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Il middle management nel pubblico impiego privatizzato

Franco Carinci – Già Professore ordinario di Diritto del lavoro nell’Università di Bologna

Relazione tenuta al Convegno nazionale “Il middle management nel pubblico impiego privatizzato”, Roma, 11 dicembre 2019 e destinata agli Studi in onore di Francesco Santoni.

Sommario:

1. Il problema del middle management nel pubblico impiego privatizzato - 2. La soluzione proposta - 3. L'iniziativa parlamentare - 4. La questione resta aperta - 5. Le prospettive - NOTE


1. Il problema del middle management nel pubblico impiego privatizzato

Il problema dell’individuazione giuridica di un middle management, come intermediario fra il dirigente e il restante personale, nel pubblico impiego privatizzato, è stato oggetto di un lungo confronto legislativo, giurisprudenziale, sindacale, senza peraltro essere stato coronato da successo, almeno fino ad oggi. Lo scenario di fondo è stato ed è costituito dal c.d. t.u. sul pubblico impiego privatizzato, d.lgs. n. 165/2001, che, peraltro è stato oggetto, nel corso del quasi ventennio trascorso, di continui aggiornamenti anche radicali [1], che ne hanno salvato l’impianto, ma non il contenuto, con particolare riguardo alla dirigenza [2] e alla contrattazione collettiva [3]. Il fatto è che l’impianto originario è rimasto immodificato, con una netta differenza fra la disciplina della dirigenza, considerata strettamente correlata all’organizzazione, tanto da essere trattata sotto il Tit. II, “Organizzazione”, nel Capo II, “Dirigenza”, riservando a sé la sua articolazione interna, al tempo dirigenti generali e non generali; e quella del restante personale, affrontata nel Tit. IV, “Rapporto di lavoro”, lasciandone alla contrattazione collettiva la relativa classificazione. Non ci fu alcuna considerazione della pur recentissima legge n. 190/1985, sul­l’introduzione della categoria dei quadri, che anzi era stata contrastata dalle confederazioni nello stesso settore privato, in quanto tale da rompere la continuità normativa ed economica dell’inquadramento unico, con conseguente ricaduta sulla egemonia rappresentativa di Cgil/Cisl/Uil [4]. Anzi, tutt’al contrario, le stesse confederazioni si preoccuparono nel passaggio dalla prima alla seconda fase della privatizzazione, cioè dalla legge delega del 1992 a quella del 1997, di estendere la privatizzazione dai dirigenti non generali ai dirigenti generali, finendo così di perfezionare la esistenza di una contrattazione di comparto per il personale non dirigenziale ed una contrattazione di area per il personale dirigenziale [5].

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2. La soluzione proposta

Peraltro non sono mancati i tentativi di introdurre il middle management nel lavoro pubblico privatizzato, che, sia pur schematicamente, possono essere ridotti a cinque: a) l’applicazione della legge n. 190/1985 sui quadri; b) la valorizzazione dell’art. 40, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001, nella versione ante modifica; c) la introduzione della vice-dirigenza [6]; d) la previsione delle posizioni organizzative; e) la vicenda dell’Agenzia delle Entrate e delle Dogane [7]. a) Applicazione della legge n. 190/1985 sui quadri Come è noto tale legge modificò l’art. 2095 c.c., ampliandone la determinazione delle categorie, sì da risultare composta da dirigenti, quadri, impiegati e operai, nonché offrendo una definizione-cornice dei quadri, con una delega non chiara alla contrattazione collettiva nazionale o aziendale, e una minima disciplina ulteriore rispetto a quella considerata applicabile agli impiegati [8]. La vicenda ebbe una storia tormentata nella giurisprudenza, chiamata in causa a fronte di una totale inerzia della contrattazione collettiva, con una progressiva apertura alla auto-sufficienza della definizione legislativa, sì da renderla comunque applicabile [9]. E, neanche in prosieguo, la neo-categoria dei quadri ha trovato piena cittadinanza nella contrattazione collettiva nazionale, relativa al personale operaio e impiegatizio, tanto che in quella ultima del triennio 2016-2019, risulta variamente valorizzata, data l’assenza alla trattativa delle associazioni sindacali espressione degli stessi quadri [10]. Il ccnl dei metalmeccanici contiene all’art. 2, sez. quarta, Tit. II, una normativa quadri che si limita a riprendere la disciplina della legge, per poi, in sede di classificazione, considerare quadri quelli rientranti sotto la declaratoria dell’8° categoria; anche il ccnl delle industrie alimentari prevede all’art. 23 Cap. V, una disciplina più o meno simile e all’art. 26, Cap. VI, per, quindi, contenere in occasione dell’inquadramento, una declaratoria 1° livello super quadri; mentre il ccnl commercio include agli artt. 107-117, Cap. IV Quadri, una sezione apposita più ricca ed articolata, ma senza una conseguente esplicita menzione in sede di inquadramento. Se poco si è fatto nel settore privato, niente del tutto si è fatto nel settore pubblico privatizzato, dove si era [continua ..]

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3. L'iniziativa parlamentare

Al momento c’è da segnalare, dal punto di vista legislativo, quanto risulta dal verbale della XI Commissione della Camera dei deputati della precedente legislatura, circa la risoluzione relativa all’introduzione dell’area quadri nell’ordinamento del pubblico impiego. Ad aprire la discussione è l’on. Rizzetto, che sollecita una risoluzione positiva, data la censura dell’Unione Europea che ha criticato l’Italia nel 2001, per non aver previsto nell’ordinamento pubblico, unica in Europa, l’area quadri. Ma il sottosegretario Righetti si mostra contrario, con la seguente motivazione che riguarda, da un lato, la contrattazione, sia per la inevitabile ricaduta onerosa, sia per la già scontata opposizione confederale; dall’altro, la legislazione, cioè la l. n. 124/2015, che ha varato una nuova politica. Sulla base di tale legge, “invece di irrigidire il pubblico impiego in qualifiche e categorie, si è preferito, da un lato, introdurre una retta distinzione tra qualifica e incarico ricoperto e, dall’altro, prevedere un nuovo modello di selezione per l’accesso alle figure apicali, attraverso un concorso o un corso-concorso. Attraverso quest’ultimo canale in particolare, i selezionati entreranno nella pubblica amministrazione con la qualifica di funzionari e, dopo quattro anni e a seguito di una valutazione positiva del loro operato, potranno accedere alla qualifica dirigenziale”. Al riguardo si deve notare che, comunque, gli on. Rizzetto e Bucato hanno presentato, sempre nella scorsa legislatura, una risoluzione alla Camera che impegnava il Governo “ad adottare le iniziative di competenza per introdurre l’area-quadri nel pubblico impiego e la conseguente figura giuridica, anche al fine di contrastare la prassi che vede il conferimento fiduciario di incarichi e funzioni dirigenziali in contrasto con la normativa e con quanto ha disposto la sentenza della Corte costituzionale n. 37 del 2015”. In questa legislatura è attualmente in discussione di fronte all’XI Commissione Lavoro pubblico e privato, previdenza sociale del Senato della Repubblica, il disegno di legge AS n. 1122, contenente deleghe al Governo per il miglioramento della pubblica amministrazione, rispetto a cui sono state avanzate proposte emendative, relative, fra l’altro alla reintroduzione della vice-dirigenza come area separata nel comparto [continua ..]

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4. La questione resta aperta

Come visto, al momento la situazione resta aperta, nell’attesa: – delle decisioni della Corte europea dei diritti umani, sulla vicenda della vice-dirigenza e della Corte costituzionale sulla parallela vicenda delle Poer dell’Agen­zia delle Entrate; – delle risoluzioni delle Commissioni istruttorie costituite presso l’Aran per i quattro comparti, col compito di rivedere ed aggiornare la classificazione del personale; – delle nuove norme sulla dirigenza che, in forza dell’art. 11 l. d. 124/2015, erano contenute in uno schema di decreto legislativo poi bloccato a seguito della Corte cost. n. 251/2016: il sistema di reclutamento ivi previsto per i dirigenti, costituito da un corso-concorso, al cui esito, i vincitori sarebbero stati immessi come funzionari, con un contratto a tempo determinato per tre anni, per poi, dopo un giudizio valutativo, essere assunti come dirigenti a tempo indeterminato; mentre i non vincitori, ma risultati idonei, sarebbero stati assunti a tempo indeterminato nel livello di inquadramento giuridico più elevato fra le qualifiche non dirigenziali. Si trattava, dunque, di una disposizione che riguardava unicamente la procedura di selezione dei dirigenti, con la tappa intermedia costituita dai funzionari, che quindi non soddisfaceva l’aspettativa dei dipendenti ricoprenti incarichi direttivi al culmine delle qualifiche non dirigenziali; anzi la contrastava, col prevedere che i non vincitori, risultati idonei, ricadessero a tempo indeterminato nel livello più elevato fra le qualifiche non dirigenziali, sì da inflazionarle dall’alto.

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5. Le prospettive

Quanto alle prospettive: a) Del tutto superata risulta la estensione della categoria legale dei quadri nella contrattazione di comparto del lavoro pubblico privatizzato, di cui, peraltro, sarebbe stato difficile mutuarne la definizione fattane dall’art. 2 l. n. 190/1985, secondo una doppia chiave, anche se con chiamata in causa della contrattazione collettiva per implementarla: esclusiva, non rientrante nella dirigenza; inclusiva, esplicante “funzioni con carattere continuativo di rilevante importanza al fine dello sviluppo e del­l’attuazione degli obbiettivi dell’impresa”. Ora la chiave esclusiva costituita dalla non rientrare nella definizione della dirigenza, si sarebbe presentata ben diversa nell’impiego pubblico privatizzato rispetto al lavoro privato: là, la nozione di dirigenza è legislativa, collegata alla procedura concorsuale; qui la nozione è giurisprudenziale, correlata all’attività effettivamente svolta. b) Ancora in discussione è la reintroduzione della categoria legale della vice-dirigenza, pur sempre ricompresa nella contrattazione di comparto: b.1. secondo la formula originaria di cui all’abrogato art. 17-bis, d.lgs. n. 165/2001, con l’indubbia semplificazione costituita dall’attribuirla in base a livelli contrattuali già esistenti, con le loro declaratorie contrattuali, destinate a valere sia per quelli che le ricoprivano già sia per quelli che le avrebbero ricoperte in futuro. b.2. secondo la formula dell’emendamento proposto al disegno di legge AS n. 1122, contenente deleghe al Governo per il miglioramento della pubblica amministrazione, che ripristinerebbe la vice-dirigenza come area separata nel comparto istruzione e ricerca e nel comparto funzioni centrali, cui destinare il 50% dei posti nell’accesso all’area della dirigenza nel rispettivo settore e a cui corrispondere il 50% del salario accessorio ad essa riservato. Come si vede qui la previsione risulta rispetto a quella abrogata, più generica nella definizione, perché relativa ai settori e non agli inquadramenti specifici; ma anche più incisiva rispetto alla carriera, perché comprensiva di una riserva di accesso alla dirigenza per una percentuale pari alla metà della quota disponibile. c) Ancora sub giudice è la previsione della categoria legale dei Poer per l’A­genzia delle [continua ..]

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NOTE

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