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Legittimazione sindacale ex art. 28 stat. lav. e rappresentantività nel pubblico impiego privatizzato: irrilevanza del mero dato formale dello statuto associativo

Daniele Iarussi

Corte di cassazione, 5 giugno 2018, n. 14402

Impiegato dello Stato e pubblico in genere - Associazioni sindacali - Sindacati (ordinamento postcorporativo) - Rappresentanza - Rappresentatività - Azione ex art. 28 Stat. lav. - Riconoscimento del carattere “nazionale” dell’associazione sindacale legittimata all’azione ex art. 28 Stat. lav. - Non rileva il mero dato formale dello statuto dell’asso­cia­zione - Capacità di contrarre con la parte datoriale - Accordi o contratti collettivi applicati in tutto il territorio nazionale per il settore di riferimento.

In tema di repressione della condotta antisindacale, ai fini del riconoscimento del carattere "nazionale" dell’associazione sindacale legittimata all’azione ex art. 28 Stat. lav., assume rilievo decisivo la capacità di stipulare con il datore di lavoro contratti collettivi che trovino applicazione su tutto il territorio nazionale in riferimento al settore produttivo di riferimento, conseguentemente, nel pubblico impiego contrattualizzato, tale legittimazione non può essere esclusa per quelle organizzazioni sindacali cui l’ARAN abbia riconosciuto la rappresentatività a livello nazionale ai sensi dell’art. 43, comma 1, del D.Lgs. n. 165 del 2001.

 

(Omissis).

7. Il ricorso è fondato. Occorre prendere a centralità le censure svolte con il terzo e il quarto motivo, da esaminare congiuntamente, in quanto vertenti sulla medesima questione giuridica. Il terzo motivo verte sull’interpretazione e applicazione del­l’art. 28 Stat. lav., in tema di repressione della condotta antisindacale, ai fini del riconoscimento del carattere "nazionale" dell’associazione sindacale legittimata all’a­zione nel pubblico impiego. A tale motivo è strettamente connesso il quarto, che concerne il mancato esame del fatto decisivo costituito dalla convocazione di FLP da parte di Aran al tavolo delle trattative contrattuali, in relazione alla disciplina di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 43. L’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, riformulato dal D.L. n. 83 del 2012, art. 54, (conv., con modif., dalla L. n. 134 del 2012), introduce nell’ordinamento un vizio specifico denunciabile per cassazione, relativo all’o­messo esame di un fatto storico, principale o secondario, la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali, che abbia costituito oggetto di discussione tra le parti ed abbia carattere decisivo, ossia idoneo a determinare un esito diverso della controversia (S.U. n. 8053 del 2014, nonché, ex plurimis, Cass. 23238 del 2017). Nel relativo accoglimento, resta assorbito l’esame dei restanti motivi.

8. In via generale, va osservato che, in tema di repressione della condotta antisindacale, ai fini del riconoscimento del carattere "nazionale" dell’associazione sindacale legittimata all’azione ex art. 28 Stat. Lav., non assume decisivo rilievo il mero dato formale dello statuto dell’associazione, quanto piuttosto la capacità di contrarre con la parte datoriale accordi o contratti collettivi che trovino applicazione in tutto il territorio nazionale in riferimento al settore produttivo al quale appartiene l’azienda nei confronti della quale il sindacato intenda promuovere il procedimento, e attestino un generale e diffuso collegamento del sindacato con il contesto socio-econo­mico dell’intero paese, di cui la concreta ed effettiva organizzazione territoriale si configura quale elemento di riscontro del suo carattere nazionale piuttosto che come elemento condizionante (Cass. n. 5209 del 2010).

9. L’applicazione di tale principio al pubblico impiego contrattualizzato comporta che la partecipazione alla contrattazione di comparto, ossia a contratti che trovano applicazione in tutto il territorio nazionale con riferimento al comparto interessato, implica l’avvenuto riconoscimento della diffusione del sindacato a livello nazionale.

9.1. Ricevere la convocazione da parte dell’ARAN implica il riconoscimento della rappresentatività a livello nazionale di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 43, comma 1. Secondo tale norma, l’Aran ammette alla contrattazione collettiva nazionale le oo.ss. che abbiano nel comparto o nell’area una rappresentatività non inferiore al cinque per cento, considerando a tal fine la media tra dato associativo e dato elettorale; il dato associativo è espresso dalla percentuale delle deleghe per il versamento dei contributi sindacali rispetto al totale delle deleghe rilasciate nell’ambito considerato; il dato elettorale è espresso dalla percentuale dei voti ottenuti nelle elezioni delle rappresentanze unitarie del personale, rispetto al totale dei voti espressi nel­l’am­bito considerato. È l’ARAN che verifica i dati sulla cui base viene determinata la rappresentatività nel comparto a livello nazionale. Difatti, il comma 7 dello stesso articolo prevede che la raccolta dei dati sui voti e sulle deleghe è assicurata dal­l’ARAN.

10. La Corte di appello ha dato atto che la FLP ha la rappresentatività di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 43, per essere stata convocata dall’Aran e per avere sottoscritto i contratti collettivi del comparto Agenzie fiscali (specificamente anche quello vigente nel periodo oggetto dell’azione ex art. 28 promossa dall’O.S. FLP). Ciò costituisce un dato determinante e sufficiente ai fini del riconoscimento del carattere "nazionale" richiesto per la legittimazione a proporre l’azione di cui all’art. 28 Stat. lav.

11. Va dunque enunciato il seguente principio di diritto: "Nel pubblico impiego contrattualizzato, il carattere "nazionale" dell’associazione sindacale legittimata all’a­zione ex art. 28 Stat. Lav. non può essere escluso per quelle organizzazioni sindacali cui l’Aran abbia riconosciuto la rappresentatività a livello nazionale D.Lgs. n. 165 del 2001, ex art. 43, comma 1".

12. La sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte di Appello di Napoli in diversa composizione, che procederà ad un nuovo esame della domanda attenendosi al principio di diritto enunciato al punto che precede e che provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso nei sensi di cui in motivazione; cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte di appello Napoli in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 6 marzo 2018.

Sommario:

1. Natura e origini della rappresentatività - 2. Pubblico impiego e rappresentatività: gli indici quantitativi - 3. Carattere nazionale ed irrilevanza del mero dato formale statutario - 4. Convocazione dell’Aran ed “implicita” legittimazione processuale - 5. Sillogismo: rappresentatività = nazionalità? - NOTE


1. Natura e origini della rappresentatività

L’interessante pronuncia in rassegna, innovativa poiché introduce un legame tra rappresentatività legale del sindacato e sua legittimazione processuale all’azione ex art. 28 Stat. lav., offre lo spunto per alcune (ri)considerazioni sull’antica (quanto parzialmente irrisolta) questione della rappresentatività delle organizzazioni sindacali e del loro rapporto con la rappresentanza. Nei sistemi democratici moderni la partecipazione della collettività, genericamente intesa, alla gestione del potere, viene esercitata attraverso la forma di democrazia c.d. rappresentativa [1] operante attraverso il meccanismo della rappresentanza. Ciò vuol dire che le decisioni sono assunte non da tutti, ma semplicemente, a parte i casi di democrazia diretta, da quelle persone che sono designate – di regola attraverso una procedura elettorale – a questo compito, come in sostanza avviene nell’esperienza sindacale. L’organizzazione dei lavoratori rappresenta gli interessi collettivi della categoria, tuttavia questo non significa che essi coincidano esattamente con l’insieme degli interessi dei singoli [2]. La rappresentanza degli interessi è il risultato di un complesso, e quanto mai necessario, mutamento [3] da una iniziale rappresentanza di volontà sino al ricorso del concetto di rappresentatività [4], al fine di meglio esprimere gli interessi del gruppo. Nel settore del lavoro pubblico, invero, il concetto di sindacato maggiormente rappresentativo è comparso per la prima volta nella legge 29 marzo 1983 n. 93 (c.d. legge quadro sul pubblico impiego). In particolare, l’art. 25, dettato dal legislatore sulla falsariga della legge 20 maggio 1970, n. 300, selezionava gli organismi rappresentativi dei dipendenti pubblici. Di tale “concetto” di rappresentatività nel pubblico impiego è d’utilità verificare quali siano i rapporti con la rappresentanza: in altri termini, se il potere rappresentativo abbia o meno fondamento nella logica della rappresentanza. L’elemento del consenso rappresenta un evidente punto di condivisione tra la rappresentatività e la rappresentanza. In quest’ultima, infatti, il rappresentante abbisogna di un atto di consenso da parte del rappresentato, cioè deve essere investito di un mandato. Parte della dottrina [5] sostiene che il mandato [continua ..]

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2. Pubblico impiego e rappresentatività: gli indici quantitativi

Il D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 ha segnato la svolta del passaggio, seppur graduale, del pubblico impiego improntato esclusivamente ad una tradizione pubblicistica verso la legislazione del lavoro di diritto comune applicata all’impresa mentre il D.Lgs. 4 novembre 1997, n. 396 ha introdotto espressamente nell’ordinamento dei criteri certi ed un preciso procedimento attraverso i quali rilevare la rappresentatività sindacale. Con la legge si è data così una soluzione politica ad un problema tecnico, introducendo una presunzione di rappresentanza quale filtro per selezionare l’accesso alla contrattazione. Attualmente questi criteri si rinvengono nell’art. 43, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Ad essere assunti come strumenti di misurazione sono previsti degli indici quantitativi, che si basano esclusivamente su due dati: il dato associativo e quello elettorale [14]. La soglia minima per essere considerati rappresentativi consta nel raggiungimento della percentuale del 5%, considerando la media tra il dato associativo e quello elettorale. È la stessa norma che fornisce gli ulteriori chiarimenti riguardo ai due criteri. Del primo di essi, il dato associativo, precisa che «è espresso dalla percentuale delle deleghe per il versamento dei contributi sindacali rispetto al totale delle deleghe rilasciate nell’ambito considerato». In sostanza, viene calcolata la percentuale degli iscritti all’organizzazione sindacale, con riferimento al totale dei lavoratori iscritti a tutte le organizzazioni, nel comparto di riferimento, lasciando fuori dal calcolo del dato associativo tutti i lavoratori non sindacalizzati. Il secondo criterio di misurazione è quello inerente il dato elettorale, che «è espresso dalla percentuale dei voti ottenuti nelle elezioni delle rappresentanze unitarie del personale, rispetto al totale dei voti espressi nell’ambito considerato». Anche in questo secondo caso, non ci si riferisce alla totalità dei lavoratori, ma solo a quelli che hanno esercitato il diritto di voto nelle elezioni degli organismi di rappresentanza unitaria del personale. Tali meccanismi, tuttavia, potrebbero condurre ad una anomala conseguenza. Nel calcolo del dato associativo, se si considera un ipotetico ambito di riferimento in cui siano presenti un numero relativamente basso di sindacalizzati in prevalenza iscritti ad una sola organizzazione [continua ..]

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3. Carattere nazionale ed irrilevanza del mero dato formale statutario

Spostando l’attenzione sul carattere “nazionale” del sindacato legittimato a proporre azione ex art. 28 Stat. lav., argomento affrontato dalla Suprema Corte per dirimere il caso sotteso, la pronuncia in esame avalla il più recente orientamento della giurisprudenza di legittimità [24], che ritiene integrato il requisito della nazionalità qualora il sindacato provi di svolgere un’attività orientata alla tutela dei lavoratori a livello centrale attraverso «la capacità di contrarre con la parte datoriale accordi o contratti collettivi che trovino applicazione in tutto il territorio nazionale» (v. punto 8 della pronuncia in commento). Secondo tale impostazione al fine del riconoscimento del carattere nazionale dell’associazione sindacale assumerebbe rilievo la capacità dell’organizzazione di contrarre accordi applicati in tutto il territorio nazionale, «espressione di una forza e capacità negoziale di per sé comprovante un generale e diffuso collegamento del sindacato con il contesto socio-economico dell’intero paese». L’effettivo svolgimento dell’attività sindacale, sub specie contrattazione collettiva nazionale, assumerebbe assoluta rilevanza in quanto solo lo svolgimento di que­st’attività sarebbe in grado di escludere dal campo della legittimazione attiva di cui all’art. 28 Stat. lav. le organizzazioni sindacali connotate da un mero «collegamento federativo» [25]. In quest’ottica, infatti, «ove l’attività sindacale sia in concreto solo quella delle associazioni sindacali locali, scollegata da qualsivoglia politica sindacale nazionale perché inesistente» viene meno il carattere nazionale del sindacato «ancorché le locali associazioni sindacali legate da vincoli federativi siano plurime e diffuse su tutto il territorio nazionale» [26]. Proprio la centralità della contrattazione, d’altra parte, sembra essere l’argomen­to intorno al quale ruotano le motivazioni sostenute dai giudici allorquando intendano escludere strutture di rappresentanza dei lavoratori in azienda da qualsivoglia legittimazione attiva alla proposizione di un ricorso exart. 28 Stat. lav. [27]. L’ele­mento dello svolgimento dell’attività negoziale a livello [continua ..]

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4. Convocazione dell’Aran ed “implicita” legittimazione processuale

Con tale ultimo arresto risulta superato il meno recente, ma diffuso, orientamento giurisprudenziale secondo cui meri elementi formali, quali le dichiarazioni contenute negli statuti delle organizzazioni sindacali, potrebbero essere invocati per sostenere, in ottica evolutiva delle dinamiche sindacali, la nazionalità di sindacati di recente costituzione [32]. Il filtro di rappresentatività richiesto al sindacato ricorrente ex art. 28, pertanto, non riflette e non si esaurisce ex se nel modello organizzativo adottato [33], né nel carattere monocategoriale o intercategoriale dello stesso [34]. Definito in tal modo il criterio della nazionalità – prediligendo l’orientamento oramai dominante che potremmo definire “sostanzialista” [35] – la pronuncia in commento conferma la legittimazione ad agire del sindacato ricorrente per il sol fatto di aver ricevuto la convocazione da parte dell’Aran (ed aver sottoscritto i contratti collettivi del comparto). Non solo è stata data applicazione al costituendo principio secondo cui nel pubblico impiego contrattualizzato la partecipazione alla contrattazione di comparto, ossia a contratti che trovano applicazione in tutto il territorio nazionale con riferimento al comparto interessato, implica l’avvenuto riconoscimento della diffusione del sindacato a livello nazionale, con ciò introducendo un diretto legame tra la “nazionalità” (che legittima processualmente il sindacato ex art. 28 Stat. lav.) e la partecipazione alla contrattazione di comparto, ma è stato altresì introdotta una sorta di valutazione giurisprudenziale di sostanziale equivalenza tra la convocazione dell’Aran e la legittimazione processuale ex art. 28, attraverso il requisito della nazionalità.

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5. Sillogismo: rappresentatività = nazionalità?

In altri termini, seppur con una motivazione sintetica, si è tentato per via giurisprudenziale di porre fine ad un annoso problema, sino ad oggi rimasto aperto, in ordine al tipo di attività che deve essere ritenuta indispensabile ai fini della sintomaticità del requisito della nazionalità, in particolare, con riferimento allo svolgimento dell’attività negoziale. La Suprema Corte, laddove rammenta che «ricevere la convocazione da parte dell’ARAN implica il riconoscimento della rappresentatività a livello nazionale di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 43, comma 1» sembra voler superare tale questione sostenendo che la mera convocazione dell’Aran, dal momento che presuppone il riconoscimento della rappresentatività (sulla base degli indici legali ex art. 43, comma 1, poc’anzi ricordati [36]), sia manifestazione dell’effet­tiva capacità di contrarre accordi o contratti collettivi applicabili su tutto o ampia parte del territorio nazionale quale tipico, ma anche esclusivo (in ogni caso, prevalente), indice per valutare la legittimità dell’organismo sindacale a proporre l’azione ex art. 28 Stat. lav. Si assiste, in altri termini, ad una valutazione ex post che parte dal dato di fatto dell’avvenuta convocazione (più che dell’effettiva stipulazione del contratto) [37], la quale presuppone l’accertamento preventivo della rappresentatività legale a livello nazionale “certificata” dal soggetto pubblico, dalla quale si fa discendere la capacità contrattuale a vocazione nazionale del sindacato e, così, la legittimazione a tutelare il gruppo dalle possibili condotte antisindacali. Il passaggio interessante risiede nell’aver implicitamente fornito una lettura sistemica e coordinata, seppur senza sovrapposizioni, delle diverse norme del diritto sindacale (art. 28 Stat. lav., da un lato e art. 43, D.Lgs. n. 165/2001, dall’altro) dal momento che non risulterebbe plausibile, oltre che equo, escludere il carattere nazionale di un sindacato che sia già stato ritenuto rappresentativo dal soggetto pubblico a ciò deputato (incaricato, altresì, di raccogliere e verificare i dati sui voti e sulle deleghe) e che lo abbia, proprio con la convocazione, abilitato a svolgere attività negoziale a livello nazionale. Il rapporto [continua ..]

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NOTE

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