carico dei soggetti stipulanti l’acquisizione del parere di tali organizzazioni, come requisito essenziale e condizione di legittimità, per l’ottenimento del giudizio di idoneità [17]. Certamente, la mancata identificazione di quali associazioni interpellare rendeva molto complicata la ricerca, per i soggetti stipulanti: tali associazioni erano “spesso introvabili” [18], o di scarso peso sociale e rappresentativo. A seguito della riforma della 146, l’obbligo di acquisizione del parere delle associazioni degli utenti, viene formalizzato a carico della Commissione di garanzia, sempre come requisito essenziale per procedere alla valutazione di idoneità (art.13 lett. A). Tale parere deve riguardare tutte le parti dell’accordo: dalle prestazioni indispensabili e i servizi garantiti, alle procedure di raffreddamento e conciliazione, e deve essere fornito entro un termine di volta in volta stabilito dalla Commissione a seconda dell’ampiezza e complessità del settore da regolamentare. Si tratta di un parere che può farsi rientrare nella categoria amministrativa dei pareri obbligatori, ma non vincolanti [19], nel senso che l’autorità deliberante è obbligata a richiederli, ma non necessariamente ad attenervisi, potendo essa decidere anche in difformità di questi. Certamente, sarà necessaria [continua ..]

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5. La certa rappresentanza delle associazioni degli utenti e la class action

Con la riforma della legge n. 146 (legge. n.83/2000), il ruolo delle associazioni degli utenti è stato ulteriormente ampliato, anche oltre la fase di formazione delle regole, con la previsione di una particolare norma, l’art.7 bis, che introduce un apposito sistema di tutela processuale, riservato a tali associazioni, per agire in giudizio a seguito di violazioni di legge. Oltre all’obbligatorio parere, ai fini nel procedimento di valutazione degli accordi, la legge introduce, dunque, una vera e propria class action da esercitare, come vedremo, sia nei confronti delle organizzazioni sindacali, e sia nei confronti dei soggetti erogatori di servizi pubblici essenziali. L’elemento comune ad entrambe le ipotesi è dato dal pregiudizio che, dai comportamenti di sindacati e aziende, possa derivare ai diritti degli utenti. Avremo modo di tornare su tale profilo. Conviene, invece, adesso, soffermarsi sul contributo di chiarezza che il legislatore ha fornito relativamente all’individuazione della rappresentatività delle organizzazioni dei consumatori e utenti, ai fini dell’esercizio delle prerogative riconosciute dalla legge. A tal proposito – a differenza dell’inerzia dimostrata (a tutt’oggi, tranne che per il pubblico impiego) in tema di verifica della rappresentatività sindacale, nonostante opportune sollecitazioni in tal senso ed alcuni segnali da parte delle maggiori confederazioni sindacali (ad esempio il T.U. sulla rappresentanza del gennaio 2014) – il legislatore, basandosi su indici rivelatori mutuati anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato [20], ha ritenuto di qualificare come rappresentative quelle associazioni collegate stabilmente con il territorio, la cui attività sia rivolta, in modo non improvvisato o occasionale, alla protezione di interessi diffusi e beni a fruizione collettiva. Il criterio della rappresentatività viene, dunque, collegato alla capacità di tali organismi associativi di tutelare interessi collettivi in senso ampio e diffusi nel contesto sociale, di fronte a possibili comportamenti plurioffensivi [21]. Tali interessi diffusi racchiudono nel proprio interno, la nozione di interesse legittimo tutelabile in giudizio dal soggetto rappresentativo, indipendentemente dalla sussistenza di una sua personalità giuridica [22]. Così, le associazioni [continua ..]

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6. Segue: l’incerto esercizio da parte delle associazioni degli utenti delle prerogative loro riconosciute

La nostra legge sullo sciopero prende atto di tale quadro normativo e, nell’art.7 bis, individua come legittimati all’esperimento della class action, le associazioni degli utenti riconosciute ai fini della legge n. 281/1998, oggi abrogata e sostituita, come si è detto, dal D.lgs. 6 settembre 2005, n. 206. Viene, così, richiamato un elenco di 17 associazioni che costituiscono la Consulta dei consumatori e degli utenti, instituita presso il Ministero dell’Industria [23]. A tali organizzazioni la Commissione – in sede di valutazione degli accordi, o, in assenza di questi, nel momento in cui inoltra alle parti la propria proposta sulle prestazioni indispensabili, in vista dell’eventuale adozione della regolamentazione provvisoria – si rivolge per acquisire il parere di competenza sulle regole individuate. Sotto questo profilo, l’esperienza attuativa della legge n. 146 deve registrare una profonda delusione. Non si può, infatti, affermare che il coinvolgimento delle associazioni dei consumatori e utenti abbia conseguito quegli obiettivi che il legislatore si prefiggeva: su 17 organismi di rappresentanza che, di norma, vengono consultati, generalmente soltanto due o tre di questi danno riscontro a quanto richiesta dalla Commissione, ma per fornire, più che di un parere motivato, una sorta di visto standard, con il quale ci si limita a dichiarare che non si hanno osservazioni [24]. La delusione diventa ancora più profonda con riferimento alla class action, dal momento che non risulta che tale rimedio processuale sia mai stato esperito dalle organizzazioni legittimate. Siamo in presenza, dunque, non solo di una “disattenzione”, delle associazioni degli utenti, nel momento di fornire il parere sugli accordi o proposte dell’Autorità, ma anche di una loro incomprensibile inerzia nell’utilizzo di un rimedio processuale (quello previsto dall’art. 7-bis) che dovrebbe, invece, essere per loro un importante strumento di tutela dei cittadini, oltre che un’iniziativa di grande visibilità di fronte all’opinione pubblica. Bisogna, allora, dedurre che, probabilmente, i presupposti stabiliti dalla legge per poter esercitare tale rimedio rimangano generici e poco incisivi, o abbisognino di una interpretazione più ampia e dinamica. In verità, la norma prevede la possibilità di [continua ..]

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7. L’esigenza di un rilancio del ruolo delle associazioni degli utenti su altri profili di intervento. A) standard minimo di qualità dei servizi

Bisognerà, allora, adoperarsi a ridisegnare su altri profili il ruolo delle associazioni degli utenti, anche ai fini dell’espletamento del particolare rimedio processuale riconosciuto dall’art. 7-bis della legge n. 146. E tutto ciò non può avvenire se non attraverso, appunto, un’interpretazione dinamica del disposto normativo che valorizzi maggiormente il comune denominatore enunciato dalla richiamata norma a conclusione di ogni suo capoverso: il pregiudizio dei diritti dei cittadini utenti. In tale prospettiva, le energie delle associazioni degli utenti si potrebbero riversare, intanto, su una causa di pregiudizio che, sicuramente, deriva dall’erogazione del servizio pubblico al di fuori di standard minimi di qualità. Come è stato opportunamente rilevato dal Presidente della Commissione di garanzia, in sede di relazione ai Presidenti delle Camere [25], risulta ben difficile far rispettare delle regole che limitano, in modo stringente, l’esercizio del diritto di sciopero, quando poi, tale servizio, indipendentemente da conflitti in corso, è spesso erogato con dei livelli di qualità inaccettabili e che scendono al di sotto delle soglie minime previste in caso di sciopero. Sarebbe opportuno, dunque, un recupero del ruolo delle associazioni degli utenti sotto il profilo della legittima pretesa di soglie minime di efficienza e qualità del servizio, in assenza delle quali, dal punto di vista del pregiudizio ai diritti dell’u­tenza, viene a prodursi un danno non minore di quello derivante dall’inesatta informazione sulle modalità di erogazione in caso di astensioni. Certo, deve trattarsi di una riduzione della qualità del servizio non riconducibili a cause oggettive e indipendenti dalle gestioni delle società concessionarie, bensì a motivi di colpevolezza e negligenza del soggetto erogatore o alla sua mala gestio. Dai profili di lesione dei diritti che dall’assenza di qualità del servizio deriva, potrebbe ricavarsi una interpretazione estensiva dell’at.7 bis, ai fini dell’esercizio del rimedio processuale in esso previsto. Si rammenti, oltretutto, che l’art. 97 Cost., pone il principio del buon andamento per le pubbliche amministrazioni in generale e, dunque, in particolare, per quelle che erogano servizi pubblici essenziali. Ebbene, nell’ambito di tale [continua ..]

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8. Segue: B) la definizione dinamica del servizio pubblico essenziale

Pregiudizio ai diritti dei cittadini utenti può, altresì, derivare da una concezione statica del servizio pubblico essenziale, non al passo con i mutamenti che, nel corso del tempo, si determinano e pongono continuamente l’interrogativo su quali servizi si debbano ritenere effettivamente essenziali al soddisfacimento dei diritti costituzionali indicati nell’art. 1 della legge n. 146 [28]. Come è noto, l’evoluzione dei sistemi di erogazione del servizio pubblico ha ormai superato del tutto quella tradizionale dimensione monopolista, accogliendo processi di privatizzazione liberalizzazione. Un processo di rinnovamento caldeggiato dall’Unione europea, per garantire una fruibilità dei servizi in condizioni di concorrenza, competitività dei mercati e libertà di circolazione di persone e merci [29]. Di conseguenza, i rilevanti mutamenti delle normative di riferimento, l’apertura del mercato, all’ingresso di nuovi operatori con una pluralità di modelli organizzativi, hanno comportato l’eliminazione di riserve e privilegi per gli organismi di diritto pubblico e l’ingresso di nuovi gestori privati. Da qui, la necessità di aggiornare la nozione stessa di servizio pubblico essenziale, al fine di ricomprendere nuove tipologie e forme di erogazione. Val la pena richiamare, come esempi in proposito, la rete nei servizi di comunicazione, precedentemente gestiti per intero da Poste italiane; o il trasporto merci nel sistema diffuso delle vendite on line, per dedure come l’essenzialità di tali servizi possa mutare nella percezione e nei bisogni degli utenti. La definizione del servizio pubblico, invero, è stata sempre controversa nel nostro diritto amministrativo e all’assenza di una sua previsione normativa generale si è cercato di sopperire con delle definizioni, che di volta in volta le assegnano significato e ambito di rilevanza diversi, a seconda del sistema normativo di riferimento [30]. Qualche riferimento generale si può rinvenire nel nostro Codice del consumo (D.lgs. 6 settembre 2005, n. 206), recante la normativa a tutela del consumatore, contiene dei riferimenti dedicati al tema dei servizi pubblici «erogati con modalità che promuovono il miglioramento della qualità e assicurano la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro [continua ..]

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9. Un auspicio finale

Certamente, la prospettiva su-delineata su un possibile rilancio, de iure condito, del ruolo delle associazioni degli utenti legalmente riconosciute, nella governance del conflitto nei servizi pubblici essenziali, non appare allo stato realizzabile, stante la diffusa inerzia di queste ad esercitare, già di per sé, le funzioni basilari che la legge ha inteso attribuirle. Un’interpretazione espansiva delle loro prerogative presupporrebbe, poi, un vero e proprio cambio di passo, con un ritrovato interesse che, allo stato, purtroppo, non è dato vedere. Probabilmente, sarebbe, intanto, opportuna un’organizzazione interna meno generica e onnicomprensiva, ma più specificamente articolata e distinta con riferimento alla diversità degli interessi di volta in volta rappresentati. Ancora più opportuna, per tali associazioni (così come dovrebbe essere per le organizzazioni sindacali, auspicabilmente, anche con riferimento alla possibilità di proclamare lo sciopero nei servizi essenziali [33]), si rivela una costante verifica della rappresentatività loro riconosciuta dalla legge. Ciò, per fare in modo che tale riconoscimento non diventi una sorta di rendita di posizione che attribuisca una autoreferenzialità slegata da qualsiasi rapporto di identificazione, appunto, con i cittadini che si presume di rappresentare. Tale esigenza è dettata dalla constatazione di quel che avviene nella recente raffigurazione del conflitto in settori nevralgici dei servizi, quali ad esempio i trasporti pubblici, dove si assiste, con una certa preoccupazione, alla nascita di formazioni occasionali e spontanee (quali, ad esempio, vari Comitati di pendolari) [34], che si pongono come i reali interpreti di istanze provenienti dagli utenti, scavalcando, di fatto, nell’iniziativa le associazioni legalmente rappresentative. Comitati che, puntualmente, sono poi intercettati da forze politiche più o meno populiste e/o reazionarie, in un preoccupante disegno rivolto ad indebolire e delegittimare i corpi intermedi quali soggetti del pluralismo e interpreti della democrazia rappresentativa.

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NOTE

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