SOMMARIO:

1. Discrezionalità pubblica e tecniche di reclutamento. Il progressivo favor legislativo per l’istituto dello scorrimento delle graduatorie - 2. La “gerarchia liquida” fra scorrimento delle graduatorie e nuovi concorsi nella lettura offerta dalla giurisprudenza - 3. Il riparto di giurisdizione in base alla posizione soggettiva dell’idoneo allo scorrimento: una ricostruzione da ripensare - 4. Reclutamento e graduatorie concorsuali dalla “Riforma Madia” al “Decreto Concretezza” - 5. I nuovi limiti all’utilizzo delle graduatorie dopo la “Legge finanziaria per il 2019”: un governo che cambia se stesso - 6. Osservazioni conclusive - NOTE

1. Discrezionalità pubblica e tecniche di reclutamento. Il progressivo favor legislativo per l’istituto dello scorrimento delle graduatorie

L’evoluzione della disciplina dell’impiego pubblico è costellata da provvedimenti riguardanti lo scorrimento delle graduatorie ed il prolungamento della loro validità, specialmente in correlazione con i periodici blocchi delle assunzioni motivati da esigenze di contenimento della spesa pubblica [1]. Alla base di tali provvedimenti si pongono per un verso ragioni di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, tenuto conto della possibilità di avvalersi di una tecnica di reclutamento che garantisce celerità nell’acquisizione della provvista di personale e risparmio sugli gli oneri derivanti dall’indizione di una nuova procedura concorsuale; per altro verso esigenze di equità sociale, stante l’opportunità di tutelare la posizione dei concorrenti giudicati idonei ed evitare le pressioni da costoro esercitate (anche per il tramite delle organizzazioni sindacali) ai fini dell’asse­gnazione dei posti rimasti vacanti o resisi medio tempore tali. L’istituto dello scorrimento era già previsto dal Testo unico degli impiegati civili dello Stato (d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3), il cui art. 8, modificato dalla legge n. 305/1975, stabiliva che l’amministrazione avesse facoltà di conferire, oltre i posti messi a concorso, anche quelli che fossero risultati disponibili alla data di approvazione della graduatoria. Si trattava di uno strumento di carattere eccezionale, applicabile nelle sole ipotesi in cui gli ulteriori posti vacanti fossero già disponibili al momento dell’approvazione della graduatoria, ovvero nei casi di rinuncia o decadenza dei vincitori. A regime, il Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni (d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487) aveva poi individuato in diciotto mesi dalla pubblicazione il termine di vigenza delle graduatorie concorsuali, consentendo il ricorso allo scorrimento per l’eventuale copertura di posti per i quali il concorso era stato bandito e che successivamente ed entro tale termine si fossero resi disponibili (art. 15, comma 7). Con la legge 24 dicembre 2007, n. 244, che ha introdotto il comma 5-ter all’art. 35, D.Lgs. n. 165/2001, il periodo ordinario di vigenza delle graduatorie dei concorsi banditi da tutte le pubbliche amministrazioni (compresi gli Enti locali ai sensi dell’art. 91, D.Lgs. n. 267/ 2000) è stato [continua ..]

2. La “gerarchia liquida” fra scorrimento delle graduatorie e nuovi concorsi nella lettura offerta dalla giurisprudenza

L’indirizzo legislativo di cui si è dato conto è supportato dall’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale che considera lo scorrimento delle graduatorie come strumento privilegiato per soddisfare il fabbisogno ordinario del personale. Segnatamente, i principi generali che conformano la discrezionalità della p.a. nell’esercizio delle scelte organizzative collegate alla provvista di personale rinvengono il loro principale punto di ancoraggio nella sentenza n. 14/2011 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato [7]. La pronuncia costituisce una pietra angolare in materia di rapporti fra i vari strumenti di reclutamento a disposizione della p.a., poiché ha ribaltato il tradizionale (e in precedenza maggioritario [8]) orientamento che rinveniva nel concorso la modalità elettiva per l’accesso all’impiego pubblico. All’esito di questo rovesciamento di prospettiva, l’indizione di nuovi concorsi viene considerata una tecnica di assunzione recessiva, nel senso che l’attuazione dei principi di cui all’art. 97 Cost. può essere realizzata altrettanto validamente mediante lo scorrimento delle graduatorie concorsuali ancora valide ed efficaci.In tal modo, l’interesse generale alla razionalità dell’organizzazione amministrativa può essere efficacemente coordinato sia con gli obiettivi di riduzione della spesa pubblica sia con le aspirazioni dei candidati idonei alla chiamata in servizio. Nella lettura offerta dall’Adunanza Plenaria, la gerarchia ordinaria fra scorrimento della graduatoria e concorso pubblico può essere comunque alterata in presenza di un’adeguata motivazione che permetta di riespandere il carattere autoritativo delle scelte inerenti al reclutamento. In tal senso, si richiede che l’amministra­zione esterni le preminenti ragioni di interesse pubblico che l’abbiano indotta a privilegiare ex novo il meccanismo di accesso dall’esterno in luogo di uno strumento di contenimento della spesa, sacrificando la posizione dei concorrenti collocati in posizione utile a vantaggio dei candidati a una nuova procedura concorsuale. In questa prospettiva, l’immissione in ruolo degli idonei è divenuta una equilibrata regola di principio che, fatta eccezione per i casi in cui sia lo stesso legislatore ad imporre di procedere allo [continua ..]

3. Il riparto di giurisdizione in base alla posizione soggettiva dell’idoneo allo scorrimento: una ricostruzione da ripensare

La “gerarchia liquida” che regola i rapporti fra concorsi pubblici e scorrimento delle graduatorie produce ricadute significative anche sul riparto di giurisdizione. Nel panorama giurisprudenziale più recente, la cognizione della controversia viene distribuita in via ordinaria sulla base della posizione soggettiva fatta valere dall’idoneo che aspiri allo scorrimento. In forza di tale criterio, è possibile identificare tre ideali classi di controversie. 1) La giurisdizione appartiene al giudice amministrativo allorché i candidati util­mente collocati in graduatorie di precedenti concorsi contestino la scelta della p.a. di avvalersi di una modalità di reclutamento diversa dallo scorrimento (tipicamente un nuovo concorso), venendo in rilievo una situazione di interesse legittimo alla rimozione dell’atto pubblicistico che si frappone alla nascita del diritto all’as­sun­zione [13]. 2) L’azione va radicata davanti al giudice ordinario quando lo scorrimento della graduatoria costituisca una misura obbligatoria imposta dalla legge, ovvero quando l’amministrazione abbia inserito nel bando una clausola auto-vincolante che disponga lo scorrimento nell’ipotesi in cui il posto originariamente assegnato si renda vacante entro un certo periodo, atteso che la posizione azionata è in questo caso di diritto soggettivo [14]. In tal caso, però, si precisa che la titolarità del diritto all’as­sunzione non scaturisce direttamente dalla circostanza che in seguito all’espleta­mento di un concorso rimangano posti vacanti, o che si verifichino vacanze di organico durante il periodo di validità di una graduatoria pregressa: correttamente si afferma che la presenza di un vincolo a carico della p.a. di procedere per mezzo dello scorrimento attribuisce la titolarità di un diritto soggettivo (e dunque radica la giurisdizione sul g.o.) soltanto dopo che l’amministrazione abbia deciso di coprire il posto, rendendolo oltre che vacante “disponibile”. Il presupposto della “vacanza” del posto esprime dunque una mera potenzialità, che assurge ad attualità soltanto con la decisione organizzativa e discrezionale di procedere alla sua copertura. 3) Sussiste esclusivamente la giurisdizione del giudice ordinario quando l’ammi­nistrazione [continua ..]

4. Reclutamento e graduatorie concorsuali dalla “Riforma Madia” al “Decreto Concretezza”

Anche nella riflessione scientifica non si dubita della coerenza del criterio ordinatore elaborato dalla giurisprudenza in materia di rapporti fra concorso e scorrimento delle graduatorie. È tuttavia opinione diffusa che la prassi legislativa di reiterare la proroga delle graduatorie più vecchie si ponga contrasto con i principi del buon andamento amministrativo: le selezioni più datate potrebbero non riflettere adeguatamente i nuovi fabbisogni professionali della p.a. e soprattutto favorirebbero una politica di reclutamento poco funzionale al rinnovamento generazionale del­l’impiego pubblico, stante la presumibile immissione in ruolo di candidati non più giovani al momento della chiamata [26]. Un indirizzo volto ad arginare tale fenomeno sembrava rinvenibile nell’art. 17, comma 1, lett. c), legge n. 124/2015, che fra i propri criteri direttivi individuava la riduzione del periodo di validità delle graduatorie, il contingentamento percentuale degli idonei non vincitori e l’introduzione di norme transitorie riservate alle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001, finalizzate esclusivamente all’assunzione dei vincitori di concorsi pubblici, le cui graduatorie fossero state approvate e pubblicate entro la data di entrata in vigore della legge delega. Tuttavia, le disposizioni di attuazione della “riforma Madia”, contenute nell’art. 6, comma 1, D.Lgs. n. 75/2017, hanno raccolto solo in minima parte queste indicazioni [27]. Ed infatti, per un verso, il legislatore delegato non ha apportato alcuna modifica alla regola generale che fissa in tre anni dalla pubblicazione la validità delle graduatorie concorsuali, per l’altro ha introdotto la mera facoltà di ciascuna p.a. di contingentare nel bando di concorso il numero dei candidati idonei rispetto ai posti disponibili, individuando un limite massimo nella misura del venti percento (cfr. art. 6, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 75/2017, che ha inserito una nuova lett. e-bis) nel­l’art. 35, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001) [28]. Al netto dei principi enunciati nella legge delega n. 124/2015, le manovre finanziarie più recenti hanno comunque continuato a prolungare la validità di tutte le graduatorie prossime alla scadenza. In tal senso hanno provveduto dapprima le disposizioni del “decreto mille-proroghe 2017” (art. 1, legge 30 dicembre [continua ..]

5. I nuovi limiti all’utilizzo delle graduatorie dopo la “Legge finanziaria per il 2019”: un governo che cambia se stesso

Al di là di queste considerazioni di massima, tuttavia, va detto subito che le innovazioni inizialmente prospettate all’insegna della concretezza sembrano essere destinate ad un epilogo tutt’altro che concreto. Come già accaduto nella storia più recente del riformismo pubblico [34], i contenuti più qualificanti del provvedimento sono stati sacrificati sull’altare della mediazione finanziaria condotta dal governo italiano con la Commissione Ue, nell’ambito delle direttive imposte dalla governance economica europea per indirizzare gli Stati membri verso l’adozione di politiche di bilancio sostenibili e limitative sul fronte del ricorso all’indebitamento [35]. Per evitare l’apertura di una procedura di infrazione legata allo sforamento del rapporto deficit/pil e al mancato rispetto del patto di stabilità [36], la scelta dell’Ese­cutivo in sede di approvazione della “Legge di bilancio per il 2019” è stata quella di ottenere il necessario risparmio di spesa attraverso l’imposizione di un nuovo blocco delle assunzioni a carico delle amministrazioni centrali (Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministeri, enti pubblici non economici e agenzie fiscali), che impedirà il reclutamento di personale a tempo indeterminato fino 15 novembre 2019, salve le autorizzazioni speciali disposte dalla medesima legge [37]. Sul versante delle graduatorie, invece, le disposizioni introdotte dalla manovra economica rispecchiano in pieno il tema del cambiamento, nel senso che appaiono finanche antitetiche rispetto a quelle prefigurate dall’articolato del “Decreto concretezza” approvato dal Senato appena qualche settimana prima. Più specificamente, l’impostazione di fondo del D.D.L. S-920 viene sconfessata e stravolta all’insegna di una nuova narrazione rapidamente allestita per oscurare l’obbligo di tenere a posto i conti sotto la luce di un messaggio politicamente più abbagliante: le nuove assunzioni, quando si faranno, avverranno solo grazie ai futuri concorsi, poiché gli scorrimenti non sono in grado di assicurare qualità e preparazione dei dipendenti pubblici e si traducono quasi sempre in meccanismi per dispensare privilegi e raccomandazioni. I margini per l’utilizzo delle graduatorie saranno dunque progressivamente ridotti fino a rendere lo scorrimento una [continua ..]

6. Osservazioni conclusive

Beninteso, mettere da parte la politica ecumenica che ha sinora permesso di mantenere in vita graduatorie risalenti fino a quindici anni addietro è una scelta con­di­visibile, almeno se si intende favorire seriamente il rinnovamento generazionale e l’a­deguamento delle competenze professionali ai nuovi fabbisogni emergenti [41]. In questo senso, anche la scelta di riallineare progressivamente la validità dei risultati concorsuali al triennio fisiologico di cui all’art. 35, comma 5-ter, T.U.P.I. appare corretta. Viceversa, per quanto riguarda la disciplina sul reclutamento a regime, l’impres­sione è che il sistema proposto possa risultare eccessivamente rigido e asfittico, nella misura in cui codifica una regola – quella per cui le graduatorie sono utilizzate esclusivamente per la copertura dei posti messi a concorso – che limiterà l’istituto dello scorrimento a casi eccezionali e afferenti a vicende esclusivamente interne alla procedura concorsuale originariamente indetta. Nell’epoca in cui è la comunicazione e non il pensiero critico a dare legittimità, i rischi di eccessiva semplificazione si propagano con disinvoltura dall’arena politica al piano della regolazione giuridica, sdoganando modelli normativi che trascurano la complessità del sistema a vantaggio di soluzioni annunciate come epifaniche ma destinate a rivelarsi nei fatti poco equilibrate. Quanto al tema qui in esame, le conseguenze dell’assetto varato dalla legge n. 145/2018 (e di quello che scaturirà dal “Decreto concretezza”) sono notevoli. La più significativa consiste nell’inevitabile declino del criterio valoriale che attualmente scandisce l’ordine di preferenza fra scorrimento delle graduatorie e indizione di nuovi concorsi. L’imposizione di un vincolo di esclusiva per l’utilizzo delle graduatorie implica lo smantellamento dell’habitat protetto che la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente costruito a difesa dei principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, ma anche delle aspirazioni degli idonei ad essere assunti, rendendo secondaria la possibilità di nuovi arrivi dall’esterno. Naturalmente, la scelta politica di riaffermare la centralità del concorso pubblico come forma generale e ordinaria per l’accesso al pubblico impiego [continua ..]

NOTE