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Il capitale umano e il fattore tempo nella pubblica amministrazione

Stefania Pedrabissi – Ricercatrice di Diritto Amministrativo-Professore aggregato Diritto dell’ambiente

Sommario:

Note introduttive - 1. Le 'nuove competenze' della forza lavoro alle pubbliche dipendenze - 2. Le procedure di reclutamento: dal concorso unico al corso-concorso - 3. Riflessioni conclusive - NOTE


Note introduttive

Nell’approfondire il tema «Quali saperi servono alla pubblica amministrazione? Selezione, valorizzazione e tutela della professionalità pubblica [1]», mi è parso essenziale muovere l’indagine dal primo dei saperi di cui necessita la Pubblica Amministrazione per fronteggiare i rischi, oramai conclamati, della sua obsolescenza strutturale e organica. La consapevolezza del valore del tempo – quale bene giuridicamente rilevante, fattore determinante della new economy in uno spazio globalizzato [2] che ha superato i tradizionali confini nazionali [3] e imposto un generale ripensamento delle modalità dell’azione amministrativa, delle conoscenze e del linguaggio amministrativo – è, infatti, il primo dei saperi di cui necessita la cultura di ogni pubblica amministrazione, indipendentemente dalle sue dimensioni. Il tempo è polisemico, si declina in efficienza e certezza dell’azione, se riferito all’iter procedimentale amministrativo, o diviene elemento fragile del patrimonio pubblico, se si considera l’innalzamento dell’età media dei dipendenti pubblici ovvero l’assenza di una regolare cadenza temporale nello svolgimento di procedure di reclutamento. Il tempo è, anche, voce essenziale nel processo di valutazione per il conseguimento degli obiettivi dirigenziali. La consapevolezza del valore giuridico ed economico del fattore tempo è il principale obiettivo formativo che una pubblica amministrazione efficiente deve perseguire: un management pubblico capace è garanzia di autonomia dal potere politico, una forza lavoro specializzata è elemento necessario per un’economia 4.0. [4]. Il titolo proposto deve essere, pertanto, letto anche attraverso il filtro del tempo che condiziona l’azione amministrativa, sia con riferimento al profilo organizzativo, sia con riferimento alla forza lavoro, il capitale umano alle pubbliche dipendenze [5]. Quanto al primo ambito, il fattore temporale è necessario per attribuire una dimensione attuale a quei saperi che sono necessari alla p.a. per fronteggiare il perdurante disallineamento che colloca le organizzazioni amministrative in posizione arretrata rispetto alla rapidità con la quale evolvono i bisogni della collettività. Le ragioni del mancato [continua ..]

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1. Le 'nuove competenze' della forza lavoro alle pubbliche dipendenze

Sul piano delle notazioni di inquadramento generale, pare utile ricordare comeil personale alle pubbliche dipendenze, a seguito della c.d. privatizzazione del rapporto di lavoro, viene assunto, all’esito vittorioso di una procedura concorsuale, con un contratto; mentre per la dirigenza di ruolo il rapporto di lavoro è connotato da un profilo di specialità dovuto alla scissione tra contratto di assunzione e incarico a termine, tributo alla riforma del 1998 volta a rafforzare il principio di distinzione funzionale tra politica e amministrazione. La natura privatistica del rapporto di lavoro fa sì che il dipendente, dirigente e non, sia debitore di una prestazione lavorativa alla stregua di un dipendente del settore privato. Il lavoratore deve spendere le proprie conoscenze, ma soprattutto le proprie competenze, per adempiere all’ob­bli­gazione lavorativa. Tuttavia l’omologazione tra settore pubblico e privato non può essere piena sia nella fase genetica sia nella fase funzionale del rapporto di lavoro. Quanto alla fase genetica, la scelta del dipendente nel settore privato è, oggi, sostanzialmente libera (eccezion fatta per alcune peculiari posizioni meritevoli di tutela, i c.d.avviati obbligatori); nel settore pubblico permane la regola dell’accesso per concorso con la conseguente scissione, sul piano delle fonti, tra la fase della scelta del contraente-lavoratore, retta da regole pubblicistiche e affidata alla giurisdizione amministrativa, e la fase successiva, dall’approvazione della graduatoria all’esito della procedura sino alla cessazione del rapporto, governata dal diritto privato. Quanto alla fase funzionale, la regolamentazione della disciplina del rapporto di lavoro tiene conto della specificità del lavoratore pubblico, chiamato a operare alle dipendenze di un ente che non deve soddisfare un interesse egoistico, squisitamente imprenditoriale, bensì quello della collettività (con un’attenzione rivolta al rispetto non dei principi e dei canoni di cui all’art. 41 Cost., bensì all’art. 97 Cost.). L’art. 2, comma 2, del d.lgs. n.165 del 2001, cornice normativa di riferimento, rinvia alle disposizioni del settore privato, ma fa salve le specifiche disposizioni contenute nello stesso T.u.p.i., qualificate come norme imperative e, pertanto, in alcun modo derogabili da fonti contrattuali. [continua ..]

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2. Le procedure di reclutamento: dal concorso unico al corso-concorso

Com’è noto, l’accesso muove dal pubblico concorso, che nel tempo si è limitato a non discriminare ma non ad effettuare una valida selezione di merito a dispetto del tenore letterale dell’art. 35 D.Lgs. n. 165 del 2001 [23]. Senza ricostruire integralmente la disciplina sui concorsi attualmente in vigore, pare utile evidenziare per punti quelle che, in maniera pressoché unanime dalla dottrina, sono riconosciute come le principali criticità del sistema di reclutamento. I concorsi banditi dalle pubbliche amministrazioni presentano fragilità comuni: I)le procedure di reclutamento sono, generalmente, caratterizzate da un elevato grado di rigidità e formalizzazione, articolate in step procedurali ben individuati e rigidi, di norma consistenti in prove scritte e orali, principalmente finalizzate a testare conoscenze teorico-nozionistiche [24]; II) i concorsi, quando svolti, si connotano per l’elevato livello di frammentazione, ossia per il fatto di avere un importante numero di concorsi di modeste dimensioni e per irregolarità della cadenza cui si somma l’ulteriore tendenza ad approvare, al termine delle procedure, graduatorie che includono numerosi candidati «idonei, non vincitori» la cui validità si protrae per diversi anni. La sfida è quella di individuare modalità di reclutamento dei pubblici dipendenti e di selezione della dirigenza in grado di garantire una forza lavoro rispondente ai mutati tratti dell’azione amministrativa. Le riflessioni muovono dall’assunto che il principio dell’accesso per concorso non sia derogabile; esso è, infatti, espressione dei principi di imparzialità e trasparenza cristallizzati nell’art. 97 Cost. e, a livello legislativo, dall’art. 35 del D.Lgs. n. 165 del 2001. La «salvaguardia» delle speciali disposizioni di legge che non prevedono l’espletamento della procedura concorsuale non può che avere una valenza residuale. Andrebbe, però, riscritto il regolamento governativo sui concorsi pubblici (d.P.R. n. 487 del 1994), che nel tempo ha, troppe volte, dimostrato la sua inadeguatezza: occorre superare la logica per la quale il concorso è strumento prevalentemente rivolto all’accertamento delle conoscenze e non delle competenze, meccanismo che crea un disequilibrio tra la fase genetica di scelta del lavoratore e [continua ..]

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3. Riflessioni conclusive

Solo un’amministrazione – intesa come insieme di organi, uffici e soggetti chia­mati ad esercitare la funzione amministrativa – sufficientemente competente è in grado di gestire la complessità delle società contemporanee [27]. La competenza tecnica è, oggi più che mai, necessaria per fronteggiare la condizione di disallineamento che colloca le pubbliche amministrazioni in una posizione arretrata rispetto alla rapidità con la quale si evolvono le esigenze della collettività. È, pertanto attraverso il filtro del fattore tempo che debbono essere analizzate le principali criticità del sistema in esame, primariamente riconducibili ai “nodi gordiani” delle procedure di reclutamento e alle (mancate) iniziative formative in corso di rapporto di lavoro; per entrambe, infatti, il fattore tempo ha condotto all’obsolescenza del sistema e alla sua rigidità nei confronti delle nuove esigenze di cura dell’interesse pubblico. Gli scenari in cui la Pubblica Amministrazione deve operare sono mutevolissimi, una collettività che si trasforma in tempi rapidi, e l’organico deve essere capace di rispondere e apprendere in maniera adeguata poiché anche in questo consiste il buon andamento. Indubbiamente le procedure concorsuali necessitano di un nuovo approccio mag­giormente competence based ma anche di una periodizzazione stabile e di un «freno» alla possibilità di attingere a graduatorie «sempre valide»; l’obiettivo è quello di far fronte alla diffusa debolezza del capitale umano alle pubbliche dipendenze – mal selezionato e, spesso, incapace di far fronte al dinamismo di una società che cambia in tempi rapidissimi – attraverso una maggiore multidisciplinarità, in un assetto normativo che rimette alle fonti pubblicistiche l’integrale sistemazione della disciplina del concorso – nelle modalità sopra condivise – e alle fonti privatistiche l’implementazione del modello in essere, al fine di rimuovere quelle aporie che ancora avvolgono il quadro normativo vigente. Uno sguardo globale verso la valorizzazione delle competenze, nella logica di accrescimento dell’efficienza ed efficacia dell’azione della Pubblica amministrazione, al fine di trovare la giusta sintesi tra diritto pubblico e diritto privato, non da [continua ..]

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NOTE

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